Глава 3. Формирование лоббистских отношений на региональном уровне: институциональный аспект78

3.1. Особенности института лоббизма на региональном уровне

Функционирование политической системы предполагает взаимодействие различных компонентов, в числе которых важное место занимают интересы различных социальных групп. Коммерческие структуры, органы местного самоуправления, получатели бюджетных средств и ассигнований, промышленники и представители религиозных конфессий – это лишь небольшая часть заинтересованных лиц, которые стремятся отстаивать свои интересы на самом высоком, государственном уровне.

На активизацию участия российских граждан в политической сфере в конце XX - начале XXI века значительное влияние оказал процесс государственного строительства, основанный на принципах либеральной демократии. В результате провозглашения принципа свободы в экономической, социальной и других сферах открыто проявились частные интересы индивидов, и пришло осознание необходимости их защиты с помощью политических институтов и, прежде всего, лоббизма. Постоянная корректировка деятельности федеральных и региональных органов власти в соответствии с динамикой изменений интересов гражданского общества обеспечивает взаимодействие властей и общества.

Институционализация лоббизма в субъектах Федерации во многом дублирует параметры данного процесса на федеральном уровне: восприятие лоббистской деятельности; субъект-объектные связи; методы, используемые лоббистами на практике; факторы, влияющие на процесс развития лоббизма, характеризуют особенности развития данного политического феномена.

Как следует из результатов экспертных опросов, лоббизм, обладая значительным политическим, экономическим и организационным потенциалом, оказывает весомое влияние на региональный политический процесс. Многие эксперты придерживаются мнения, согласно которому любое политическое решение, принимаемое региональными органами власти, не обходится без воздействия на них со стороны заинтересованных лиц. Лоббирование, с их точки зрения, – это деятельность определенных групп по отстаиванию своих интересов или интересов третьих лиц в органах власти; 1/5 часть респондентов полагает, что лоббизм – это любая попытка индивида или группы оказать влияние на решения властей; 1/4 часть респондентов считает, что лоббизм – это подкуп представителей власти для принятия ими определенного решения (прил. 1 рис. 1). В целом большинство экспертов оценивает лоббирование позитивно, основываясь на научной интерпретации данного термина.

В наибольшей мере характер представлений экспертов региона относительно лоббизма (лоббирования) зависит от их статусно-профессиональной принадлежности. Так, депутаты Тульской областной Думы считают, что лоббизм – это законная деятельность, которая заключается в способности и возможности оказывать влияние на органы власти; такое воздействие может исходить как от граждан, так и от определенных социальных групп. Для народных представителей механизм обращения в аппарат государства за принятием решения по какому-нибудь поводу не является новым, и поэтому им необходимо, чтобы лоббирование в общественном сознании ассоциировалось с легальной деятельностью.

Специфической является позиция работников системы высшего образования Тульской области (в частности, преподавателей вузов). В большинстве своем они так же ориентируются на конструктивные особенности данного института. Их взгляды во многом детерминированы позицией современной науки относительного данного явления политической жизни. Вместе с тем, отступая от теоретических представлений, они указывают на реализацию преимущественно корпоративного воздействия на региональные органы государственной власти со стороны различного рода фирм, бизнес-сообществ, общественных организаций и др.

Для представителей правоохранительных органов (в том числе судей) Тульской области такое определение не совпадает с практикой их деятельности. Занимаясь юридической квалификацией деяний, они определили лоббирование как подкуп представителей власти для принятия ими определенного решения, то есть как коррупционную деятельность. В ней, по их мнению, заинтересованы как бизнес, так и некоторые представители региональных органов государственной власти (прил. 1 рис. 2). Столь низкую оценку институциональной составляющей лоббирования в регионе можно объяснить неразвитостью формальных механизмов лоббирования, отсутствием законодательного оформления лоббизма и эффективного контроля.

Вопрос о соотношении коррупционной и лоббистской деятельности является одним из основных в современной науке. Многие ученые квалифицируют понятия «коррупция» и «лоббизм» как явления нейтральные, содержательная оценка которых возможна лишь в конкретной ситуации⁷⁹. Законодательство РФ также исходит из принципа их несовпадения. Коррупция – злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих, лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами⁸⁰.

Под лоббистской деятельностью в проекте Федерального закона «О правовых основах лоббистской деятельности в Федеральных органах власти» понимается взаимодействие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти и их представителями с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов⁸¹.

Таким образом, антикоррупционное законодательство исходит из непосредственной материальной выгоды для государственного чиновника за действия, оказанные им в отношении другого лица. Причем такие действия наносят ущерб интересам государства и общества. Лоббистская деятельность, напротив, должна ориентироваться на эффективную разработку государственных решений посредством взаимодействия с органами власти с учетом мнения различных социальных групп и слоев. На государственных служащих, исходя их текста законопроекта, оказывается не материальное, а информационное давление. Более того, подобная форма взаимоотношений должна носить конвенциональный характер, который выражается в установлении определенных процедур регистрации и контроля данного вида деятельности.

Следует отметить, что, согласно результатам регионального мониторинга и экспертного опроса «Административная реформа как фактор снижения интенсивности коррупционных практик в Тульском регионе», большая часть массовых и элитных групп не дифференцирует содержание понятий «лоббизм» и «коррупция». Часть из них полагает, что коррупция – инструмент любой лоббистской деятельности; подавляющее большинство указывает на их неразрывную связь в том смысле, что лоббизм выражается в коррумпированных и некоррумпированных формах. Лишь небольшая доля респондентов считает, что лоббизм не имеет ничего общего с коррупцией (прил. 2 табл. 1 и 2()еленного решения (см. прил.№5 вление антикорруп). По мнению Е.В. Бродовской, последний подход, с точки зрения основных положений политической теории, является наиболее адекватным, так как лоббизм – это система формализованных легальных способов влияния различных групп интересов на органы государственной власти⁸².

Необходимо подчеркнуть, что в материалах средств массовой информации и обращениях высших федеральных и региональных должностных лиц уделяется значительное внимание промышленным и финансовым группам, общественным движениям и объединениям, стремящимся оказывать систематическое, целенаправленное влияние как на законодательную деятельность, так и на процессы реализации принимаемых административных актов. В этом отношении представляют интерес результаты контент-анализа различных информационных источников. Представители административной элиты под лоббизмом понимают давление, влияние на органы власти, борьбу за интересы, зависимость от групп интересов либо определяют лоббизм как особое взаимодействие гражданского общества и государства (прил. 1 рис. 3).

Таким образом, лоббизм административными элитами воспринимается преимущественно негативно, поскольку лоббирование интересов напрямую влияет на эффективность принятия политических решений. В поддержку данного тезиса приводятся следующие аргументы: «…решения часто основываются не на законах, а на давлении заинтересованных сторон»; «…законы дублируют друг друга, в целом ряде случаев так и не решают поставленных задач, поскольку приняты под давлением узкогрупповых или ведомственных интересов»⁸³.

Более того, лоббирование интересов может приносить прибыль отдельным слоям, элитам, так как лоббизм – существование групп людей у власти, использующих различные методы для перераспределения материальных ресурсов и благ в свою пользу. В качестве подтверждения данного аргумента необходимо привести мнение административных элит по этому поводу: «…некоторые представители этих сообществ, пренебрегая нормами закона и нравственности, перешли к беспрецедентному в истории нашей страны личному обогащению за счет лоббирования своих интересов»⁸⁴; «…в нашей стране существуют и конструктивно работают тысячи гражданских объединений и союзов. Но далеко не все они ориентированы на отстаивание реальных интересов людей… для части этих организаций приоритетной задачей стало получение финансирования от влиятельных зарубежных фондов, для других – обслуживание сомнительных групповых и коммерческих интересов»⁸⁵.

Следует отметить, что в условиях недостаточного развития гражданского общества, институциональных искажений в политической и партийной системах лоббирование интересов в регионе постепенно смещается из конвенционального поля в теневой сектор. Безусловно, обозначенная ситуация создает угрозы кулуарного принятия политических решений и развития коррупционной деятельности: «…рынок лоббистских услуг ориентируется, прежде всего, на теневой сектор, и всё это на фоне унылого однообразия большинства партийных программ»⁸⁶; «…вакуум власти привел к перехвату государственных функций частными корпорациями и кланами… они обросли собственными теневыми группами, группами влияния»⁸⁷; «…действующее законодательство содержит серьезные правовые изъяны, позволяющие оказывать отдельным группам неформальное влияние на органы власти»⁸⁸.

Несмотря на негативные оценки института лоббизма, административные элиты признают наличие и необходимость такого представительства интересов в органах государственной власти. Приводятся следующие аргументы в поддержку данного тезиса: «…во всех наших действиях мы должны строго следовать принципу наибольшего благоприятствования в отношении своих собственных граждан. Российским гражданам не должно быть запрещено то, что разрешено гражданам других стран на их родине…»⁸⁹; «предлагаю принять меры по дальнейшему повышению уровня и качества народного представительства в органах власти. Меры, способные обеспечить большую включенность граждан в политическую жизнь»⁹⁰; «…все сферы государственного управления должны стать открытыми для общества, включая деятельность органов государственной власти»⁹¹; «…необходимо упорядочить и конкретизировать обязательства органов исполнительной власти области перед жителями, внедрить эффективные процедуры контроля, объективной оценки деятельности государственных органов»⁹².

Исходя из результатов исследований, можно сделать следующие выводы. Во-первых, лоббирование в оценках региональных массовых и элитных групп – это деятельность, позволяющая наиболее полно и адекватно представить существующие в обществе интересы. Следовательно, лоббизм является институтом демократии, элементом социально-политического представительства интересов. Однако в условиях отсутствия конструктивных каналов влияния на органы власти процесс лоббирования интересов становится латентным, стимулируя развитие нелегальных форм и методов такого воздействия, что усиливает коррупционную составляющую образа института лоббизма в сознании массовых и элитных групп.

Во-вторых, лоббирование предполагает функциональный доступ групп давления к субъектам принятия решений, что возможно, прежде всего, через признание лоббистской деятельности легальной, которой могут заниматься любые организации, зарегистрировавшиеся в установленном порядке. При этом к лоббистам предъявляется лишь одно требование – максимальная открытость практики их взаимодействия с органами государственной власти.

В-третьих, сами субъекты принятия решений воспринимаются как изначально связанные с какими-либо противоборствующими группами интересов. Признается, что конфликт формальных и неформальных составляющих в ситуации принятия политических решений имеет дисфункциональные последствия при неопределенности политико-правового статуса субъектов, оказывающих влияние на этот процесс.

Таким образом, с помощью лоббирования различные категории граждан и групповые акторы могут акцентировать внимание государственных органов на своих проблемах и в целом устранить пробелы в правовом регулировании какой-либо из сфер жизни общества. Однако лоббисты отстаивают интересы не всех категорий граждан и объединений. Группы давления намного чаще выражают интересы финансово-промышленных элит, крупных предпринимателей, олигархов, вследствие чего оказываются ущемленными интересы других субъектов политики.

Результаты экспертных опросов во многом подтверждают высказанное предположение. Они свидетельствуют о том, что для практики лоббистской деятельности в регионе характерны именно негативные качества: 1/5 часть респондентов отметила, что общественная опасность такой деятельности «очень высокая»; 1/2 – «высокая»; 1/3 – «средняя»; ответы «низкая» и «очень низкая» не выбрал ни один эксперт (прил.1 рис. 4). Это можно объяснить тем, что в сознании ряда экспертов лоббизм ассоциируется, прежде всего, с протекционизмом и коррупцией, проводниками которых выступают различные корпоративные субъекты. Подобная интерпретация оказывает непосредственное влияние на процесс институционализации лоббизма на региональном уровне, так как не способствует созданию положительного образа данному институту социально-политического представительства интересов.

Динамика изменения установок административных элит относительно проблемы лоббизма на федеральном и региональном уровнях показывает, что тема лоббизма становится актуальной для Президента РФ и Губернатора Тульской области (прил. 1 рис. 5). Это объясняется, с одной стороны, тем, что процесс лоббирования на фоне борьбы с коррупцией становится теневым, с другой – усложнением построения сетей лоббирования. На последнюю тенденцию оказывает влияние трансформация политической системы: увеличивается важность роли полномочных представителей президента, модернизируется партийная система, меняется порядок занятия высших должностей и др. И как следствие этого процесса активизируется практика лоббирования в органах исполнительной и законодательной власти, в то же время усиливается региональное лоббирование, лоббизм органов государственной власти. Изменяется характер лоббистского воздействия и на высшее должностное лицо региона, в первую очередь, из-за отмены выборов губернаторов. Это касается финансирования избирательных кампаний кандидатов в главы областных администраций. Теперь результаты работы губернатора оцениваются в федеральном центре, поэтому, чтобы не потерять доверие Президента, он вынужден демонстрировать отсутствие у него привилегированных партнеров среди предпринимателей региона.

В Тульской области действуют множество субъектов лоббистской деятельности: отдельные граждане, объединения и ассоциации, крупные компании и даже государственные ведомства. Оценивая субъектов лоббирования, более половины экспертов заключили, что степень влияния бизнес-сообщества на органы власти по сравнению с общественными объединениями и рядовыми гражданами «высокая», и это свидетельствует о том, что именно бизнес является основным субъектом лоббистской деятельности (прил. 2 табл. 3).

Итоги мониторингового исследования «Социально-политическая ситуация в Тульской области: характеристика, тенденции развития, перспективы» подтверждают и частично расширяют выводы экспертного опроса: в отстаивании интересов лоббистским способом в наибольшей мере заинтересованы бизнес, государственные предприятия и различного рода естественные монополии. В зависимости от специфики их деятельности они отстаивают преимущественно экономические и политические интересы.

Каждый интерес специфичен и во многом зависит от возможности конкретного субъекта довести его до представителей органов власти. При этом субъект должен обладать следующими качественными характеристиками: потенциалом реализации данных интересов, включающим близость к лицу или организации, принимающей решение; средствами, достаточными для всего комплекса действий, обеспечивающих реализацию данного интереса; технологиями оказания политического и экономического давления, а также информационными ресурсами, направленными на формирование общественного мнения.

Такими возможностями, по мнению экспертов, в настоящее время обладают только бизнес-структуры. Это объясняется тем, что для развития своего дела отдельные представители бизнеса (особенно монополисты в какой-либо области) лоббируют интересы для оптимального обеспечения своей деятельности (например, получение выгодных условий ведения торговли, аренды зданий, сооружений, площадей, строительства и др.). Не случайно Губернатор Тульского региона В.Д. Дудка в посланиях Тульской областной Думе неоднократно подчеркивал, что для создания эффективного механизма отстаивания предпринимателями своих интересов в региональных органах власти необходимо создание особого органа – «центра ресурсного обеспечения и профессионального тренинга предпринимательства и информационно-консультационной системы по вопросам взаимодействия предпринимателей с органами власти»⁹³.

С точки зрения экспертов, такая система уже существует и достаточно эффективно функционирует. Речь идет о деятельности Торгово-промышленной палаты. Часть представителей тульского бизнеса давно входит в данную организацию и через нее лоббирует свои интересы не только в региональных, но федеральных органах власти. Среди функций данной негосударственной некоммерческой организации следует выделить:

– во-первых, организацию взаимодействия между субъектами предпринимательской деятельности, их сотрудничества с государством в лице его органов, а также с социальными партнерами;

– во-вторых, содействие развитию системы образования и подготовки кадров для предпринимательской деятельности, участие в разработке и реализации государственных и межгосударственных программ в этой области;

– в-третьих, оказание предпринимателям, их объединениям, союзам, ассоциациям информационных услуг, помощи в организации инфраструктуры информационного обслуживания предпринимательства⁹⁴.

Многие эксперты, оценивая лоббистский потенциал торгово-промышленной палаты, считают данную организацию доминирующим субъектом лоббирования, поскольку, являясь одной из наиболее весомых бизнес структур в большинстве регионов, она имеет традиционный опыт коммуникации с властью, зачастую лояльна по отношению к ней. Так, например, тульская палата, участвовавшая в совместном форуме городов-побратимов Тулы и Могилева, лоббировала для своих членов контракты от предприятий и властей белорусского городского образования. В Тамбовской области торгово-промышленная палата добилась того, что ни один экономический законопроект не вносится в местное законодательное собрание без ее экспертизы и визы. Это дает ей право фактически контролировать экономическую политику области на уровне представительной власти. Рязанская палата так же является активной и самостоятельной ассоциацией, аккумулирующей интересы своих членов и использующей широкий ряд лоббистских методов – от предоставления экспертных заключений до организации массовых акций⁹⁵.

Как отмечают эксперты, промышленные палаты защищают интересы не только бизнеса, но и занимаются общественно-политическим лоббизмом, то есть продвижением частных интересов, стоящих за социально-ответственной деятельностью, либо берутся за исполнение социальной функции как вынужденной меры, когда власть ставит определенные условия перед бизнесом для ведения нормальной предпринимательской деятельности. Такая роль палаты наиболее заметна в регионах с большим количеством льготников (например, Тульская область, где к этой группе относится 2/3 населения). Невнимание к этой категории граждан может вызывать волнения в регионе. Поэтому в данном субъекте Федерации, по мнению аналитиков, был принят весьма затратный закон «Об оказании социальной помощи инвалидам» по инициативе этой общественной организации.

Вместе с тем, в ряде субъектов Российской Федерации торгово-промышленные палаты не являются активными субъектами лоббирования, так как не поддерживаются властью и не отвечают интересам бизнеса и общественности. В Липецкой области данная ассоциация занимается преимущественно оценочной деятельностью и устраивает семинары по повышению квалификации. В Белгородской области, отличительной чертой которой является поддержка инициатив бизнеса губернатором, торгово-промышленное объединение существует, но не является эффективным инструментом лоббирования интересов бизнеса. В Костромской области бизнес-ассоциации так же не играют определяющей роли в диалоге власти и бизнеса. Это связано с тем обстоятельством, что консолидация бизнеса всегда происходила в ограниченных рамках той или иной группы влияния, а отдельные крупные субъекты успешно лоббируют свои интересы самостоятельно, не нуждаясь в широкой поддержке остальных представителей бизнес-сообщества.

Для Тульской области, как и для ряда других регионов и федерального центра, характерен лоббизм органов государственной власти. Использование административного ресурса позволяет отдельным службам, департаментам, ведомствам лоббировать свои интересы как в органах законодательной, так и исполнительной власти (например, Администрация Тульской области активно лоббирует свои интересы на федеральном уровне – выделение определенных дотаций в бюджет области; на региональном – увеличение денежных средств на дорожное строительство, озеленение городов и др.). Обращая внимание на проблему ведомственного лоббирования в Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации и Посланиях Губернатора Тульского региона Тульской областной Думе, можно встретить следующие негативные замечания по этому поводу: «в некоторых центральных ведомствах есть прямое совмещение хозяйственных и административных функций»⁹⁶, «административное давление является неоправданным»⁹⁷.

Реализация национальных проектов – это еще один канал для лоббирования интересов региональных органов государственной власти. Как правило, денежные ресурсы выделяются в регионы, однако провести аудит потраченных средств иногда невозможно, так как различные службы внутри департамента распределяют эти средства в зависимости от назначения – в строительство жилого комплекса, дорог и др., целенаправленно завышая объемы работ и их стоимость.

Подобная ситуация складывается при составлении регионального бюджета, в лоббировании отдельных статей которого намного чаще заинтересованы как отдельные департаменты, так и ведущие отрасли – торговля, строительство и промышленность.

Активная лоббистская позиция представителей торговли объясняется тем, что в отличие от промышленности, эта сфера растет быстрыми темпами, принося существенные доходы, которые впоследствии вкладываются в иные отрасли или политику. Предметом лоббирования в данном случае выступает аренда торговых площадей, льготный порядок прохождения различных инстанций, налогообложение и др.

В Тульской области, являющейся одним из индустриальных центров России, ведется лоббирование интересов промышленности и научных учреждений. При этом особое место занимают предприятия оборонно-промышленного комплекса, которые отстаивают льготные условия контрактов на продажу вооружения на мировых рынках в Рособоронэкспорте. Предприятия так же влияют на распределение федеральных и региональных бюджетных средств в свою пользу. Предметом лоббирования в данном случае выступают льготное налогообложение, выделение субсидий, предоставление полигонов для испытаний и др. В целом региональный потенциал лоббистской деятельности таких предприятий незначителен, так как в основном продвижение интересов происходит на уровне Федерации.

Сфера строительства также динамично развивается в последние годы. В отличие от торговли и промышленности здесь изначально необходимы крупные капиталовложения, но благоприятные условия, сложившиеся в последние годы, обеспечивают значительные прибыли. На сильные позиции представителей торговли и строительства эксперты Тульской области обращали особое внимание, поскольку лоббируются:

– интересы крупных застройщиков и арендаторов торговых площадей из других регионов;

– территории под застройку в элитных районах и парковых зонах и др.

Близость административно-территориальных границ и укрупнение торгово-экономической зоны позволяет проводить строительные работы московскими компаниями. Некоторым тульским строителям намного чаще приходится искать работу за пределами области. Пример Тульского региона не единственный, московские фирмы проявляют большой интерес к строительству и в других субъектах РФ. Так, например, в Липецкой области московская строительная компания пролоббировала решение о возведении элитного жилья в заповедном районе. Впоследствии разрешение на строительство было отозвано Общественной палатой региона⁹⁸. Эти примеры свидетельствуют о том, что, несмотря на положительные сдвиги во взаимоотношениях власти и общества, все же остается место и для латентных форм лоббирования.

Примером преодоления такого рода негативного вида лоббирования интересов может служить активная деятельность региональных общественных организаций таких, как Общественная палата Тульской области. Из ее Устава⁹⁹ следует, что основной целью деятельности организации является содействие становлению и развитию гражданского общества в Тульской области путем формирования партнерских отношений между государством, бизнесом, гражданами, благотворительными организациями и общественными объединениями для повышения качества жизни населения. Так же данная организация выражает общественное мнение в виде общественных экспертиз, носящих рекомендательный характер, по существу законодательных и нормативных актов органов государственной власти и местного самоуправления региона и постановлений органов местного самоуправления.

Ключевыми объектами лоббистской деятельности на региональном уровне выступают органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Как правило, степень влияния лоббистов на них зависит от сложившихся в субъекте Федерации правовых норм и политической практики. Большинство экспертов Тульской области полагает, что такими объектами лоббирования в регионе являются, прежде всего, органы исполнительной (14 экспертов) и законодательной (11 экспертов) власти. Небольшой перевес в сторону первой связан с тем, что важные вопросы в регионе законодательной властью решаются редко. Фактически доминирующую роль в системе социального регулирования играют постановления губернатора, имеющие прямое действие. Однако с укреплением вертикали власти усиливается лоббирование внутри парламента, что говорит о развитии в регионе, в том числе, законодательного лоббизма.

Необходимо обратить внимание на то, что большая часть депутатов Тульской областной Думы выбрали именно первый вариант ответа (органы законодательной власти), что говорит о непосредственном лоббировании интересов в Тульской областной Думе. Ответы на этот же вопрос преподавателей ведущих вузов и представителей правоохранительных органов региона разделились практически поровну между законодательной и исполнительной властью (прил. 1 рис. 6, рис. 7). С одной стороны, такое определение объектов лоббистской деятельности объясняется традиционной точкой зрения, согласно которой лоббизм возможен только на уровне представительных и административных органов власти, с другой, правовой, – использованием данных категорий в проектах федеральных и региональных законов о регулировании лоббистской деятельности.

На органы судебной власти, как показал экспертный опрос, также оказывается влияние, однако оно несущественно. Менее 1/5 респондентов отметили судебную власть в качестве объекта лоббирования. Это объясняется принципом независимости суда, согласно которому органы судебной власти являются последней инстанцией в разрешении споров, и на них не может быть оказано какое-либо давление. Однако в большинстве своем заседания суда являются публичными (кроме закрытых), поэтому в качестве одного из методов косвенного лоббизма в данном случае может использоваться организация пропагандистских кампаний в средствах массовой информации, хотя отнесение конкретного случая к данному типу лоббизма весьма условно. Подобным примером судебного лоббизма является дело А.С. Пономарева о взяточничестве. В результате кампании, развернувшейся в ряде средств массовой информации, глава муниципального образования г. Ефремова и Ефремовского района был оправдан Тульским областным судом в виду отсутствия в его действиях состава преступления.

Независимо от того, где следует пролоббировать свои интересы – в исполнительных, законодательных или судебных органах власти; независимо от того, кто осуществляет лоббирование – крупные корпорации или целые ведомства – в этом процессе используются и конвенциональные, и неконвенциональные методы и способы влияния на органы власти.

Формальный лоббизм основывается на применении законных способов воздействия групп давления на объект лоббистской деятельности. К ним относятся: съезды и совещания предпринимателей с участием должностных лиц, воздействие через различные СМИ на решения органов публичной власти, встречи с высшими руководителями государства, работа в экспертных группах по подготовке проектов документов, участие в заседаниях комитетов и комиссий парламента, проведение социологических опросов и составление рейтингов, организация PR-акций и др.

Напротив, неформальный лоббизм подразумевает продвижение чьих-либо интересов с использованием незаконных методов: шантажа, угроз, подкупа чиновников и депутатов и др.

Из результатов экспертного опроса «Развитие института лоббизма в Тульской области» следует, что наиболее распространенными методами влияния на региональные органы государственной власти являются (прил. 2 табл. 4):

- поддержание неформальных отношений с должностными лицами (14 экспертов оценили степень эффективности такого метода как «высокую»);

- использование вознаграждения, подкупа должностных лиц (26 экспертов оценили степень эффективности такого метода как «высокую»);

- занятие соответствующего положения в структурах власти (18 экспертов оценили степень эффективности такого метода как «среднюю»);

- устные, письменные и иные контакты с должностными лицами (14 экспертов оценили степень эффективности такого метода как «среднюю»);

- выступления лоббистов с проектами законов на слушаньях в соответствующих комитетах и комиссиях парламента (22 эксперта оценили степень эффективности такого метода как «низкую») и др.

Таким образом, отмечается преимущественное использование коррупционных методов воздействия на органы региональной государственной власти. Причинами распространения таких практик элитные группы считают:

- безнаказанность чиновников (52,6%);

- несовершенство законодательства (43,5%);

- стремление чиновников к повышению своего благосостояния (44,2%);

- избыточность бюрократического аппарата (30,5%);

- низкий уровень законопослушания подавляющего большинства населения (29,2%);

- закрытость процесса принятия решений (19,5%) и др. (прил. 2 табл. 5).

Эти факторы не способствуют развитию функционального канала политической коммуникации между политической системой и гражданским обществом, что в целом негативно влияет на лоббизм как институт социально-политического представительства интересов.

В заключение следует отметить, что лоббистская деятельность на региональном уровне активно развивается: оформились ее субъекты и определились объекты, созданы механизмы влияния на органы власти. Лоббистами выступают крупный и средний бизнес, промышленные предприятия, а рядовые граждане лишены возможности представлять свои интересы в органах власти. Отсутствие развитого гражданского общества, способного активно защищать свои интересы, детерминирует низкую степень участия населения в политической жизни области.

Процесс институционализации лоббизма в регионах, как и на федеральном уровне, не завершен: лоббистская деятельность находится вне правового регулирования. Такое положение дел способствует укреплению позиций бизнес-структур преимущественно в теневой сфере, использованию ими неконвенциональных способов воздействия на органы власти. Применение лоббистами таких методов определяет отрицательную позицию массовых и элитных групп по отношению к лоббированию.

Подобное развитие регионального лоббизма представляют собой отражение проблем политической системы современной России: центр принятия важных государственных решений оказывается подконтрольным правящей бюрократии, а реально действующие управленческие структуры находятся в тени, следовательно, существующие группы давления отходят от форм партийного представительства (и от общественного контроля) в сторону непубличных практик.

Ключевыми механизмами учета интересов все чаще становятся неформальная политика и патрон-клиентные связи. В подобной системе неоспоримо доминирование бюрократии, а из ее партнеров наибольшие преимущества имеет крупный бизнес при условии лояльности госаппарату и регулярности контактов с ним. Так как вертикаль власти держится на административных инстанциях, то возникающий вслед за этим безальтернативный механизм реализации групповых интересов представляет существенное препятствие на пути становления практики формальной лоббистской деятельности. Тем не менее, развитие демократической политической системы требует скорейшего определения основ взаимоотношений гражданского общества и органов власти и, таким образом, оптимизации развития формального механизма лоббирования в регионах и в стране в целом.