§ 3. Юридическая природа министерской власти в абсолютных монархиях

Происхождением министерской системы определяется в эпоху абсолютных монархий ее юридическая природа. Министерская власть - посредствующее звено между верховным и подчиненным управлением,- тот канал, через который изливается самодержавная воля монарха. Совокупность министров образует кабинет или комитет министров. О солидарности министров в абсолютной монархии не может быть и речи: объединяющим началом управления является самодержавная власть монарха. Как орган верховного управления, комитет решающей власти не имеет. Он является советом при особе монарха.

Дифференциация законодательной и правительственной власти абсолютным монархиям неизвестна. Верховное управление - сфера непосредственной - как нормативной, так и распорядительной - деятельности монарха. Поэтому, в применении к абсолютным монархиям, характеристика министерской системы, как организациb правительственной власти, не соответствует действительности.

По существу, министерство имеет в абсолютной монархии двойственный характер. С одной стороны, оно является высшим, направляющим и решающим, органом подчиненного управления; с другой - совещательным и содействующим органом управления верховного. Деятельность монарха - законодательная (т.е. нормативная) и правительственная - осуществляется им через посредство министров. Министры - не только начальники отдельных отраслей администрации, но и доверенные советники монарха, находящиеся с ним в непосредственных и личных отношениях, не стесняемых внешними формами. По вопросам текущей государственной жизни они получают от монарха руководящие указания,- нередко такого рода, что они вовсе и не могут быть облечены в форму прямых предписаний; как начальники отдельных отраслей администрации, они направляют, сообразно полученным указаниям, деятельность административных учреждений*(831). Наряду с правительственной министры осуществляют законодательную или, точнее, законосовещательную функцию. В дореформенной России Комитет Министров успешно конкурирует с Государственным Советом.

Как орган верховного управления, министр несет ответственность - политическую и уголовную - единственно перед монархом. От дискреционного усмотрения монарха зависит как увольнение министра, так и предание его суду. На практике и в абсолютных монархиях уголовная ответственность министров вытесняется их ответственностью политической: вместо предания суду практикуется увольнение министра от должности.

В абсолютных монархиях министерская власть непосредственно связана с властью монарха. Министерство является органом монарха - органом его зрения, слуха и речи. Между властью монарха и министра невозможно провести разграничительной черты; отвлеченное начало абсолютизма реализуется министерской системой.

II. Министерская власть в конституционном государстве § 1. Двойственная природа министерской власти

Для того чтобы выяснить юридическую природу конституционного министерства, необходимо остановиться особо на рассмотрении вопроса об отношении министерства к короне, с одной стороны, и к парламенту - с другой.

I. Конституционная доктрина заимствует из эпохи абсолютных монархий представление о министерстве как об учреждении, непосредственно связанном с монархом, как об органе, выражающем его волю.

А так как, с точки зрения классической теории разделения властей, теории Монтескье,- монарх в конституционном государстве является органом правительственной власти, то и министерская система рассматривается этой теорией как своеобразная организация правительственной власти, принадлежащей монарху. На этом основании конституция Североамериканских Соединенных Штатов (1787), построенная на начале разделения властей, устраняет министров от какого бы то ни было участия в осуществлении законодательной власти. Французская Конституция 1791 г. воспрещает назначение министров из числа членов национального собрания. Цель этого запрета - в устранении всякого влияния со стороны законодательного собрания на образования министерств: являясь исполнительными органами короля, министры не должны пользоваться тем доверием народа, которое исключительно принадлежит его представителям*(832).

Как известно, конструкция власти конституционного монарха, как власти исключительно правительственной, отвергается современной доктриной. Конституционный монарх является не только органом правительственной власти, но также интегральной составной частью законодательного органа.

Разумеется, обособление законодательной и правительственной власти считается и в настоящее время основой конституционного строя; но вместо традиционного противопоставления короля парламенту, современная доктрина противопоставляет "короля в кабинете", как орган правительственной власти, "королю в парламенте", как законодательному органу. И эта теория признает министерскую систему организацией правительственной власти. Министерство отрывается от парламента и сливается с королем. Кабинет и парламент - самостоятельные и обособленные друг от друга организации различных по своей природе властей: кабинет - правительственной, парламент - законодательной власти.

Ближайшее знакомство с действительной природой конституционного строя неопровержимо доказывает безусловную несостоятельность господствующей конструкции министерской власти. Противопоставление "короля в кабинете" "королю в парламенте" уже потому неправильно, что не король, как таковой, а именно "король в кабинете" является интегральной составной частью "короля в парламенте". Министры принимают такое же конституционно-необходимое участие в законодательной деятельности монарха, как в его деятельности правительственной. Санкция одобренного палатами законопроекта или отказ в ней, созыв или роспуск палат точно так же нуждаются в министерской скрепе, как и всякий вообще акт верховного управления. Свое право законодательной инициативы монарх осуществляет через посредство министров. В лице министров монарх принимает участие в обсуждении законопроектов, и всякое мнение министра, заявленное в одной из палат, должно быть рассматриваемо не как частное его мнение, а как мнение, формулирующее пожелания и взгляды главы государства. Если министру, по всем без исключения конституциям, принадлежит право во всякое время и по всяким вопросам быть выслушанным палатой, то это объясняется именно тем, что "король в кабинете" является необходимым элементом того сложного и коллективного органа законодательной власти, который именуется "королем в парламенте".

В своем отношении к монарху - не только абсолютному, но и конституционному,- министерство является органом, реализующим ею власть: свои законодательные и правительственные полномочия монарх осуществляет при содействии и через посредство своих министров.

Если под верховным управлением понимать совокупность законодательных и правительственных полномочий, принадлежащих монарху, то министерство, являясь решающим органом подчиненного управления, в своем отношении к монарху должно быть признано совещательным органом управления верховного.

II. Господствующее воззрение на природу министерской власти переносит в условия конституционного строя юридическую конструкцию, сложившуюся на почве абсолютных монархий. Как уже указано выше, в абсолютных монархиях министр является посредствующим звеном между верховной властью и подчиненным управлением. А так как верховная власть находится исключительно и всецело в руках монарха, то министры, непосредственно связанные с монархом, являются органами его единой - как правительственной, так и законодательной,- власти. Не считаясь с своеобразными особенностями конституционного строя, современная доктрина по-прежнему, прикрепляет министров к монарху: министры осуществляют власть, принадлежащую монарху.

Между тем в конституционной монархии верховная власть монарху не принадлежит. Органом верховной власти является "король в парламенте" - сложный ("триединый") орган, состоящий из короля и законодательных палат. Как посредствующее звено между верховной властью и подчиненным управлением, министерство стоит в конституционно-необходимом отношении не только к королю, но и к парламенту,- является органом не только "короля в кабинете", но и "короля в парламенте".

В этом своем значении министерство в отношении к парламенту осуществляет такую же функцию, какую в абсолютной монархии оно осуществляет в отношении к монарху: оно является связующим звеном между верховной властью и подчиненным управлением. По вопросам текущей государственной жизни оно получает не только от монарха, но и от парламента руководящие указания,- нередко такого рода, что они вовсе и не могут быть облечены в форму прямых предписаний; как начальники отдельных отраслей администрации, министры направляют, сообразно полученным указаниям, деятельность административных учреждений.

Основное начало конституционного строя - начало господства или супрематии закона. Конституционное министерство в своем отношении к верховной власти - и следовательно, к парламенту - является прежде всего самостоятельным учреждением, обеспечивающим закономерный характер управления государством.

Наряду с закономерностью, конституционное министерство, как орган "короля в парламенте", обеспечивает целесообразность управления. Воззрение на правительственную власть как на исполнительницу законов давно уже опровергнуто опытом политической жизни. Правительственная деятельность отнюдь не исчерпывается исполнением закона. Закон не всегда предопределяет ее содержание, не всегда ей ставит ближайшие цели. Оставаясь в пределах закона,- т.е. действуя вполне правомерно, правительство может, однако, решительным образом разойтись с законодателем. Конституционный закон предоставляет, например, правительственной власти право объявления войны и заключения мира; причем само основание к тому или другому не указано и, конечно, не может быть указано законом. При таких условиях народное представительство может желать мира, а правительство вполне легально может объявить войну. Единство государственной власти необходимо требует подчинения правительственной "политики" "политике" законодательной власти,- не только закономерности, но и целесообразности правительственных актов, соответствия их тем целям, какие правительственной деятельности поставлены верховной, т.е. законодательной властью*(833).

Конституционное министерство в своем отношении к законодателю - самостоятельное учреждение, специальная функция которого заключается в обеспечении и охране подзаконности и целесообразности как верховного, так и подчиненного управления. Осуществляя эту функцию, министерство является учреждением, полномочия которого, подобно полномочиям короля и парламента, основаны на конституции, имеют самостоятельный и первоначальный характер*(834). В абсолютной монархии министры - слуги монарха, обязанные ему беспрекословным повиновением; они проводят в жизнь его личные взгляды, служат орудием его личной политики; они не уходят в отставку, их увольняют от службы. В монархии конституционной министры - стражи закономерности и целесообразности управления; ни одна область правительственной деятельности не укрыта от их взоров, вся она развивается под их контролем, за каждый акт они ответственны перед законодательной властью*(835).

Для того чтобы юридически осмыслить важнейшие институты конституционного права, характеризующие природу министерской власти, необходимо иметь в виду, что министерство в конституционном государстве является не только органом верховного управления, всецело зависящим от главы государства, но и самостоятельным, ответственным перед парламентом учреждением, обеспечивающим закономерность и целесообразность управления.