2. Основні етапи розвитку радянської соціальної політики.

Соціальна політика в Радянському Союзі протягом всієї історії його існування піддавалася постійним перетворенням, підкоряючись мінливим пріоритетам економічного розвитку, будучи залежною від стану економіки, особливостей способу виробництва й соціально-економічних відносин у всіх сферах суспільства. В окремі періоди радянської історії більше істотну роль у прийнятті рішень по соціальних питаннях грали ідеологічні фактори, що надавало прийнятим мірам трохи утопічний характер.

Такім чином, розгортання соціальної політики протягом тривалого періоду краще аналізувати в контексті розвитку економіки країни, політичної системи й домінантної ідеології, які, у свою чергу, у соціалістичній державі були тісно вв'язані з особистістю політичного лідера. Всі радянські лідери по-різному будували керування соціалістичним суспільством, однак існують три головних критерії визначення соціалізму, з якими тією чи іншою мірою були згодні всі керівники радянської держави.

Насамперед всього, соціалістичне суспільство означало націоналізацію засобів виробництва й розподіли, спрямовану на те, щоб створити безкласове суспільство й знищити умови політичної економічної експлуатації, планувати розвиток економіки централізовано на макрорівні й сприяти збалансованому й швидкому економічному росту.

Відносно економічної нерівності послідовно здійснювалися заходи, відповідно до яких працюючі громадяни повинні були одержувати винагороду по праці, при цьому економічна політика в корені редукувала розходження в доході, а економічні стимули, що мотивують людину до праці, поступово повинні були витіснятися ідеологічними. Відповідно до цієї доктрини, у майбутньому, коли радянське суспільство перейде від соціалізму до комунізму, економічні винагороди будуть розподілятися по потребах, розходження між фізичною й розумовою працею будуть знищені, і люди будуть працювати безкорисливо для себе й для користі співгромадян. Нарешті, після короткого періоду диктатури пролетаріату наступить повна воля в політиці, літературі й ідеології. Участь громадян буде центральним принципом прийняття рішень у всіх аспектах економічних і соціальних інститутів. А у віддаленому комуністичному майбутньому процес самоврядування досягне апогею зі скасуванням держави як апарата гноблення.

В розвитку відносин між економічною системою й соціальною політикою можна виділити кілька великих етапів.

1. Протягом першого десятиліття радянської влади цілі соціальної політики управлялися егалітарною ідеологією, навіть якщо на практиці її було важко реалізувати через відсутність необхідних ресурсів.

2. Період кінця 1920-х - початку 1950-х років характеризувався зміною змісту соціальної політики, націлюючи її на потреби державної економіки, на швидкий індустріальний ріст.

3. Політичний і економічний контекст часів Великої Вітчизняної війни й післявоєнного часу (1940-1953) обумовив спрямованість соціальної політики, фокус і масштаби якої були істотно обмежені пріоритетами оборони й наступного економічного відновлення.

4. У постсталінському періоді з його більше солідною економічною базою соціальна політика перебувала в рівноправних відносинах з економікою. Цілі уряду полягали в тому, щоб дозволити витрачати більше державних коштів на населення в змісті збільшення виробництва товарів народного споживання й надання людям безкоштовних або майже безкоштовних соціальних послуг.

У цілому можна виділити чотири принципи соціальної політики радянського періоду:

- по-перше, загальнодоступність і рівність як принцип, що превалює в системі розподілу й доступу до утворення, житлу, охороні здоров'я, соціальному захисту, на ринку праці;

- по-друге, уніфікація, єдність і жорстка ієрархія в керуванні як принцип, що надає системі прозорість, підконтрольність і всеохоплення;

- по-третє, стабільність, передбачуваність у виконанні якогось обсягу гарантій, передбачених прийнятими законами й установленнями;

- по-четверте, прагнення забезпечити великий обсяг соціальних послуг, розрахований на залучення великої кількості реципієнтів.

Підкреслимо, що в кожного цього принципу є свої достоїнства й недоліки. Безсумнівно, радянська система мала розвиту систему соціальних сервісів. Варто говорити про наявність у соціалістичній системі соціального забезпечення індивідуальних соціальних послуг (в аспекті організації стаціонарного обслуговування літніх і інвалідів, турботи про нужденних, сиротах і учнях). Їхнє здійснення ґрунтувалося на принципі уніфікації (вирівнювання), що позволяли розподіляти кожному громадянинові відповідно до його потреб.

Однак, так зване універсальне медичне обслуговування й рівноправне соціальне забезпечення на практиці означало загальний стандартно невисокий рівень обслуговування й несправедливий перерозподіл ресурсів в окремі елітні центри - для жителів столиць або партійної номенклатури.

Соціальна стратифікація в Радянському Союзі носила особливий і найчастіше прихований характер, вона відрізнялася по своїй природі від капіталістичного суспільства. Соціальні гарантії не повинні були призначатися тим, хто здатний підтримувати себе за допомогою заробітку, але надавалися лише тим, чиї доходи недостатні через особливості зайнятості або захворювання, тобто «по потребах». Однак, на практиці ця ідеальна модель втілювалася по-різному в різні періоди історії соціалістичної держави.

Зупинимося на періодах розвитку радянської системи соціальної політики.

1. У перші роки радянської влади новий більшовицький уряд, роблячи перші кроки в економічній і соціальній політиці, стикнулося із труднощами, пов'язаними зі швидкими змінами в ситуації слабкої соціально-економічної бази реформ. У жовтні 1917 року проголошується модель державного піклування нужденних трудящих, створюються Наркомати державного піклування республік з наступними функціями: соціальне забезпечення трудящих при всіх випадках тимчасової непрацездатності, охорона материнства й дитинства, піклування про інвалідів війни і їхніх родин, про старих і неповнолітніх. Надалі ця модель піддається перегляду у відповідності зі сформованими соціально-економічними реаліями.

З початком громадянської війни стратегія поступового реформування поступилася місцем воєнному комунізму (із червня 1918 року по грудень 1920 року). Якщо раніше більшовицький уряд націоналізувало лише великі підприємства, то за час воєнного комунізму, до листопада 1920 року навіть малі підприємства були передані в державну власність. У сформованих умовах було неможливо продовжувати політикові поступових рішень і змішаної економіки. Тяготи війни, сполучені із втратою самих багатих аграрних регіонів, вторгненням іноземних армій, війною з білими арміями, руйнуванням транспортної інфраструктури, голодом, міграцією міського населення в сільські райони, відбивалися на урядовій політиці зарплат і цін. Гроші втратили свою цінність в обороті, частина послуг (наприклад, пошта й транспорт) надавалася безкоштовно, однак урядом підкреслювався тимчасовий характер таких немонетарних відносин. В умовах повного хаосу й розрухи росла злочинність, знижувалася трудова дисципліна. Більшовики йшли на жорстокі санкції проти робітників та службовців у прагненні встановити контроль над виробництвом і споживанням.

В 1918 році Наркомат державного піклування перейменовується в Наркомат соціального забезпечення, а функції піклування й охорони материнства передаються знову створеному Наркомату охорони здоров'я. Соціальне страхування замінялося безкоштовним соціальним забезпеченням, при цьому необхідні фінансові засоби передбачалося стягувати з підприємств і підприємців і тільки в крайніх випадках брати з державного бюджету.

В умовах соціалізму економіка й соціальне забезпечення тісно взаємодіють. Система соціального забезпечення дозволяла вести політику низьких зарплат і максимізувати інвестиції в економічний розвиток, забезпечуючи соціальну підтримку робітником і прикріплюючи їх до підприємств. Створення патерналістського типу менеджменту, що домінував у СРСР, було б неможливо без створення навколо підприємств цілого комплексу соціальних сервісів.

Таким чином, форми соціального забезпечення були тісно пов'язані з політикою стимулювання трудової діяльності, відіграючи важливу роль не тільки в поліпшенні трудової дисципліни, але й у заохоченні росту продуктивності праці.

Наприкінці 1918 року приймається Положення про соціальне забезпечення трудящих, у якому передбачається медична допомога, грошові посібники, пенсії й допомога «натурою». У період воєнного комунізму найбільш частої була саме натуральна допомога. Деякі міри соціальної політики в цей період відрізняються поворотом до утопізму; уряд підтримує (навмисне або ненавмисно) радикальні варіанти будівництва соціалізму, швидкі зміни звичок, переконань, у тому числі в таких тонких сферах, як сімейні відносини, питання сексу, виховання дітей, релігії й дисципліни в умовах масової бідності, неграмотності, загальній відсталості.

Якщо в період воєнного комунізму соціальне страхування оголошувалося інститутом буржуазного права, прихованою формою експлуатації й на порядок денний виносилися принципи соціального забезпечення, то в період нової економічної політики уряд відмовився від моделі соціального забезпечення й повернувся до системи соціального страхування.

Сімейний кодекс 1926 року підсилив відповідальність родини, у тому числі відповідальність за соціально-економічну підтримку родичів. Виплата пособій була пов'язана з певними умовами зайнятості.

Країна не мала у своєму розпорядженні фінансові, кадрові й матеріальні ресурси для загальнонаціональної охорони здоров'я, у зв'язку із чим пріоритетними групами виступали, по-перше, застраховані робітники, особливо ті, хто був зайнятий у ключових секторах економіки; по-друге, підростаюче покоління; по-третє, трудівники сільського господарства. У цей період виявилося можливо надати населенню деякі з обіцяних благ, на відміну від періоду воєнного комунізму, коли радянська держава обіцяла набагато більше, ніж могло дати.

2. Безпрецедентні по своїх масштабах державні міри в період індустріалізації (1928-1940), спрямовані на розвиток важкої промисловості, неминуче позначалися на соціальній і економічній політиці. У першу чергу, були створені умови для зникнення приватного бізнесу в промисловості й торгівлі.

Акцент на швидкій індустріалізації означав загострення проблеми припливу робочої сили, потреба в якій задовольнялася за рахунок жінок і селян. Така недосвідчена, ненавчена й недисциплінована робоча сила брала участь у розширенні промислового виробництва. Радянська держава виявилася перед необхідністю вжити термінових заходів по ліквідації неграмотності, поширенню професійних навичок серед більших груп вихідців із села, прищепити їм норми індустріальної субкультури.

В 1933 році всі функції, пов'язані із соціальним страхуванням у СРСР, були передані профспілкам. У результаті радянські профспілки не стали самостійним суб'єктом ні в системі соціального страхування, ні в захисті інтересів працівників, будучи «приводним ременем Партії». Держава управляла страховими фондами, що в умовах централізованого контролю над величезним бюджетом соцстраху вело до бюрократизації й залицяльника.

Безпека на виробництві, профілактика й лікування профзахворювань ставали пріоритетними питаннями. Розвивалася система соціальних гарантій і послуг по догляду за дитиною для працюючих жінок, у тому числі, допомоги з вагітності й пологів, у зв'язку з народженням дитини.

Разом з тим всі згадані міри радянського соціального захисту стосувалися переважно міського населення.

Якщо ленінська концептуалізація соціального захисту перебувала під сильним впливом раннього європейського досвіду в соціальному страхуванні, то Сталін, по-перше, об'єднав соціальний захист зі стимулюванням праці, зв'язавши соціальне забезпечення із записами в трудовій книжці заявника, продуктивністю праці й відношенням до роботи. По-друге, політичний і ідеологічний конформізм став умовою для одержання соціальних гарантій.

Ці принципи одержали подальший розвиток у законодавчих актах про безперервний трудовий стаж (який легко переривався, якщо працівникові ставили прогул або він міняв місце роботи) і про інші пільги. Так, розміри допомоги з вагітності й пологів залежали від галузі й стажу, але, наприклад, для жінок, зайнятих на підземних роботах і у вуглевидобувній промисловості, мав значення не стаж, а виконання норми протягом двох місяців перед призначенням пособія».

Т. чином, пріоритети соціального захисту визначалися стратегічними цілями економіки, тому індивідуальне право на соціальне забезпечення й послуги перебувало під впливом трудової біографії й політичних поглядів.

Орієнтири в напрямку якнайшвидшої індустріалізації вели до змін не тільки в трудових, але й у сімейних відносинах. Щоб відновити родину як базову одиницю радянського суспільства й вплинути на темпи росту народжуваності, приймається цілий ряд законів, нормативних актів, що стосуються, у тому числі, ускладнення процедури розлучення, заборони абортів, підтримки багатодітних матерів. У системі утворення політика експериментів, лібералізації й відкритих дискусій 1920-х років була різко припинена на догоду більше ортодоксальним методам, акцент був зроблений на фундаментальних дисциплінах, а важливість іспитів і авторитету вчителі були реставровані в збільшених масштабах.

Т. чином, утворення, соціальний захист, охорона здоров'я, житлова й сімейна політика функціонував як придаток економічної політики.

Адміністративний апарат уряду й комуністичної партії був посилений і розширений, став авторитарним, непостійним, засекреченим і практично непідзвітним громадськості. Потрібно відзначити, що специфічною рисою радянської моделі соціального забезпечення була система подвійного підпорядкування й контролю — з боку Рад всіх рівнів і вертикального ланцюжка виконавчих органів влади. При цьому «чим нижче ієрархічний рівень Ради, тим ближче він до конкретної людини» і «тим меншими можливостями й повноваженнями він володів».

Одержимість ідеєю стрімкого економічного росту за всяку ціну й прагнення раціонально, з позиції здорового глузду виправдати політичні дії, а також наявність системи соціального страхування, — всі ці риси були характерні для країн з ринковою економікою кінця XIX — першої половини XX століття. Все життя в Радянському Союзі в розглянутий період, по вираженню А. Вишневського, «була перейнята ідеологією жертв в ім'я майбутніх поколінь.

3. Політичні і економічні умови часів Великої Вітчизняної війни й післявоєнного часу (1940-1953) обумовили спрямованість соціальної політики на пріоритети оборони й наступне економічне відновлення.

Дисципліна на робочому місці здобувала більше твердий характер, і невелика отлучка з роботи загрожувала карним переслідуванням, навіть для жінки, що бігала додому, щоб погодувати грудну дитину. Відновлення житла після війни йшло повільно, оскільки основна увага приділялася реконструкції промисловості й шляхів сполучення. Проте, у сфері соціального захисту витрати були істотні, включаючи пособія жертвам війни — інвалідам, удовам, сиротам. Були уведені нові системи матеріального й символічного заохочення народжуваності: пособія багатодітним матерям і звання «мати-героїня».

Реальна практика втілення принципів рівних прав всіх громадян на освіту (по Конституції 1936 р.) мала багато випадків порушення прав на одержання вищої освіти, у тому числі, представників «неблагонадійних» станів, репресованих народностей, а також тих, хто мав родичів за рубежем. Сам зміст освіти усе більше був просякнутий ідеологією тоталітарного режиму.

4. До середини 1950-х років створились економічні й політичні умови для реформування соціального забезпечення. До деякої міри можна говорити про повернення до тієї форми прийняття політичних рішень, що практикувалася в період непу. Прибуток став головним мірилом ефективності виконання плану й економічної підтримки робітників, тому що дозволяла підвищувати оплату праці.

Політика орієнтувалася на більш збалансовані форми економічного розвитку й скорочення нерівності по доходу, освіті й життєвим шансам. Була встановлена мінімальна заробітна плата, знизилися податки на низькодохідні групи, поліпшились умови праці, а мобільність працівників спрощувалася зі скасуванням законодавства, що піддавало карному переслідуванню прогули й зміну роботи, яка раніш не схвалювалась. Тривалість робочого тижня була скорочена, а тривалість оплачуваної відпустки збільшена.

Законодавство 1956 і 1964 років модернізувало систему соціального забезпечення й зробило її однією із кращих у світі. Були збільшені розміри пособій, вони тепер менше сполучалися зі статусом зайнятості; крім того, були уведені гарантії для низькооплачуваних працівників.

Законом «Про державні пенсії», прийнятим Верховною Радою СРСР 14 липня 1956 року держава зобов'язалася виплачувати пенсії з державного бюджету, утвореного із внесків підприємств, установ і організацій без яких-небудь відрахувань із заробітної плати. Із цього часу почалося реформування пенсійної системи, що стала звільнятися від дискримінаційних особливостей, які характеризували її зі сталінської епохи. Закон «Про пенсійне забезпечення колгоспників», прийнятий в 1964 р., розширює схему соціального захисту й охоплює селянство, скорочуючи розходження між робітниками й колгоспниками в сфері соціального страхування. Крім егалітарних принципів, причини розширення принципів соціального захисту й поширення їх на колгоспників були пов'язані з післявоєнним демографічним спадом і фактичної депопуляцією сільської місцевості.

Реформи 1958 р. в сфері освіти сприяли вирівнюванню шансів, оскільки восьмирічна середня освіта стала обов'язковим для всіх. При прийманні у вуз перевага віддавалася тим абітурієнтам, хто вже мав кілька років виробничого стажу, - таким чином, розширювалися можливості доступу до вищого навчального закладу представників робітничого класу. З 1959 року промисловим підприємствам і радгоспам було надане право як заохочення за ударну працю направляти у вузи своїх робітників для отримання вищої освіти (Постанова Ради Міністрів СРСР від 18 вересня 1959 року №1099 «Про участь промислових підприємств, радгоспів і колгоспів у комплектуванні вузів і технікумів і в підготовці фахівців для своїх підприємств»).

Великого прогресу вдалося досягти в житловій політиці: темпи будівництва житла в 1961-1962 роках були найвищими в Європі.

З відставкою Н.Із Хрущева, у період так званої стагнації (1966-1982) змінилися політичні й економічні умови соціальної політики. Втім, основні соціальні реформи й заходи соціальної політики 1956 і 1964 років були не тільки збережені, але зміцнені.

Подготовчі відділення, які прийшли на зміну робітфакам, були покликані скорегувати склад вищої школи відповідно до соціальної структури суспільства (Постанова ЦК КПРС і Ради Міністрів СРСР від 20 серпня 1969 року «Про організації підготовчих відділень»). На підготовчі відділення приймалися «робітники, колгоспники, воїни, звільнені в запас із рядів Збройних Сил СРСР, що мають напрямки промислових підприємств, будівництв, організацій транспорту й зв'язку, геологорозвідувальних організацій, колгоспів і військових частин». Особи, що закінчили підготовчі відділення й успішно здали випускні іспити, зараховувалися на перший курс вузів без іспитів, однак це призводило до порівняно великого їхнього відсівання в процесі навчання у вузі.

Завдяки багаторічному розширенню медичних послуг і поступовому поліпшенню їхньої якості до 1980-м років Радянський Союз побудувала одну з найкращих у світі систем охорони здоров'я, зокрема по універсальності й доступності сервісів, кількості лікарів на тисячу населення.

Недивлячись на всі досягнення економічної й соціальної політики, рівень життя радянських людей був невисокий, у першу чергу через низькі зарплати й недолік житла. Демографічні тренди, включаючи динаміку шлюбів і розлучень, мобільність населення, ще більше збільшували житлову проблему.

Т. чином, у період свого розквіту, що відноситься до хрущовського й раннєбрежневського періоду (середина 1950-х — середина 1970-х років), радянський уряд створив одну з найбільш просунутих у світі систем соціальної підтримки відносно рівності доступу, обсягу і якості послуг. У деякі періоди, коли соціальна політика була пріоритетом для радянського уряду (1960-і роки), досягнення в області житлового будівництва, медичного забезпечення, соціального забезпечення й освіти поміщали СРСР на лідуюче місце у світі по темпах росту й обсягу послуг.

З кінця 1970-х років, коли Радянський Союз вступив у нову, найбільш тверду фазу холодної війни, у період погіршення світової кон'юнктури цін на енергоносії — основної статті експорту, основні слабості соціальної політики, її орієнтирів і інституційної структури, стали поступово проявлятися все з більшою й більшою силою.

У результаті до початку 1990-х років Росія підійшла виснаженою гонкою озброєнь, з погано пристосованої до ринкових умов існування економікою, у якій домінували неповороткі промислові підприємства-монстри, а найбільш перспективними виявилися ті галузі, які були орієнтовані на вивіз сировини. Серед накопичених проблем - висока дитяча смертність, зниження народжуваності, дефіцит житла, величезні географічні розходження за рівнем життя, сверхцентралізація керування, велика, але досить суперечлива в інституційному і ідеологічному відношенні спадщина в області охорони здоров'я й соціального захисту населення.

Однією з відмінних рис соціального обслуговування нужденних у Радянському Союзі був розвиток програм у вигляді персональних соціальних послуг. Мова, наприклад, іде про систему пільг і знижок на дитячі садки і ясла для дітей матерів-одинаків і з незаможних родин, пільг для літніх на путівки в санаторії, забезпечення одягом і харчуванням дітей-інвалідів, що проживають в інтернатах, літніх у будинках старих, професійно-технічній освіті для інвалідів. Однак серед цих індивідуальних послуг у силу певних ідеологічних установок і культурних традицій був відсутній аналог західної моделі соціальної роботи.