Окуньков л.А. Правовые акты президента: их статус, направленность, содержание // там же, 1997 №2 Правовые акты Президента: их статус, направленность, содержание

I. Виды и характер правовых актов Президента

Статья 90 Конституции Российской Федерации предусматривает две разновидности правовых актов, издаваемых Президентом: указы и распоряжения. Указами оформляются обычно решения нормативного характера, то есть те, что содержат общие правила поведения, относятся к неопределенному кругу адресатов и рассчитаны на многократное применение.

По сложившейся практике и согласно п. 3 распоряжения Президента РФ от 5 февраля 1993 г. № 85 "О порядке подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента РФ", в форме указов издаются также решения о назначении и освобождении от должности руководителей исполнительной власти и Администрации Президента, о приобретении гражданства, предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами, присвоении классных чинов, почетных званий, высших воинских и высших специальных званий, помиловании.

В отличие от указов распоряжения не должны содержать предписаний, носящих нормативный характер. В идеале они должны издаваться только по оперативным и организационным вопросам.

Заметим, однако, что такая градация соблюдается далеко не всегда. Так, указами оформлялись решения о проведении различного рода мероприятии, в частности Ассамблеи общественного согласия Общероссийского конгресса по правовой реформе. В то же время ряд распоряжений содержит правовые предписания нормативного характера. Кстати, упомянутое решение от 5 февраля 1993 г., включающее положения нормативного характера, было оформлено распоряжением, а не указом.

Правовые акты Президента не подлежат утверждению законодательными органами. Согласно Конституции Российской Федерации только два вида издаваемых им указов — о введении военного положения и о введении чрезвычайного положения — требуют утверждения Советом Федерации (ст. 102, ч. 1, п. "б" и "в").

Указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Будучи разновидностью подзаконных актов, указы, тем не менее, находятся на более высокой ступени иерархии нормативных актов, чем акты Правительства, которые издаются на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов и нормативных указов Президента. Поэтому, подчеркивая подчиненный характер этих актов, преамбулы многих правительственных постановлений строятся примерно по такой схеме: "В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 30 сентября 1995 г. № 986 "О порядке принятия решений об управлении и распространении находящихся в федеральной собственности акциями...". Руководящий характер решений Президента может быть выражен и в самом заголовке правительственного акта — например, "О первоочередных мерах по реализации государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положений), одобренной Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. № 608".

В свою очередь в актах Президента центральное место занимают положения, имеющие непосредственное отношение к деятельности Правительства. Практически подавляющая часть президентских решений в социально-экономической сфере, а они занимают ведущее место в нормотворческой деятельности главы государства, имеет правительственную "субстанцию". Как правило, в указах и распоряжениях Президента содержатся поручения Правительству принять соответствующее решение, изыскать источники финансирования, войти с законодательной инициативой в парламент и т.п. Так, в Указе Президента "О некоторых мерах по стабилизации положения в судебной системе Российской Федерации" от 2 декабря 1996 г. № 1612 федеральному Правительству поручено: обеспечить до конца 1996 г. погашение в полном объеме задолженности федерального бюджета по заработной плате судьям и работникам аппарата судов, предусмотреть в проекте федерального бюджета на 1997 г. увеличение расходов на нужды правосудия, обеспечить выдачу органами внутренних дел служебного оружия судьям и т.д.

Отметим императивный характер подобных поручений, особенно в части сроков их выполнения. Например, распоряжением Президента от18 июля 1995 г. Правительству предписано в двухнедельный срок после подписания Федерального закона "О повышении минимального размера оплаты труда" "решить вопрос о повышении тарифных ставок (окладов) Единой тарифной сетки оплаты труда работников бюджетной сферы в целях обеспечения социальной защищенности граждан, занятых в бюджетной сфере". Из содержания таких формулировок видно, что фактически Президент выступает по отношению к Правительству вышестоящим органом, дающим ему соответствующие директивы и контролирующим ход их выполнения.

Особенно характерны президентские поручения Правительству относительно расходов на социальные « нужды. Так, указом от 25 января 1996 г. № 99 был увеличен на 20% процентов размер стипендий студентам и аспирантам государственных образовательных учреждений на период с апреля 1996 г. до принятия нового федерального закона « о минимальном размере оплаты труда. Причем решение главной проблемы — определение источников финансирования расходов на повышение стипендий — было возложено на Правительство. Глава государства, таким образом, дистанцировался от решения вопросов, связанных с финансированием. Аналогичный, по сути, характер имеет и большинство других указов Президента социальной "тематики". К сожалению, ряду из них свойственна декларативность, экономическая непроработанность, и по этой причине они зачастую оказываются невыполнимыми.

Важнейшее значение для правовой оценки указов и распоряжений Президента имеет порядок их подготовки и принятия, установленный Указом от 2 мая 1996 г. № 63 несоблюдение которого может быть, на наш взгляд, основанием для признания акта Президента неправомерным. Речь идет о процедурном самоограничении, имеющем юридическое значение. Согласно упомянутому Указу Президент должен, принимая свои решения, предусматривающие впоследствии издание правительственных постановлений и распоряжений, согласовывать проекты своих решений в Правительстве. Такое самоограничение при реализации Президентом собственной компетенции представляется вполне оправданным, учитывая отсутствие в Конституции нормы о контрассигнации президентских актов Правительством. Здесь уместно вспомнить роль регламентов палат Федерального Собрания, где процедура подготовки федеральных законов имеет прямое значение для оценки самого правового акта. При несоблюдении процедуры трех чтений Президент как гарант Конституции возвращал принятые парламентом законы без рассмотрения по существу. Правомерность его действий оспаривалась депутатами, но была в принципе подтверждена Конституционным Судом РФ. Видимо, процедурные правила, зафиксированные в упомянутом Указе, должны оцениваться Судом с аналогичных позиций.

Действующий порядок подготовки значительной части решений Правительства предполагает обязательный президентский контроль, который, правда, именуется достаточно мягко — согласованием с Администрацией Президента. Такое согласование необходимо для проектов решений Правительства, предусмотренных указами и другими актами Президента либо рассмотренных на заседаниях Правительства под председательством Президента. Аналогичное согласование установлено также для проектов решений Правительства, принимаемых в пределах его компетенции, но отнесенных Конституцией одновременно и к ведению Президента — по вопросам прав и свобод человека и гражданина, охраны суверенитета страны, ее независимости и государственной целостности; обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов - государственной власти; определения основных направлений внутренней и «внешней политики, руководства внешней политикой.