34

Тема 6. Организационно-правовой механизм охраны окружающей среды.

6.1 Государственное и муниципальное правовое регулирование

Экологических отношений.

Государство реализует свои властные полномочия че­рез совокупность государственных органов, которые име­ют свои задачи, осуществляют свою деятельность согласно предметам ведения, наделены полномочиями и выполняют определенные функции в соответствии с законодательс­твом.

Государственное управление охраной окружающей среды и природопользованием осуществляется в рамках реализации экологической функции государства и объективизируется в непосредственных действиях государственных органов власти.

В соответствии с нормативно-правовыми актами в области охраны окружающей среды и природопользования полномочиями по государственному управлению в этой сфере наделены как государственные органы исполнительной власти общей компетенции, так и специальной компетенции, функционирующие на федеральном и региональном уровнях государственной власти, а также функциональные органы.

Исполнительные органы государственной власти общей компетенции в пределах своих полномочий принимают решения по любым вопросам, в том числе и по вопросам охраны окружающей среды и природопользования.

На федеральном уровне к органам общей компетенции, осуществляющим государственное экологическое управление, относятся Президента РФ и Правительство РФ.

Экологические функции Президента РФ:

- издание указов и распоряжений по вопросам охраны окружающей среды и природопользования;

- определение основных направлений государственной экологической политики;

- объявление территорий зонами чрезвычайной ситуации, зонами экологического бедствия;

- формирование системы федеральных органов исполнительной власти и др.

Экологическая функция Правительства РФ:

- принятие нормативно-правовых актов по вопросам охраны окружающей среды и природопользования;

- реализация единой государственной политики в области охраны окружающей среды и природопользования;

- разработка и утверждение федеральных экологических программ;

- установление порядка нормирования качества окружающей среды, порядка определения и взимания платы за природопользование;

- принятие решений о создании особо охраняемых природных территорий федерального значения;

- принятие решений о прекращении деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду и др. функции.

К функциональным органам относят ряд федеральных органов исполнительной власти непосредственно не занимающиеся управленческой деятельностью в области охраны окружающей среды и природопользования, однако в ходе осуществления своих функций уделяют этим вопросам большое внимание. Например: Министерство транспорта Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации.

Органы специальной компетенции на федеральном уровне непосредственно выполняют функции по управлению в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Такие органы государственной власти специально создаются для осуществления отдельных функций государства.

К специально уполномоченным органам в области охраны окружающей среды и природопользования относят: Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации.

К специально уполномоченным органам государственной власти РФ относят: Министерство сельского хозяйства, Министерство природных ресурсов и экологии, Федеральное агентство по рыболовству.

Каждый из названных государственных органов осуществляет полномочия по экологическому управлению в рамках установленной законом компетенции. Деятельность по управлению охраной окружающей среды и природопользованием является для этих органов профилирующей.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации – является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов.

За исключением:

- объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты;

- судоходных гидротехнических сооружений;

- деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения;

- бытовых установок и сетей;

Министерство природных ресурсов и экологии РФ организует и в пределах своей компетенции обеспечивает выполнение обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации по вопросам, относящимся к сфере деятельности Министерства.

Министерство природных ресурсов и экологии осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему:

1. Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.

2. Федеральной службы по надзору в сфере природопользования

3. Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.

4. Федерального агентства водных ресурсов

5. Федерального агентства по недропользованию.

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая животноводство, ветеринарию, растениеводство, карантин растений, мелиорацию земель, плодородие почв, регулирование рынка сельскохозяйственной продукции и др.

За исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях.

- эксплуатацию и паспортизацию государственных мелиоративных систем и отнесенных к государственной собственности отдельно расположенных гидротехнических сооружений;

- проведение государственной экспертизы предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений с целью определения соответствия предпроектной и проектной документации исходным данным, техническим условиям и требованиям нормативной документации по проектированию и строительству, проектов мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений и утверждение указанной документации;

- организацию проведения противоэпизоотических мероприятий, включая мероприятия по профилактике и ликвидации очагов болезней, общих для человека и животных;

- организацию проведения регистрационных испытаний, экспертизы результатов регистрационных испытаний лекарственных средств для животных, кормовых добавок и кормов, изготовленных из генно-инженерно-модифицированных организмов, а также селекционных достижений, пестицидов и агрохимикатов;

- организацию работ по разведению в полувольных условиях объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты;

- регистрацию племенных животных и племенных стад соответственно в государственной книге племенных животных и государственном племенном регистре;

- выдачу сертификатов (свидетельств) на племенную продукцию (материал);

- определение видов организаций, осуществляющих деятельность в области племенного животноводства;

- организацию применения в ветеринарии биологических, химических и других препаратов;

- организацию мониторинга информации о товарных и потребительских свойствах зерна, включая ее анализ;

- государственный мониторинг земель сельскохозяйственного назначения и др.;

Ведет:

- реестр лекарственных средств для животных, кормовых добавок, а также кормов, содержащих генно-инженерно-модифицированные организмы;

- учет федерального фонда семян, мелиорированных земель;

- учет объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в специальные перечни вредителей домашних животных и вредителей растений (кроме вредителей леса);

- реестр федеральной собственности агропромышленного комплекса, находящейся в ведении Министерства;

- государственную книгу племенных животных и государственный племенной регистр;

- государственный каталог пестицидов и агрохимикатов;

- реестры и регистры в области ветеринарии, племенного животноводства, семеноводства и плодородия почв;

- государственный учет и государственный мониторинг объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты;

- и др. функции, с которыми более подробно можно ознакомиться в Постановлении Правительства РФ «Положение о Министерстве сельского хозяйства РФ».

Министерство сельского хозяйства РФ осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных Министерству:

1. Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору.

2. Федерального агентства лесного хозяйства.

Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции: по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере рыболовства, производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота, охраны, рационального использования, изучения, сохранения, воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, за исключением водных биологических ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения и занесенных в Красную книгу Российской Федерации;

Руководство деятельностью Федерального агентства по рыболовству осуществляет Правительство Российской Федерации.

Организует:

- комплексное изучение водных биологических ресурсов в целях сохранения водных биологических ресурсов и среды их обитания;

- мероприятия по восстановлению водных биологических ресурсов и среды их обитания, нарушенных в результате стихийных бедствий и по иным причинам, за исключением водных биологических ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения и занесенных в Красную книгу Российской Федерации;

- проведение конкурсов на право заключения договора о пользовании рыбопромысловым участком;

- искусственное воспроизводство и акклиматизацию водных биологических ресурсов;

Осуществляет:

- ведение государственного кадастра объектов животного мира, принадлежащих к объектам рыболовства;

- разработку и представление на государственную экологическую экспертизу предложений об общих допустимых уловах водных биологических ресурсов;

- государственный мониторинг водных биологических ресурсов, включая наблюдение за распределением, численностью, качеством, воспроизводством водных биологических ресурсов, за средой их обитания, за рыболовством и сохранением водных биологических ресурсов, а также обеспечение функционирования отраслевой системы мониторинга;

- распределение между пользователями водными биологическими ресурсами научных квот, квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для осуществления рыболовства в целях рыбоводства, воспроизводства и акклиматизации водных биологических ресурсов, квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для осуществления рыболовства в учебных и культурно-просветительских целях;

- оформление, выдачу, регистрацию разрешений на добычу (вылов) водных биологических ресурсов и внесение изменений в такие разрешения, а также приостановление действия разрешений на добычу (вылов) водных биологических ресурсов или аннулирование таких разрешений до истечения установленного срока их действия;

- заключение с пользователями водными биологическими ресурсами договоров о закреплении за ними долей в общем объеме квот;

- заключение договоров об искусственном воспроизводстве водных биологических ресурсов в водных объектах рыбохозяйственного значения;

- установление ограничений рыболовства в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов;

- согласование размещения хозяйственных и иных объектов, а также внедрение новых технологических процессов, оказывающих влияние на состояние водных биологических ресурсов и среду их обитания;

- определение категорий водных объектов рыбохозяйственного значения и особенностей добычи (вылова) водных биологических ресурсов, обитающих в них и отнесенных к объектам рыболовства.

Существование двухуровневой системы государственного экологического управления предполагает необходимость разграничения соответствующих полномочий федеральных и региональных органов государственной власти.

В соответствии с п. «е» ст. 71 Конституции РФ к исключительному ведению Российской Федерации находятся установление основ Федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации.

В соответствии с подп. «в» и «д» п. 1 ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории.оРРР

Система орга­нов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституци­онного строя Российской Федерации и общими принципа­ми организации представительных и исполнительных орга­нов государственной власти, определенными федеральным законом (ст. 77 Конституции). Данные конституционные положения конкретизирует федеральное законодательство.

Так, согласно п. 2 ст. 8 ФЗ об охране окружающей среды, органы государственной власти субъектов РФ, осуществля­ющие государственное управление в области охраны окру­жающей среды, определяются субъектами РФ. Субъекты РФ самостоятельны в выборе организацион­но-правовых форм органов, которые осуществляют управ­ление в данной области.

Так, например, в настоящее время в субъекте РФ - городе федерального значения Москве таким структурным образованием является Департамент природопользования и охраны окружающей среды пра­вительства Москвы, в Республике Татарстан, например, действует Министерство экологии и природных ресурсов, в Санкт-Петербурге – это Комитет по природопользованию и охране окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Органы экологического управления субъектов РФ долж­ны сотрудничать и координировать свою деятельность с территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, осуществляющими управление ох­раной окружающей среды в федеральных округах.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере экологических отношений относят:

- участие в определении основных направлений охраны окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации;

- участие в реализации федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации;

- принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Федерации в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением;

- право принятия и реализации региональных программ в области охраны окружающей среды;

- установление нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне;

- участие в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, в осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) с правом формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации;

- осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на территории субъекта Российской Федерации, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

- право организации и развития системы экологического образования и формирования экологической культуры на территории субъекта Федерации;

- обращение в суд с требованием об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды;

- предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;

- ведение учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду, государственный экологический контроль которых осуществляется субъектом Российской Федерации;

- контроль в установленном федеральным законодательством порядке платы за негативное воздействие на окружающую среду по объектам хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

- ведение Красной книги субъекта Российской Федерации;

- право образования особо охраняемых природных территорий регионального значения, управление и контроль в области охраны и использования таких территорий;

- участие в обеспечении населения информацией о состоянии окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации;

- право организации проведения экономической оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, осуществления экологической паспортизации территории и др.

Согласно ст. 10 Федерального закона «Об охране окружающей среды» управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка и решают иные вопросы местного значения. В соответствии с законодательством органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов власти и управления.

Муниципальное экологическое управление представляет собой подзаконную деятельность органов местного самоуправления по организации и обеспечению мероприятий по охране окружающей среды и рациональному природопользованию.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в России существуют четыре вида муниципальных образований: городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ и внутригородская территория городов федерального значения. В каждом из названных видов муниципальных образований формируется система органов местного самоуправления, в числе общих функций которых предусматривается самостоятельная функция по экологическому управлению на соответствующей территории.

Муниципальные образования самостоятельны в выборе организационно-правовых форм природоохран­ных структур, действующих на их территории. Зачастую такие структуры действуют в составе органов местного са­моуправления (например, комитеты или отделы по охране окружающей среды при мэриях городов, администрациях населенных пунктов). Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Так, в соответствии со ст. 68 Федерального закона «Об охране окружающей среды» предусмотрен муниципальный контроль в области охраны окружающей среды, который осуществляется на территории муниципального образования органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами. Статья 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» к предметам ведения местного значения относит:

1. контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

2. регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

3. благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

4. организацию утилизации и переработки бытовых отходов;

5. участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования.

Органы местного самоуправления наряду с органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ вправе подавать обращения в суд об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду (ст. 12 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).

Органам местного самоуправления предоставляется также право привлекать к административной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды, приостанавливать хозяйственную и иную деятельность юридических и физических лиц при нарушении ими законодательства в области охраны окружающей среды.

Государство осуществляет регулирование общественных отношений в области охраны окружающей среды путем установления обязательных для исполнения гражданами и хозяйствующими субъектами нормативных предписаний. Организационный механизм охраны окружающей среды основан на административных методах государственного регулирования.

Организационно-правовой механизм охраны окружающей среды – это механизм, состоящий из элементов, с помощью которых государство, в лице органов государственной власти и органов местного самоуправления осуществляет управление общественными отношениями в области охраны окружающей среды.

Элементами организационного механизма охраны окружающей среды являются:

1. Экологическое нормирование.

2. Техническое регулирование.

3. Лицензирование.

4. Оценка воздействия на окружающую среду.

5. Экологическая экспертиза.

6. Экологический мониторинг.

7. Экологический контроль.

8. Экологический аудит.

9. Информационное обеспечение охраны окружающей природной среды.