2. Методика проведення перевірок прокурором з питань додержання законів у виконавчому провадженні.

Наказом Генерального прокурора України № 6гн від 29.11.2006 «Про організацію представництва прокурором інтересів громадянина або держави в суді та їх захисту при виконанні судових рішень» визначено, що діяльність із захисту прав громадян та інтересів держави при виконанні судових рішень необхідно оцінювати насамперед, зважаючи на відповідність проведеної роботи стану законності при виконанні рішень, своєчасність та ефективність вжитих заходів до усунення порушень закону, фактичне поновлення порушених прав і свобод громадян, інтересів держави.

На прокурорів покладено обов’язок по забезпеченню належного захисту інтересів громадян, які не спроможні самостійно їх захистити, і держави при виконанні не лише судових рішень, постановлених за позовами прокурора, але й рішень судів та інших органів (посадових осіб), прийнятих не з ініціативи прокурора.

Оскільки згідно зі ст. 19 Закону України “Про прокуратуру” предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є, зокрема, відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам, перевірочні заходи потрібно організовувати, не підміняючи органи ДВС, за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів – також з власної ініціативи із застосуванням передбачених законом повноважень.

За заявами і повідомленнями про злочини, вчинені при виконанні рішень судів та інших органів (посадових осіб), необхідно проводити дослідчі перевірки, у т.ч. шляхом відібрання пояснень та витребування необхідних документів, приймати рішення згідно з вимогами ст. 97 КПК України.

Інформація про правопорушення у цій сфері міститься у зверненнях до прокуратури, повідомленнях засобів масової інформації, узагальненнях прокурорської і судової практики, матеріалах попередніх прокурорських перевірок, актах контролюючих органів тощо.

При плануванні, організації та проведенні перевірок додержання законодавства при виконанні рішень судів та інших органів (посадових осіб) особливу увагу необхідно звертати на законність дій та актів тих суб’єктів, які згідно із законом уповноважені на виконання цих рішень, а саме: державних виконавців при проведенні ними виконавчих дій, керівників органів ДВС при здійсненні ними контролю за законністю виконавчого провадження; учасників виконавчого провадження та осіб, які залучаються до проведення виконавчих дій; органів, які виконують рішення про стягнення коштів, зокрема податкових, банківських та кредитно-фінансових установ; органів Державного казначейства України при стягненні коштів з бюджетів або з бюджетних установ; арбітражних керуючих при виконанні ними судових рішень.

Перед проведенням перевірки опрацьовуються правові акти з питань виконання судових та інших рішень. Законодавство у сфері виконання рішень складається із актів, які регулюють загальні засади здійснення виконавчого провадження, діяльність державної виконавчої служби, її взаємодію з іншими державними органами, а також окремі напрямки виконання рішень. Перелік актів законодавства та інших документів з питань виконання рішень наведено у додатку до методичних рекомендацій.

Важливе значення в організації роботи прокурора на цьому напрямі має забезпечення систематичного володіння відомостями статистичного характеру про роботу органів державної виконавчої служби. Їх наявність допоможе з’ясувати рівень реального виконання рішень у регіоні, забезпечити правильне планування роботи з найбільш актуальних питань захисту інтересів громадян та держави при виконанні рішень. Статистичні матеріали можна одержувати як з органів державної виконавчої служби, так і з органів державної статистики. По закінченні звітного періоду (півріччя і рік) необхідно витребувати статистичну звітність про роботу органів державної виконавчої служби за формою № 1, затвердженою наказом Міністерства юстиції України від 20.04.2007 № 190/5.

Аналізуючи стан виконання рішень у регіоні за статистичною звітністю органів ДВС, необхідно виходити з даних про суми, які підлягали стягненню (залишок нестягнутих сум на початок звітного періоду та пред’явлені до стягнення суми у звітному періоді), і фактично стягнуті суми на кінець звітного періоду. У разі неналежного рівня виконання рішень та негативної динаміки стягнення коштів доцільно планувати і проводити, у т.ч. із залученням органів контрольно-ревізійної служби, відповідні перевірки додержання законодавства у цій сфері.

Відповідальним за організацію роботи на цьому напрямі працівникам прокуратури необхідно володіти інформацією про органи ДВС та інші органи й установи, які виконують рішення, зокрема про їх місцезнаходження, керівний склад, акти, якими визначаються повноваження посадових осіб, матеріали перевірок цих органів вищестоящими органами юстиції та іншими державними органами тощо.

До планів перевірочних заходів доцільно включати також питання взаємодії органів ДВС у ході примусового виконання рішень з іншими державними органами, у т.ч. правоохоронними (МВС, податкової, митної служб).

На стадії планування та організації прокурорських перевірок вивчати акти відомчих перевірок органів ДВС вищестоящими органами, а також іншими державними органами контролю. За наявності підстав пропонувати контрольно-ревізійній службі включати до планів перевірок на наступний звітний період конкретні питання, які стосуються фінансової сторони діяльності органів ДВС.

Основні питання, які доцільно ставити перед фахівцями контролюючих органів, це: додержання порядку використання службовими особами органів ДВС коштів, які надходять на депозитні рахунки від боржників; своєчасність і повнота здійснення перерахування коштів стягувачам; дотримання процедури стягнення виконавчого збору; правомірність розподілу коштів між стягувачами; правильність вирахування винагороди державному виконавцеві за виконавчі дії. Особливу увагу звертати фахівців на правомірність здійснення грошових та майнових операцій, які проводяться при виконанні рішень, постановлених на користь бюджету. При перевірках з питань правильності проведеної у виконавчому провадженні оцінки вартості майна та його переоцінки у ході торгів з примусової реалізації залучати спеціалістів, які мають відповідні дозволи на здійснення оціночної діяльності.

Обсяг прокурорської перевірки, яка проводиться за заявою чи повідомленням про порушення закону, має включати опрацювання всього кола питань здійснення примусового виконання рішення, починаючи з постанови про відкриття виконавчого провадження та закінчуючи останнім процесуальним документом, прийнятим у цьому провадженні. Повнота з’ясування прийнятих у виконавчому провадженні рішень дозволить комплексно оцінити стан законності та прийняти законне рішення.

Обов’язково необхідно з’ясовувати в органі ДВС, у стягувача та боржника наявність на час перевірки фактів оскаржень дій (бездіяльності) або процесуальних документів державного виконавця і чи є вже прийняті в судовому чи відомчому порядку рішення з питань, які стосуються прокурорської перевірки, ураховувати ці дані та визначатись у подальших обсягах перевірочних заходів. У разі наявності триваючих на час перевірки судових спорів з питань виконання рішень вирішувати питання щодо підстав для представництва інтересів громадянина або держави в суді.

У ході перевірок з’ясовувати, чи дотримуються права сторін виконавчого провадження, чи своєчасно направляються їм копії процесуальних документів, повноту вчинення виконавчих дій, чи вживаються заходи до розшуку боржників та їх майна; відповідність закону прийнятих державними виконавцями процесуальних рішень у виконавчому провадженні, у т.ч. законність їх зупинення, відкладення виконавчих дій, закриття виконавчих проваджень, повернення стягувачам виконавчих документів.

Звертати увагу на додержання закону при здійсненні уповноваженими службовими особами ДВС контролю за законністю виконавчого провадження, на своєчасність і повноту виявлення порушень закону у діяльності державних виконавців, додержання порядку розгляду скарг на рішення, дії (бездіяльність) державних виконавців, законність прийнятих за результатами відомчого контролю рішень. Реагувати на факти безпідставного витребування виконавчих проваджень та затягування процедури примусового виконання рішень.

Періодично планувати та організовувати перевірки законності виконання судових рішень, постановлених на користь державного бюджету. Ураховувати, що до доходів державного бюджету включаються кошти від реалізації майна, конфіскованого за рішенням суду, надходження від санкцій, що застосовуються за рішеннями судів, прийнятими за зверненнями уповноважених підрозділів органів виконавчої влади тощо (п.15, п.16 ст. 2 Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік»).

Оскільки судові рішення, що стосуються звернення на користь держави предметів контрабанди, знарядь та предметів протиправної діяльності, конфіскації майна, вилученого митними органами, виконуються органами державної виконавчої служби, особливу увагу при перевірках звертати на додержання процедур арешту (опису та заборони відчуження) такого майна та примусової його реалізації.

Необхідно давати правову оцінку матеріалам спеціалізованих організацій, які здійснюють реалізацію майна, що звертається на користь держави шляхом його продажу на прилюдних торгах та аукціонах. Слід ураховувати, що ці організації повинні залучатись до вказаної функції на конкурсній (тендерній) основі, знаходитись у єдиному реєстрі торгівельних підприємств (організацій) та мати відповідні угоди.

Найпоширенішими порушеннями у діяльності спеціалізованих організацій є недодержання порядку і строків зберігання арештованого майна, правил його реалізації та проведення аукціонів (торгів), здійснення уцінки майна, порушення строків перерахування коштів на депозитний рахунок ДВС за реалізоване майно.

У ході перевірок звертати увагу на наявність договорів на реалізацію майна, відповідних дозволів на здійснення торгівельної діяльності; додержання правил зберігання майна; дотримання законності у ході організації, підготовки та проведення аукціонів; участь представників відповідних державних органів та ДВС в аукціонному комітеті; дотримання організатором аукціонів (торгів) строків його підготовки, у т.ч. публікації в ЗМІ інформації щодо товарів та її повноти; визначення розміру комісійної винагороди тощо. З’ясовувати, чи мали місце факти постійної реалізації майна одним і тим же суб’єктам господарювання за мінімальною ціною та подальшого перепродажу ними цього майна за значно вищими цінами. Давати таким фактам належну правову оцінку. При встановленні фактів необґрунтованого заниження вартості майна, яке підлягало реалізації, вирішувати питання про відшкодування завданих державі збитків та відповідальності винних осіб.

Потрібно з’ясовувати, чи не було фактів розпорядження окремими видами майна, що не підлягає реалізації (предмети, які мають історичну, наукову, художню, іншу культурну цінність; релігійного культу; лікарські, медичні препарати; наркотичні засоби, психотропні речовини, прекурсори; валютні цінності). За необхідності до перевірок залучати правоохоронні органи, які займаються оперативно-розшуковою діяльністю.

Періодично планувати та проводити перевірки додержання законодавства при стягненні адміністративних штрафів, накладених уповноваженими державними органами та посадовими особами. Особливість процедури виконання таких рішень полягає в тому, що стягувачем за цими виконавчими документами є безпосередньо держава і ці рішення надходять до органів ДВС власне від органів (посадових осіб), які їх виносять. Тому розпочинати такі перевірки необхідно саме з вивчення стану направлення цими органами (посадовими особами) рішень на виконання, а в органах ДВС – повноти та своєчасності стягнення коштів і їх перерахування до бюджету.

У процесі наглядової діяльності на цьому напрямі необхідно враховувати законодавчі механізми доступу до виконавчого провадження як завершальної стадії судового провадження, які вимагають дотримання певної процедури одержання документів (матеріалів) виконавчого провадження (ст.ст. 8, 49-1 Закону України «Про виконавче провадження»).

Так, у разі необхідності здійснення виїмки чи вилучення оригіналу документа виконавчого провадження (декількох чи усіх документів виконавчого провадження) положення частин 2, 3 ст. 49-1 Закону визначають, що уповноважені особи повинні звернутись до суду і одержати відповідне рішення (ухвалу – у разі витребування або вилучення та постанову – у разі виїмки). Коли ж судовою ухвалою витребується (вилучається) документ виконавчого провадження без конкретизації щодо оригіналу чи копії, то державний виконавець надсилає належним чином засвідчену копію документа виконавчого провадження (ч.1 ст. ст. 49-1).

У разі ж одержання вимоги іншої особи чи органу, які відповідно до закону вправі витребувати або вилучати документи, державний виконавець зобов’язаний не пізніше трьох днів виготовити та належним чином засвідчити копію відповідного документа та надіслати її цій особі чи цьому органу або видати уповноваженій ними особі. Такою особою є і прокурор, оскільки він відповідно до повноважень, визначених п.п. 1, 2 ч.1 ст. 20 Закону України “Про прокуратуру” має право доступу до документів і матеріалів, необхідних для проведення перевірки, в тому числі за письмовою вимогою; письмово вимагати подання в прокуратуру для перевірки зазначених документів і матеріалів; вимагати для перевірки рішення, розпорядження, інструкції, накази та інші акти і документи. Відповідні повноваження прокурора передбачені і в разі перевірки заяви або повідомлення про злочин, яка здійснюється, зокрема, шляхом витребування необхідних документів (ст. 97 КПК України).

Отже, коли у ході перевірок відсутня необхідність у вилученні оригіналів документів виконавчого провадження із застосуванням судової процедури, прокурор має право за письмовою вимогою (запитом) одержати засвідчену копію документа (матеріалів) виконавчого провадження або ознайомитись з документами та матеріалами виконавчого провадження безпосередньо у державній виконавчій службі. Спосіб опрацювання документів виконавчого провадження прокурор обирає в залежності від конкретних обставин, що виникають у ході перевірки.

Однак необхідно враховувати, що від правильної організації перевірки, обґрунтованості письмової вимоги (запиту), вміння своєчасно і правильно довести до відома службових осіб органів ДВС положення чинного законодавства щодо повноважень прокурора, принциповості у вирішенні питань при невиконанні законних вимог прокурора залежить результативність прокурорської перевірки. Оскільки прокурор діє на захист інтересів інших осіб, маючи на меті забезпечення законності, а не вчиняє конкретних рішень і дій процесуального характеру у виконавчому провадженні, слід роз’яснювати посадовим особам органів ДВС норми Конституції та законів України у разі неправильного тлумачення ними поняття «втручання у виконавче провадження».

При надходженні до прокуратури звернень з приводу порушень законодавства державними виконавцями, які можуть бути усунуті в порядку відомчого контролю, а викладені у них доводи не вимагають прокурорського втручання, варто вирішувати питання про направлення їх за належністю до органу контролю за законністю виконавчого провадження (начальнику відповідного органу ДВС) з урахуванням вимог ст.ст. 8, 8-1 Закону України “Про виконавче провадження”.

При перевірці законності діяльності боржників - юридичних осіб у ході виконання рішень у першу чергу необхідно з’ясовувати обставини надходження до них виконавчих документів, організацію їх розгляду і вирішення службовими особами, зміст та належність повноважень на їх виконання відповідно до правового статусу службових осіб, фактично вжиті заходи, причини бездіяльності, наявність розпоряджень і рішень стосовно предмета виконання, здійснення операцій з майном та коштами тощо.

У ході перевірок додержання законодавства при виконанні рішень судів та інших органів (посадових осіб) у діяльності податкових органів, банківських та кредитно-фінансових установ, органів казначейства необхідно з’ясовувати дату і час надходження на виконання виконавчих документів; організацію та проведення фінансових операцій за вимогами державного виконавця; наявність на виконанні інших виконавчих документів щодо одного і того ж боржника чи певних обтяжень (судових арештів коштів або заборон на розпорядження ними); витребувати та опрацьовувати документи фінансового характеру; опитувати осіб, які були задіяні у процедурі виконання рішень.

Також необхідно відбирати пояснення з питань, які вирішуються у ході перевірки, в інших учасників виконавчого провадження, а також залучених до виконавчих дій осіб, а саме: стягувачів, експертів, спеціалістів, суб’єктів оціночної діяльності, понятих, працівників органів внутрішніх справ та інших осіб. Звертати увагу на наявні у виконавчих провадженнях документи цих учасників, їх висновки та повноту врахування цих актів державним виконавцем.

Згідно з галузевим наказом Генерального прокурора України від 29.11.2006 № 6гн необхідно перевіряти додержання законодавства в діяльності арбітражних керуючих при виконанні ними судових рішень. При цьому враховувати, що діяльність арбітражних керуючих охоплює широке коло правовідносин, зокрема на стадії розпорядження майном, санації та ліквідації підприємства, у зв’язку з чим зазначені особи мають різний правовий статус і обсяг повноважень. Тому предметом прокурорського нагляду на стадії виконання судових рішень, яку повинні забезпечувати підрозділи захисту інтересів громадян та держави (старші помічники прокурорів областей з цих питань) та прокурори за розподілом обов’язків прокуратур нижчої ланки, є законність діяльності арбітражних керуючих саме при виконанні судових рішень.

Особливу увагу слід звертати на законність дій арбітражного керуючого (ліквідатора) після передачі йому виконавчого документа державною виконавчою службою у разі визнання боржника банкрутом (п.7 ст. 37 Закону України «Про виконавче провадження»).

Водночас перевірки з таких питань, як фіктивне банкрутство, доведення до банкрутства, приховування стійкої фінансової неспроможності, незаконні дії у разі банкрутства, інші неправомірні дії арбітражних керуючих, не пов’язані з виконанням судових рішень, проводяться в порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів.

Відповідно до Закону України “Про виконавче провадження” (ст.3) на державну виконавчу службу покладено також примусове виконання ухвал і постанов судів у кримінальних справах у випадках, передбачених законом. Оскільки прокуратура здійснює передбачену Конституцією України (п.4 ст.121) та Кримінально-виконавчим кодексом України (ст. 22) функцію нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, перевірки законності виконання органами державної виконавчої служби судових рішень у кримінальних справах (зокрема, виконання покарань у виді штрафу та конфіскації майна) проводять прокурори, які відповідають за цей напрям роботи (наказ Генерального прокурора України № 7гн від 26.12.2005 «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян»).

Водночас додержання законодавства при виконанні судових рішень у кримінальних справах в частині майнових стягнень (тобто рішень у частині пред’явленого цивільного позову у кримінальній справі) є предметом перевірок підрозділів захисту інтересів громадян та держави при виконанні судових рішень або прокурорів за розподілом обов’язків з цих питань.