§ 2. Акты органов краев, областей, городов федерального значения, автономных образований

Бесспорным новшеством для статуса краев, областей и других субъектов Федерации, кроме республик, явилось признание их уставов и законодательства в ст. 5 Конституции Российской Фе­дерации. Произошло возвышение ранга и удельного веса актов названных субъектов Федерации. Если раньше речь шла о право­вых актах органов субъектов Федерации – Советов народных депутатов и администрации, то теперь имеется в виду целостный нормативно-законодательный массив, образуемый и действующий на соответствующей территории. Ранее понятие закона относи­лось только к актам высших органов государства – Федерации и республик в ее составе, сейчас оно распространено на акты опре­деленного рода остальных субъектов Федерации.

Напомним, что в соответствии с Законом «О краевом, област­ном Совете народных депутатов и краевой, областной администра­ции», другими законодательными актами Советы принимали решения, утверждали положения, а глава администрации прини-

112

мал постановления и распоряжения. Объем таких решений был достаточно велик.

С изданием Указа Президента Российской Федерации «Об основных началах организации государственной власти в субъек­тах Российской Федерации» от 22 декабря 1993 г. перестраивается система государственных органов. Государственную власть на тер­ритории субъектов Федерации осуществляют органы представи­тельной (законодательной) и исполнительной власти. К ведению первых отнесено правовое (законодательное) регулирование по вопросам компетенции края, области и др. с весьма существенны­ми оговорками: правовые акты не могут противоречить законам и иным актам федеральных органов, они передаются на подпись главе администрации (правительства), подписываются и обнародуются им.

Пока довольно узко определяется круг вопросов, по которым могут издаваться акты представительного (законодательного) ор­гана. Это прежде всего введение и отмена налогов, утверждение бюджета, распоряжение (отчуждение) имуществом, относящимся к собственности субъектов Федерации. Причем акты такого рода требуют положительного заключения администрации. Нетрудно заметить горькое влияние прошлых событий на подобный ради­кализм в отношении органов представительной власти и их актов.

Думается, положения Конституции позволяют преодолеть бессилие представительных органов и вести речь о законах и иных актах государственных собраний или дум краев, областей, о разных видах актов других субъектов. Актуален вопрос о природе «област­ных законов», которые не должны копировать по структуре, объему и методам регулирования федеральные законы. По пред­метам совместного ведения едва ли нужны в таких законах общие положения, понятия, принципы регулирования, поскольку оправ­дан акцент на детализации регулирования и заполнения «правовых зон», свободных от прямого регулирования с помощью федераль­ных законов. А по предметам исключительного ведения краев, областей, городов федерального значения, автономных образова­ний возможны законы компактного нормативного объема, содер­жащие преимущественно конкретно-регулирующие нормы Прямого действия (об охоте, рыболовстве, благоустройстве терри­торий населенных пунктов, органах местного самоуправления и т.д.).

Словом, еще предстоит тщательно продумать типологию «об­ластных законов» и программы их принятия в ближайшем и отдаленном будущем.

В марте – мае 1994 г. стали приниматься законы в областях. Это новое явление в нашей практике. Например, Закон Москов­ской городской Думы «О сборе со сделок по купле-продаже иностранной валюты, совершаемых на биржах в городе Москве».

113

В Тверской области приняты: Закон «Об областном бюджете в Тверской области на 1994 год», постановление Законодательного Собрания «Об установлении налоговых ставок и предоставлении налоговых льгот», Закон о нормативных правовых актах. После исследований в июне 1994 года Институт законодательства и срав­нительного правоведения при Правительстве Российской Федера­ции внес предложения по Программе законодательной деятельности в Тверской области, проект Закона «О нормативных правовых актах Тверской области», рекомендации о подготовке законов.

Рассмотрим теперь акты администрации краев, областей, городов федерального значения, автономных округов как разно­видность актов органов исполнительной власти. В Конституции Российской Федерации, в действующих уставах краев, областей, в законах закреплены их основные признаки: субъекты, принимаю­щие акты, виды актов, основания издания актов, соотношение с другими правовыми актами. Сочетание нормативности и опера­тивной распорядительности свойственно каждому виду акта адми­нистрации, но оно неодинаково применительно к функциям и объему полномочий каждого вида администрации

И здесь полезны регламенты подготовки и издания актов администрации. Они различны. В Новгородской области действует Положение о порядке подготовки постановлений и распоряжений главы областной администрации, в других областях есть соответ­ствующие регламенты, иногда согласованные с Порядком издания актов представительного органа, в мэрии Санкт-Петербурга – программа нормотворческих работ. Более предпочтительным яв­ляется другой вариант. Речь идет о Примерных правилах подго­товки, принятия и организации выполнения решений государственными органами края, области, подготовленных Ин­ститутом законодательства и сравнительного правоведения и одоб­ренных. Они приняты к реализации летом 1993 года в Тверской области и разосланы в другие области.

Выясним сначала виды актов администрации с присущими им признаками.

К таким актам относятся:

а) постановление главы администрации – нормативный акт, содержащий решение основных вопросов компетенции админи­страции и принимаемый им единолично;

б) распоряжение главы администрации – оперативно-распо­рядительный акт, принимаемый единолично главой администра­ции или его заместителем;

в) приказ руководителей органов администрации – акт функ­ционально-отраслевого характера по общим и оперативным во­просам компетенции комитетов, управлений, отделов, издаваемых их руководителями единолично;

114

г) Положение об органе администрации – акт, определяю­щий функции, полномочия, взаимоотношения, структуру и поря­док деятельности комитетов, управлений, отделов, подготавливаемый и утверждаемый администрацией. Положение как акт, систематизирующий нормы тематического содержания;

д) Порядок (управления, решений, действий) – нормативно-процессуальный акт;

е) инструкция – методический акт, определяющий последо­вательность действий;

ж) план, программа;

з) рекомендации.

Для примера сошлемся на ряд правовых актов мэрии Санкт-Петербурга, принятых в 1993 году. Это – перечень основных программ (крупных проектов), порядок проведения инвестицион­ных торгов, порядок предоставления в аренду нежилого фонда, распоряжения мэра о предоставлении земельных участков, о ре­организации структуры городского хозяйства, о порядке взимания платы за обучение в детских музыкальных, художественных шко­лах и школах искусств, временное положение о государственном центре по усыновлению, опеке и попечительству, о регулировании порядка оформления сделок с недвижимостью в жилищной сфере, о совершенствовании информационной деятельности мэрии, о применении контрольно-кассовых машин при осуществлении де­нежных расчетов с населением, о распоряжении объектами госу­дарственной собственности. Эти акты опубликованы в «Вестнике мэрии».

Изучение автором в 1992 – 1994 гг. актов областных админи­страций в Новгородской, Челябинской, Пермской и Тверской областях показало следующее. Заметно возрастает удельный вес нормативных актов – чаще всего в виде Положений (о порядке предоставления и продажи земельных участков, об установлении местных налогов и сборов, о распоряжении собственностью об­ласти, городов и районов, о фондах социальной поддержки насе­ления, программы «жилье», «забота», «правопорядок», «экология» и т.п.). С помощью приказов, распоряжений чаще решаются оперативные и конкретные вопросы.

При подготовке актов администрации нужно точно опреде­лять задачи и способы их разрешения. Посоветуем выделить группу задач, которая характерна для стандартных решений, пе­риодически принимаемых в краевых, областных и иных органах. Сюда относятся: а) сезонные решения (о проведении сельскохо­зяйственных работ, о подготовке школ к зиме и т.д.); б) повторяю­щиеся решения (о выполнении кассового плана и т.д.); в) «автоматически» – в силу законодательства – принимаемое ре­шение (назначение пенсии и т.д.).

115

Вторая группа задач – более творческие, возникающие в новых и сложных ситуациях и сопряженные с долей риска. В пределах данной группы задач возникают решения:

а) аналитико-перспективные, содержащие оценку текущей обстановки и прогнозы развития, они могут быть простые и сложные, касающиеся комплекса вопросов;

б) установочные, содержащие задания, директивы, поруче­ния;

в) итоговые, посвященные проверке исполнения, контролю, результатам проведения мероприятий;

г) по совершенствованию хозяйствования, системы и методов управления;

д) по чрезвычайным обстоятельствам.

Для разрешения задач данной группы рекомендуется приме­нять более точные и сложные методы, в частности метод «дерева целей» И сетевого планирования. Составление сетевых графиков помогает наметить план разрешения комплексной задачи, расчле­нить ее на ряд взаимосвязанных подзадач, когда достижение одной цели служит переходом к выполнению следующей и т.д. Напри­мер, проблема поддержки предпринимательства распадается на такие частные цели, как источники и режим льготного кредито­вания, налогообложения, информация о рынке, обучение пред­принимателей и т.д.

Для крупных проблем, имеющих значение в рамках края, области, города, целесообразно выделять комплексы задач. Для их разрешения объединяются усилия многих организаций. Составля­ется рабочей группой примерный перечень решений, подлежащих принятию, указываются их периодичность, уровень принятия, последовательность и т.д.

Решения не существуют изолированно друг от друга, чаще всего есть своего рода цепь решений, направленных на достижение общей цели, отражающая как последовательность и связи дейст­вий каждого органа, так и совокупность действий вышестоящих и нижестоящих звеньев. Фактическое разрешение проблемы приоб­ретает характер сравнительно длительного цикла, которому долж­на соответствовать циклическая связь между решениями.

С учетом сказанного целесообразно, чтобы работники орга­нов управления заранее выделяли для осуществления крупной задачи в пределах обозримого периода времени группы подзадач и связанную с ними возможную серию решений; определяли преемственность и последовательность возникновения и движе­ния стратегических и тактических решений. Поэтому столь важны общие и тематические планы подготовки решений.

Сложившаяся практика обсуждения проектов решений пре­дусматривает принятие их «за основу». Представляется, что этот опыт лишен полезной смысловой и процедурной нагрузки.

116

Целый ряд решений издается в порядке единоначального руководства соответствующими должностными лицами – главами администрации, начальниками управлений и др. Подготовка про­ектов этого вида решений может содержать в основном такие же стадии, как и подготовка коллегиального акта. Различия имеются в процедуре их принятия, хотя оправдан этап коллегиального обсуждения проектов этих актов (например, на совещании у председателя комитета). Однако решение принимается единолич­но компетентным должностным лицом. Датой принятия такого решения является дата подписания его должностным лицом. Ана­логичным образом подписываются приказы и инструкции в отде­лах, управлениях.

В качестве общих пожеланий к актам администрации можно указать на необходимость: а) строже связывать их с законами и иными актами федеральных органов, не допуская игнорирования или отступлений от последних; б) полно и равномерно отражать в актах функции органа и его полномочия, избегая односторонности в круге вопросов, становящихся темой акта, и неиспользования прав; в) четко определять форму акта с учетом разрешаемой им задали и предлагаемого содержания.

Отрадно, что глава администрации Тверской области утвердил в июле 1994 года разработанные Институтом законодательства и сравнительного правоведения Правила подготовки, принятия и выполнения решений администрацией области и ее органами, Регламент взаимоотношений администрации Тверской области, ее комитетов, управлений и отделов с федеральными органами ис­полнительной власти. Это способствует упорядочению управлен­ческой деятельности на всех уровнях.