Пределы публичного управления

Регулирование общественных отношений в публичном коллективе (в том числе в обществе страны и ином территориальном коллективе) имеет свои пределы. Самые общие пределы для вмешательства государства, органов субъекта федерации, автономии, муниципального управления в дела общества и территориального коллектива устанавливают две традиционные концепции: гражданского общества и естественных прав человека. Считается, что государство и другие органы публичной власти не должны вмешиваться в сферу гражданского общества, регулировать отношения в этой сфере. Правда, по вопросу, что такое гражданское общество, единого мнения не существует. Иногда к этой сфере относят производственные отношения, систему общественных объединений, личную свободу человека, духовную жизнь и т.д.

Подробнее о понятии гражданского общества говорится ниже. Здесь лишь отметим, что государственная власть на деле вмешивается во все стороны жизни общества, иногда устанавливая обязательную идеологию, а иногда регулируя и интимные стороны человеческих отношений. Последнее имеет место не только в мусульманском праве. Как известно, основой неудавшегося импичмента Президенту США У. Клинтону в 1999 г. стали его сексуальные похождения (юридически импичмент был связан с ложью под присягой и принуждением свидетельницы — партнера Клинтона к даче ложных показаний).

Публичное регулирование, как считается, не должно касаться также естественных прав человека. Под ними понимаются, как правило, личные права, принадлежащие человеку от рождения: право на жизнь, свободу, собственность, личную неприкосновенность и др. Однако естественные права давно включены в тексты конституций и стали позитивными правами. Они защищаются государством, муниципальными органами, как и права гражданина. Естественные права считаются неотчуждаемыми, но на деле даже сама жизнь может быть «отчуждена» по приговору суда: смертная казнь существует во многих странах (в том числе в США).

На практике пределы публичного управления ограничены не столько теоретическими конструкциями, сколько реальными условиями. Во-первых, они ограничены самим характером объекта регулирования. Как говорилось, многие явления вообще не поддаются публичному управлению (например, мысль человека). Во-вторых, пределы регулированию «сверху» ставит само общество, другой публичный коллектив, естественное саморегулирование коллектива. Общество, а часто и другой коллектив — сложная система, действующая по правилам синергетики. Вмешательство в естественные процессы саморегулирования общества, иного крупного коллектива (например, путем создания государственной властью нового строя на базе теоретических выводов или принципиальное изменение положения субъекта федерации путем одностороннего провозглашения его ассоциированным с федерацией), социальные эксперименты, изменяющие сами основы человеческого существования, сложившуюся общественную мораль, ведут к общественным потрясениям. Следовательно, регулятивные меры, применяемые в публичном управлении, должны быть такими, чтобы они, с одной стороны, не нарушали естественную саморегуляцию общества, иного коллектива, а с другой — позволяли исправлять недостатки стихийного развития.

В-третьих, пределы публичному управлению ставят реальные возможности общества (территориального или иного коллектива). Конечно, теоретически правители любой страны, руководители субъекта федерации, автономии, муниципального образования хотели бы, чтобы люди под их управлением материально (вовсе не обязательно духовно) жили лучше. Больше благ хотел бы получить для своих работников объединяющий их профсоюз и т.д. Это выгоднее и самим управляющим структурам: больше налоговых доходов, меньше возможностей для проявления социального недовольства. Однако обеспечить для всех одинаково равный высокий достаток невозможно хотя бы по причине разных личных качеств, способностей людей. В любом обществе (территориальном и ином коллективе) имеются личности и социальные группы с завышенными притязаниями на долю общественного продукта, не соответствующими их реальному вкладу в общественное производство материальных, духовных или иных благ. Осуществятся ли такие притязания — зависит от того, насколько сильны «заинтересованные группы», от их возможностей оказывать давление на государственную власть, власть субъекта федерации, автономии, на муниципальную власть, на управленческие органы общественного объединения. В результате та или иная личность, группа лиц, объединенных общими интересами (например, окружение известного деятеля), социальный слой (финансовая элита), общественный класс (например, предприниматели) приобретают статус, позволяющий иметь привилегии, не соответствующие их реальному вкладу в общество, в иной коллектив. Используя свое положение, те или иные слои населения, группы, иного коллектива добиваются от государства, других органов публичного управления материальных и иных уступок (соответствующее распределение бюджетных средств, льготы, представительство во властных структурах, коммерческих организациях, где государству или иному публичному коллективу принадлежит определенный пакет акций, а нередко и в других сферах). Они получают непропорционально большую долю общественных благ, ценностей (в данном случае речь идет не только о материальных ценностях, но и об образовании, здравоохранении, культуре, влиятельности и т.д.). Если такую непропорционально большую долю присваивает доминирующий социальный слой, то это может привести к резкому обострению социальных противоречий, а иногда — к революции.

Крах системы может произойти и в том случае, если власть волевыми действиями, не учитывая возможности общества, десятилетиями превышает допустимый порог расходов на непроизводительную сферу (например, на гонку вооружений), снижая долю заработной платы в стоимости произведенного продукта. В странах тоталитарного социализма это привело к стагнации, а затем и к краху системы, хотя, разумеется, были тому и другие причины. Одна из главных задач управления (регулирования) состоит в соблюдении необходимых пропорций, в том, чтобы не перешагнуть общественно допустимый «порог». Если же уступок (благ), превышающих реальные возможности общества, добиваются социальные слои, составляющие большинство или значительную часть населения, производство может оказаться нерентабельным, а это подрывает жизнеобеспечение общества, само его существование в данной модели. Начинается «бегство капитала» (закрытие предприятий, перевод их в другие страны), растет безработица, усиливается социальная напряженность, падает уровень жизни и т.д. Сказанное с определенными оговорками относится также к публичному коллективу субъекта федерации, территориальной автономии, муниципального образования. Примеров банкротства субъектов федераций (они не в состоянии жить на собственный бюджет), автономий, муниципалитетов достаточно, в том числе и в России. Неверно поставленные задачи приводили также к краху других коллективов — добровольных объединений.

Наконец, пределы публичному управлению ставит субъективный фактор: умение «управленцев» управлять. Для успеха необходима хорошо продуманная, отлаженная система государственных и муниципальных органов, действующих в унисон. Их рассогласованность может привести к неудаче самых хороших начинаний. Нужны правильно используемые способы и методы управления, дающие лучший результат. Необходимы высокий уровень общей, политической и юридической культуры работников государственного и муниципального управления, их высокие моральные качества, искреннее желание служить народу, профессионализм и навыки менеджера, лидера.