Возможности публичного управления

Органы публичного управления, как бы сильны они ни были (даже само государство), осуществляя свою управленческую деятельность, конечно, не в состоянии решить все насущные общие вопросы (постоянно возникают новые проблемы), ликвидировать социальное неравенство в обществе, различия в другом публичном коллективе и тем более устранить возрастные и половые различия. Возможности публичного управления ограниченны. Путем применения публичной власти можно решить лишь некоторые общие дела (прежде всего выдвигающиеся на первый план), частично — другие вопросы и никогда нельзя решить третьи (например, изменить климат планеты в точно установленных параметрах). Какие-то различия будут существовать всегда, без этого невозможно развитие общества. Применяя меры управленческого воздействия, невозможно устранить социальные и иные конфликты в обществе или ином публичном коллективе, среди населения субъекта федерации, автономии, муниципального образования, в некоторых добровольных объединениях. Путем регулирующего воздействия органов публичного управления (каждого — на своем уровне) можно лишь сгладить конфликты, не доводя их до разрушительного противоборства.

Вместе с тем возможности органов публичного управления, особенно в территориальных публичных коллективах, власть в которых (в каждом в соответствующем объеме) распространяется на всех находящихся в границах территориального коллектива, для регулирования общественных, а иногда и не только общественных, отношений велики. Уполномоченный на то законом орган государства (суд, при национализации — парламент) может отобрать имущество у собственника для «общественной пользы» (в настоящее время, как правило, — только с компенсацией) или временно реквизировать, скажем, средства передвижения при чрезвычайных ситуациях (органы чрезвычайного или военного управления) с возвращением имущества по мере надобности или с компенсацией. Проводя аграрную реформу (в Италии, Польше, Японии и др.) или национализацию группы однородных объектов (например, некоторых банков во Франции, электротехнической промышленности в Италии, угольных шахт в Великобритании и т.д.), государство лишало собственности большую группу лиц (с компенсацией). Законом или судебным решением (а при государственных переворотах — чрезвычайными актами) государственные органы запрещают и распускают политические партии, другие объединения граждан, если такие объединения нарушают конституцию и закон, устанавливают обязательную государственную идеологию (например, панча-сила в Индонезии, идеи марксизма-ленинизма и чучхе в КНДР)- Государственный орган — суд при определенных обстоятельствах вправе лишить человека свободы и даже жизни, вправе отобрать детей у недостойных родителей для иного воспитания. В то же время государственные органы могут награждать, предоставлять льготы и пособия, освобождать от обязанностей и т.д.

Управленческие органы субъектов федерации и автономных образований имеют меньшие возможности для регулирования общественных отношений, чем органы государства. Вопросы преступлений и наказаний, обороны, иностранные дела, железнодорожный транспорт и многие другие вне их ведения. Но полномочия субъектов федерации достаточно велики. Во многих странах субъекты федерации в соответствии с федеральными конституциями Имеют совместные полномочия по многим очень важным вопросам с федерацией (например, владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными богатствами; общие вопросы воспитания, образования, науки и культуры, установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; административное право), и если федерация не воспользовалась преимущественным правом урегулировать данные отношения, это могут сделать субъекты федерации. У них есть и исключительные полномочия, в осуществление которых федерация не вправе вмешиваться (если не нарушены федеральная конституция и федеральное законодательство). Кодексы РФ, принятые в 2001 г. (трудовой, об административных правонарушениях), также закрепляют полномочия субъектов РФ в этих областях.

У автономных образований (за исключением Испании) нет совместных полномочий с государством. Однако, как говорилось, конституцией или иными законами им выделена своя сфера регулирования общественных отношений (они принимают законы или постановления).

Управленческие органы субъектов федераций и автономных образований имеют свою собственность, предприятия, свой местный транспорт, свою землю, они регулируют вопросы, касающиеся внутренней жизни субъектов федерации и автономий.

У муниципальных органов возможности, разумеется, гораздо Меньшие. Но и они (не все) могут вводить некоторые обременения собственности, устанавливать правила поведения граждан в общественных местах, имеют свою собственность, предприятия, учреждения и распоряжаются ими, вправе предоставлять гражданам некоторые льготы и пособия и т.д. Они регулируют различные стороны жизни в муниципальных образованиях, местные дела.

Возможности публичного управления связаны с четырьмя факторами: волей, властью, силой и материальными и иными ресурсами. Будучи в какой-то мере отделены от публичного коллектива, его органы обладают особой волей, отличной от воли составляющих его членов, а иногда даже противоречащей воле самого коллектива. Такие различия наиболее отчетливо проявляются в ходе революционных событий, массовых протестов в территориальном коллективе против управляющих органов и лиц, свидетельствующих о том, что воля общества (его большинства) вошла в противоречие с волей и действиями управляющих.

Волевая составляющая имеет очень большое значение. Безвольное, рыхлое, не имеющее стратегической линии управление, не обладающая единой волей система управленческих органов не способны выполнять свои задачи в обществе, реализовать цели, намеченные коллективом.

Управленческая воля выражается в принимаемых решениях, особенно в тех, которые затрагивают жизненные интересы всего общества, публичного коллектива, его социальных групп. Нередко они принимаются, несмотря на сопротивление тех или иных групп, а иногда — вопреки воле большинства населения.

Возможности регулятивной деятельности органов публичного управления непосредственно связаны с властью. Теоретически наибольшая полнота власти принадлежит органам международного сообщества, поскольку они вправе налагать обязательства на государства (вспомним пример Ирака или решения Европейского суда по правам человека в Страсбурге, обязавшего российское государство выплатить компенсацию некоторым российским гражданам в связи с нарушениями государственными органами прав человека). На деле решения международных органов не всегда выполняются, да и в международном сообществе особую роль играют сильные в экономическом и военном отношениях государства. Иногда они навязывают свою волю международному сообществу.

Суверенной властью обладает государство. Его власть верховная в обществе по отношению к любой другой общественной или даже личной власти. Исключением является власть правящей партии в тоталитарном государстве (особенно при однопартийности), но и в этом случае суверенитет государства не отвергается. Однако власть государства бывает ослаблена в силу различных причин. В федерациях государство в определенных ситуациях вынуждено уступать напору субъектов, в унитарном государстве муниципальное самоуправление захватывает некоторые позиции государственной власти, государственная власть центра слабеет под давлением политических и национальных элит (в многонациональном государстве), да и сами руководители государства иногда ослабляют государственную власть, непрофессионально используя ее. Публичная власть субъектов федераций, хотя они нередко имеют свои конституции и принимают законы (некоторые субъекты федерации имеют даже своих президентов), несуверенна, она не является, на наш взгляд, государственной властью. Отсюда и ее ограниченность, обусловленная верховенством федерации, возможностью федерального принуждения (воздействия) по отношению к субъектам федерации. Такое принуждение, хотя и в разных формах, предусматривается во всех федерациях, в том числе и в России.

Публичная власть автономного образования — это власть автономного самоуправления по определенным для автономии вопросам, не государственная власть. В политической автономии (Крым, Шотландия и др.) такая власть распространяется на более широкий круг вопросов, чем в автономии административной.

Власть муниципального самоуправления тоже не является государственной. Но это также публичная власть, обладающая правом на принуждение в рамках закона, установленного государством.

Возможности органов публичной власти осуществлять управление в публичном коллективе зависят также от их силы. Эта сила коренится в тех материальных, политических и идеологических ресурсах, которыми публичный коллектив и его органы располагают. Ресурсами могут быть безусловная или частичная поддержка населения, развитая или, напротив, слабая и деградирующая экономика, единство публичного коллектива, прочное политическое влияние внутри страны, например, в отношениях с субъектами федерации или на международной арене, отсутствие либо наличие национальной идеи, т.е. принятой обществом, господствующей в нем, воспринятой населением, другая влиятельная идеологическая база. Разумеется, все эти факторы могут быть использованы по-разному, как в демократических, так и в антидемократических целях.

Теоретически наибольшей силой обладает международное сообщество и соответственно его органы, когда и поскольку они могут принимать меры принуждения в отношении государств-членов, а иногда и других государств (развязывающих, например, агрессивную войну). Правда, в противоборстве государств эту силу не всегда удается применить. Внутри страны наибольшей силой обладает государство (в тоталитарных странах — правящая, обычно единственная партия). Сила субъектов федерации зависит от указанных выше факторов. Некоторые субъекты федерации, обладая значительными ресурсами, иногда выступают с самостоятельных позиций. Сила воздействия органов автономных образований ограничена вопросами автономии. Сила муниципальных органов ограничена волей государства, а если это федеративное государство, то и волей субъекта федерации, в состав которого входит муниципальное образование.