Мониторинг локальных правовых актов
Локальное нормотворчество в России развивается динамично, его эффективность невозможна без постоянного, систематического изучения и анализа локальных нормативных актов. В связи с этим возникает проблема роли мониторинга локальных нормативных актов.
Правовой мониторинг имеет важное значение для открытости государственной деятельности, информированности граждан и общественности о состоянии правовой основы развития России, а также для повышения уровня правосознания и правовой культуры общества в целом.
В частности, Т.Я. Хабриева на Третьей международной школе-практикуме молодых ученых и специалистов отметила, что под правовым мониторингом следует понимать комплексную работу по системной оценке состояния законодательства на всех этапах его создания и применения и, кроме разработки системы типовых показателей реализации законов, методики анализа и оценки правовых ситуаций в стране, регионе, социальной группе, необходима такая система и для категории физических или юридических лиц. Также необходима система механизмов проведения публичных обсуждений состояния и тенденций развития правоприменительной практики <18>.
--------------------------------
<18> См.: Кичигин Н.В., Егорова Н.Е., Иванюк О.А. Третья Международная школа-практикум молодых ученых и специалистов по юриспруденции на тему "Эффективность законодательства и современные юридические технологии" // Журнал российского права. 2008. N 7.
Ю.А. Тихомиров, характеризуя правовой мониторинг как "динамичный организационный и правовой институт информационно-оценочного характера, движущийся по всем стадиям функционирования управления, хозяйствования и т.п.", подчеркнул необходимость его проявления на всех этапах возникновения и действия права <19>. Правовой мониторинг рассматривается как планомерное, систематическое, проводимое по определенной схеме изучение определенного фрагмента социальной действительности <20>.
--------------------------------
<19> Тихомиров Ю.А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. 2006. N 10. С. 13.
<20> Новицкий М., Фиалова З. Мониторинг прав человека. Хельсинский фонд по правам человека. Варшава, 2001. С. 13.
Большое количество принимаемых нормативных правовых актов нередко порождает коллизии и пробелы в правовом регулировании, что негативно сказывается на процессе их реализации. Не всегда существует система обратной связи между результатом правотворческой деятельности - нормативными правовыми актами и принимаемыми на их основе решениями <21>.
--------------------------------
<21> См.: Горохов Д.Б. Правовой мониторинг как приоритетное направление науки и государственной политики // Адвокат. 2008. N 11.
Н.Н. Черногор предлагает выстраивать правовой мониторинг по следующей линии: конституционный принцип (норма) - закон - подзаконный акт - акт реализации права <22>.
--------------------------------
<22> См.: Черногор Н.Н. Мониторинг Конституции: постановка проблемы // Законодательство и экономика. 2008. N 11.
Как видно из сказанного, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (далее - ИЗиСП) в настоящее время уделяет значительное внимание изучению правового мониторинга как приоритетному направлению науки и государственной политики. Тема правового мониторинга является особенно актуальной <23>. В связи с этим следует отметить значение научно-практического пособия о правовом мониторинге - одного из первых изданий в России, в котором рассматриваются проблемы природы правового мониторинга, его понятие, цели, принципы, виды, субъекты, анализируется существующий опыт проведения мониторинга на различных уровнях власти, содержатся методические рекомендации по его проведению <24>.
--------------------------------
<23> См.: Горохов Д.Б. Указ. соч.; Горохов Д.Б., Глазкова Е.М. Организация правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2008. N 4; Еремина О.Ю. О правовом мониторинге // Журнал российского права. 2006. N 3; Тихомиров Ю.А., Рахманина Т.Н., Хабибулин А.Г. Закон о нормативных правовых актах - актуальная повестка дня // Журнал российского права. 2006. N 5; Иванюк О.А. Качество закона и проблемы юридической техники // Журнал российского права. 2008. N 2.
<24> См.: Правовой мониторинг: Науч.-практ. пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова, Д.Б. Горохова. М., 2009. С. 4.
Понятие "правовой мониторинг" охватывает собой такие стадии юридической деятельности, как правотворческий процесс, оценка качества действующих нормативных правовых актов, правоприменительный процесс <25>.
--------------------------------
<25> См.: Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. N 5. С. 30 - 34.
Основными методами правового мониторинга являются наблюдение, анализ, синтез и оценка полученных сведений. Проведение мониторинга нормативных актов позволяет выявлять коллизии и пробелы, существующие в них, а также комплексно оценить их форму, содержание и реализацию.
На наш взгляд, оценка качества нормативных правовых актов, их эффективности не будет полной без анализа разрабатываемых на основе нормативных правовых и действующих на практике локальных нормативных актов. Можно сказать, что локальный акт в какой-то степени является специфическим объектом мониторинга. Ведь, как правило, если на наличие локального нормативного акта есть прямое указание в федеральном законе, то он обязательно должен приниматься: в одних случаях - на основе типовых примерных форм, разрабатываемых во исполнение закона в подзаконных актах; в других, более распространенных на практике, локальные акты разрабатываются самостоятельно.
Локальное регулирование в настоящее время в большинстве случаев является правом, возможностью, предоставленной государством организациям, которая может быть как реализована, так и нет. Российская правовая действительность показывает, что локальные акты существуют практически во всех организациях. При этом некоторые виды локальных нормативных актов носят обязательный характер, например уставы, правила внутреннего трудового распорядка, положения о структурных подразделениях, положения о филиалах и др.
Так, Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" предусматривает, что руководитель унитарного предприятия утверждает структуру и штаты унитарного предприятия, издает приказы. Эти действия оформляются локальными нормативными актами. Аналогичная компетенция определена и для единоличного исполнительного органа акционерного общества и общества с ограниченной ответственностью <26>.
--------------------------------
<26> См.: 500 актуальных вопросов по Трудовому кодексу РФ: Комментарии и разъяснения: Практическое пособие. 2-е изд., перераб. и доп. / Ю.П. Орловский, А.Ф. Нуртдинова, Л.А. Чеканова; Под ред. Ю.П. Орловского. М., 2007.
Далее, в п. 2 ст. 4 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" отмечено, что саморегулируемая организация разрабатывает и утверждает стандарты и правила предпринимательской или профессиональной деятельности, под которыми понимаются требования к осуществлению предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательные для выполнения всеми членами саморегулируемой организации. Федеральными законами могут устанавливаться особенности разработки и установления стандартов и правил саморегулируемых организаций для определенных видов предпринимательской или профессиональной деятельности, а уже внутренними документами, как указано в Законе, определяется порядок применения мер дисциплинарного воздействия в отношении членов саморегулируемой организации, порядок раскрытия информации о деятельности саморегулируемой организации, порядок вступления в члены такой организации и т.д.
В ТК РФ (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ) уделяется большое значение локальным нормативным актам, регулирующим наряду с коллективными договорами, соглашениями трудовые отношения и непосредственно связанные с ними отношения.
Законом РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании", а также нормами Федерального закона от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" <27> установлено, что управление системой образования осуществляется путем принятия различных локальных нормативных актов в вузе на основании типовых положений, утвержденных подзаконными нормативными актами, содержащими отдельные положения, регулирующие некоторые отношения в сфере высшего и послевузовского профессионального образования. Например, Положением о Министерстве образования и науки РФ, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 280 <28>, утверждены следующие Типовые положения для вузов: положение о порядке замещения должностей работников государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования; положение об итоговой аттестации выпускников образовательных учреждений; порядок аттестации руководящих и педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений, а также установления образовательных цензов для педагогических работников и др.
--------------------------------
<27> См.: СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4135.
<28> См.: СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2562.
А.В. Киселев, исследуя уставы конкретных государственных учреждений, выделяет одну из важнейших функций государственного учреждения - правоохранительную, в которую включает осуществление специального наблюдения (мониторинга) за состоянием объектов, функционирующих в сфере деятельности учреждения, в том числе осуществление контроля (надзора) за соблюдением физическими и юридическими лицами специальных норм и правил, применяемых в сфере деятельности учреждения <29>.
--------------------------------
<29> См.: Киселев А.В. Административно-правовой статус государственных учреждений: понятие, элементы, особенности // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. N 6.
К сожалению, в настоящее время очень большое количество нормативных правовых актов содержит указание о проведении мониторинга принимаемых локальных актов, а тем более о порядке его проведения. Пожалуй, на сегодняшний день лишь в отраслевых соглашениях существует указание о необходимости проведения мониторинга таких актов.
В связи с этим сотрудники ИЗиСП предлагают использовать иностранный опыт по проведению правового мониторинга. Кроме того, выделяются различные способы организации системы правового мониторинга: создание единого специализированного органа либо проведение мониторинга любым заинтересованным субъектом или наделение соответствующими полномочиями определенных субъектов (органов государственной власти, учреждений, организаций) на постоянной основе, а также возможность проведения мониторинговых исследований иными органами, учреждениями или комиссиями по поручению первых или в рамках своей компетенции <30>. В случае проведения мониторинга локальных нормативных актов, на наш взгляд, целесообразно использовать смешанный способ организации системы мониторинга в части наделения полномочиями определенных вышеназванных субъектов.
--------------------------------
<30> Правовой мониторинг: Науч.-практ. пособие. С. 96 - 97.
В России положительным примером является развитие правового мониторинга локальных нормативных актов в сфере образования, опыт проведения которого рекомендуется использовать и в иных сферах. Так, с 1 января 2009 г. контроль соблюдения законодательства рядом образовательных учреждений возлагается на федеральные органы государственной власти.
В Правилах осуществления контроля и надзора в сфере образования <31> установлено, что надзор и контроль в сфере образования осуществляются путем анализа причин возникновения нарушений законодательства, организации и ведения мониторинга исполнения законодательства Российской Федерации в области образования. Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзором) разработаны Методические рекомендации по проведению камеральных проверок органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими функции по надзору и контролю в области образования <32>. Основная задача проверок - установление соответствия нормативных правовых и локальных актов проверяемых организаций обязательным для исполнения требованиям законодательства Российской Федерации в области образования.
--------------------------------
<31> Об утверждении Правил осуществления контроля и надзора в сфере образования см.: Постановление Правительства РФ от 20 февраля 2007 г. N 116 (в ред. от 4 февраля 2008 г.) // СЗ РФ. 2007. N 9. Ст. 1098.
<32> См.: письмо Рособрнадзора от 4 июля 2008 г. N 01-298/09-01 // Вестник образования. 2008. N 17.
Постановлением Правительства РФ от 5 августа 2008 г. N 583 <33> в российских вузах с 1 декабря 2008 г. введена новая система оплаты труда. Во исполнение указанного Постановления вузами разработаны Положения об оплате труда.
--------------------------------
<33> О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений и федеральных государственных органов, а также гражданского персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, оплата труда которых в настоящее время осуществляется на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений, см.: Постановление Правительства РФ от 5 августа 2008 г. N 583 (в ред. от 29 сентября 2008 г.) // СЗ РФ. 2008. N 33. Ст. 3852.
В связи с этим в Отраслевом соглашении по учреждениям и организациям, находящимся в ведении Федерального агентства по образованию на 2009 - 2011 гг., сторонами которого являются работники учреждений, подведомственных Федеральному агентству по образованию (Рособразованию), в лице их полномочного представителя - Профсоюза работников народного образования и науки РФ, и работодатели в лице их полномочного представителя - Рособразования, в п. 3.1 разд. III "Развитие социального партнерства и участие профсоюзных органов в управлении учреждениями" указано, что в целях развития социального партнерства стороны обязуются осуществлять систематический мониторинг, обобщение опыта заключения региональных отраслевых соглашений, в том числе коллективных договоров образовательных учреждений, подведомственных Рособразованию, являющихся основными локальными актами в таких учреждениях. Кроме того, в п. 5.2 разд. V "Оплата труда и нормы труда" стороны договорились проводить мониторинг процесса введения новых систем оплаты труда, совместно разрабатывать предложения по совершенствованию норм по оплате труда, предусмотренных в Примерных положениях об оплате труда работников подведомственных федеральных бюджетных учреждений по видам экономической деятельности. В настоящее время Рособразование проводит большую работу по проведению мониторинга положений об оплате труда образовательных учреждений. Однако изучение и обобщение нарушений законодательства в сфере образования мало используется в целях улучшения процесса нормотворчества правовых актов.
Как показывает проведенный анализ, мониторинговые исследования локальных нормативных актов в сфере образования проводятся достаточно активно, чего нельзя сказать об иных областях общественных отношений. На наш взгляд, проведение мониторинга локальных актов необходимо в таких социально значимых сферах, как здравоохранение, социальное обеспечение, и др. В условиях экономического кризиса важную роль должен играть мониторинг локальных нормативных актов трудового законодательства, которым в данной работе уделено достаточно большое внимание. Полномочия по проведению таких исследований можно возложить на соответствующие министерства либо подчиненные им ведомства, в рамках которых создать специальные подразделения для осуществления сбора информации, проведения контроля, анализа изученных локальных актов, результатом деятельности которых будут являться предложения по совершенствованию вышестоящих нормативных правовых актов.
Принятие субъектами локального нормотворчества качественных актов, способных эффективно воздействовать на различные сферы деятельности организации, в значительной степени зависит от информационного обеспечения процесса нормотворчества, учета предшествующего нормотворческого опыта. И правовой мониторинг может способствовать повышению качества локальных актов.
В содержании действующих в России нормативных правовых актов не определен статус результатов мониторинга. Однако важно, чтобы результаты исследований формулировались как рекомендации, адресованные не только органам государственной власти и местного самоуправления, должностным лицам, но и организациям и учреждениям, а также предусматривались и формы реагирования в виде внесения изменений в нормативные правовые акты, подзаконные нормативные правовые акты и т.д. Непринятие мер в соответствии с рекомендациями должно повлечь за собой юридическую ответственность должностных лиц.