Локальный нормативный акт в системе объектов правового мониторинга т.В. Маленко
Маленко Татьяна Владимировна - научный сотрудник отдела теории законодательства ИЗиСП, соискатель.
Понятие локального правового регулирования
В современных условиях правовое регулирование общественных отношений обеспечивается как на уровне централизованного государственного регулирования в форме федеральных законов, подзаконных нормативных правовых актов, актов субъектов РФ, министерств и ведомств, органов государственной власти и управления, так и путем принятия локальных нормативных актов, действующих в рамках отдельно взятого юридического лица, а также физического лица, если указанное лицо выступает одной из сторон трудовых отношений и выполняет функции работодателя.
В результате этого формируется целостная система регулирования общественных отношений, в которой общие правовые нормы дополняются и детализируются локальными нормами и механизмами, обеспечивающими их реализацию на уровне юридического лица любой формы собственности, а также индивидуального предпринимателя. Локальное правовое регулирование не должно противоречить, искажать, заменять и тем более отменять действующее законодательство.
Локальное нормативное регулирование является одним из проявлений самоорганизации общества. Целью такого регулирования является "упорядочение корпоративных отношений "изнутри", создание сбалансированной системы корпоративных отношений, в основе которых лежит социальный мир и эффективная экономика" <1>.
--------------------------------
<1> Антонова Л.И. Вопросы теории локального правового регулирования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1988. С. 78.
Государство, определив рамки локального регулирования и установив основные принципы такого регулирования, в дальнейшем не вмешивается в данную сферу. Локальное регулирование направлено на законные интересы основных участников правоотношений (в сфере труда - это работник и работодатель) <2>.
--------------------------------
<2> См.: Букреева Е. Правовая природа и функции локальных источников трудового права в условиях рыночной экономики // Законодательство и экономика. 2007. N 1.
Локальное нормотворчество имеет характерную особенность: по своему содержанию распространяется лишь на определенные участки общественных отношений. Обладая конкретизирующим свойством, оно не только компенсирует несовершенство законодательства, но и детализирует его <3>.
--------------------------------
<3> См., например: Конкретизация законодательства как технико-юридический прием нормотворческой, интерпретационной, правоприменительной практики: Материалы Международного симпозиума (Геленджик, 27 - 28 сентября 2007 г.) / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2008.
Нормативный правовой акт, устанавливающий первоначальные нормы, служит основанием для подзаконных нормативных актов и локальных нормативных актов. Последние конкретизируют и детализируют эти нормы <4>. Конкретизация более общих правовых норм в нижестоящих нормативных правовых актах, в том числе локальных, является объективной необходимостью, поскольку без них будет сложно применять в различных ситуациях общие правила, содержащиеся в нормативных правовых актах. В связи с этим нельзя не согласиться с П.М. Рабиновичем в том, что конкретизирующие акты переводят абстрактное содержание юридической нормы на более конкретный уровень посредством операции ограничения понятий (уменьшения объема понятий на основе расширения их содержания) <5>.
--------------------------------
<4> См.: Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства: Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. М., 1967. С. 11.
<5> См.: Рабинович П.М. Проблемы теории законности развитого социализма. Львов, 1979. С. 58.
По общему правилу локальные нормативные акты (как обязательные, на которые есть прямое указание в вышестоящем нормативном правовом акте, так и инициативные, утверждаемые организациями самостоятельно) имеют ограниченную сферу действия, т.е. их нормы имеют силу только в пределах конкретной организации.
В юридической литературе признано, что в локальных актах происходит конкретизация общих положений, зафиксированных в актах более высокого уровня <6>. Кроме того, по мнению некоторых ученых, на современном этапе уже нельзя сводить роль локального нормотворчества только к той или иной форме конкретизации норм федерального и республиканского уровней <7>. Практика применения действующего законодательства позволяет более широко трактовать роль и место локального нормотворчества в правовом регулировании в современной России. Локальные нормативные акты могут в той или иной степени восполнить пробелы законодательства и осуществить первичное правовое регулирование при отсутствии соответствующих вышестоящих нормативных правовых актов <8>.
--------------------------------
<6> См., например: Куренной А.М. Трудовое право: на пути к рынку. М., 1997. С. 24; Толкунова В.Н., Гусов К.Н. Трудовое право России. М., 1996. С. 42; Сыроватская Л.А. Трудовое право. М., 1998. С. 40; Трудовое право России / Под ред. А.Д. Зайкина. М., 1999. С. 147.
<7> См.: Ведяшкин С.В. Локальные нормативные правовые акты и их роль в установлении внутреннего трудового распорядка организации: Дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2001. С. 17.
<8> См., например: Кондратьев Р.И. Восполнение пробелов трудового права локальными нормами // Советское государство и право. 1977. N 3. С. 58 - 65; Лебедев В.М. Взаимодействие систем трудового права и трудового законодательства // Российская юстиция. 2003. N 11. С. 15; Гусов К.Н., Толкунов В.Н. Трудовое право России: Учеб. М., 2006. С. 21 - 23.
К примеру, ТК РФ установлено, что локальные акты не должны противоречить законам и подзаконным актам более высокого уровня. Основное назначение локальных нормативных актов по труду состоит в конкретизации правовых актов с учетом особенностей и условий труда в пределах конкретной организации. На практике локальные нормативные акты зачастую разрабатываются на основе типовых, утвержденных министерствами и ведомствами. Например, для разработки правил внутреннего трудового распорядка в организации можно взять за основу Правила внутреннего трудового распорядка Пенсионного фонда РФ, утвержденные Приказом Правления Пенсионного фонда РФ <9>, иными словами, структуру построения данного внутреннего локального акта.
--------------------------------
<9> См.: Постановление Правления Пенсионного фонда РФ от 10 июля 2008 г. N 195п // БНА РФ. 2008. N 36.
В соответствии с п. 24 Постановления Правительства РФ от 14 февраля 2008 г. N 71 "Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении)" приказом Министерства образования и науки РФ устанавливается порядок приема в высшие учебные заведения <10>, на основе которого высшее учебное заведение самостоятельно разрабатывает и утверждает локальный нормативный акт - ежегодные правила приема в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации, вышеназванному порядку приема и правилам приема, определяемым учредителем и закрепленным в уставе высшего учебного заведения. Ежегодные правила приема лиц для обучения по образовательным программам начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального и среднего профессионального, а также по образовательным программам дополнительного образования осуществляются в соответствии с типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов.
--------------------------------
<10> Об утверждении Порядка приема граждан в имеющие государственную аккредитацию образовательные учреждения высшего профессионального образования на 2009/2010 учебный год см.: Приказ Минобрнауки России от 26 декабря 2008 г. N 396 (в ред. от 24 февраля 2009 г.) // РГ. 2009. 23 янв.