2. Муніципально-правові норми та муніципально-правові інститути.

Система муніципального права

Муніципально-правові норми - це встановлені держа­вою, територіальною громадою або органами місцево­го самоврядування правила поведінки, що регулюють суспільні відносини у сфері організації і здійснення місцевого самоврядування та виконання яких забезпе­чується примусовою силою держави.

У своїй сукупності муніципально-правові норми ста­новлять галузь муніципального права, їм притаманні за­гальні риси, що характерні для всіх правових норм. Разом з тим муніципально-правові норми мають і певні особ­ливості, що пов'язані:

1) з предметом правового регулювання - його стано­вить особливе коло суспільних відносин - відносини, що складаються в процесі організації та здійснення особли­вої форми публічної влади (місцевого самоврядування);

2) з формою виразу цих норм - значна частина муні­ципально-правових норм міститься в актах локальної нормотворчості (актах місцевих референдумів та органів місцевого самоврядування);

3) з їх полівалентним характером - муніципально-правові норми одночасно виступають нормами основних галузей права (конституційного, адміністративного, зе­мельного, фінансового тощо);

4) з їх логічною структурою - переважна більшість муніципально-правових норм не містить санкцій.

В юридичній літературі пропонуються різні підстави класифікації муніципально-правових норм, зокрема, об'єкт правового регулювання, характер припису, сту­пінь визначеності, територія дії, джерела тощо (схе­ма 3).

Крім того, за функціональною спрямованістю муні­ципально-правові норми поділяються на:

• регулятивні (правоустановчі) - спрямовані на регу­лювання муніципально-правових відносин шляхом на­дання їх учасникам прав і покладання обов'язків;

• охоронні - які регламентують засоби юридичної від­повідальності і порядок застосування санкцій.

А за функціональним призначенням можна виділити такі дві групи муніципально-правових норм:

1) спеціалізовані (вихідні ) - норми, що мають найбільш загальний характер, найвищу форму абстрагуван­ня і містять у собі вихідні начала, основи правового ре­гулювання муніципально-правових відносин та які, у свою чергу, поділяються на:

дефінітивні (норми-дефініції) - містять визначення правових категорій та понять муніципального права (на­приклад, нормативне визначення місцевого самовряду­вання міститься в ст. 140 Конституції України);

декларативні (норми-принципи) - закріплюють ви­хідні принципи муніципального права (наприклад, у ст. 7 Конституції України закріплено принцип визнання та гарантованості місцевого самоврядування);

оперативні - норми, які відміняють дію інших норм, поширюють їх дію на нове коло суспільних відносин або пролонгують дію цих норм (наприклад, норми, що містя­ться в п. 8 Перехідних положень Конституції України);

2) норми-правила поведінки - безпосередньо регу­люють поведінку суб'єктів муніципально-правових від­носин.

Муніципально-правові норми систематизуються за муніципально-правовими інститутами - відповідними сукупностями норм, що регулюють певну групу взаємо­пов'язаних однорідних суспільних відносин у межах га­лузі муніципального права.

У сучасній літературі, з позиції системного підходу, виділяють три різновиди правових інститутів: загальні (генеральні), головні та початкові, що може бути вико­ристано й при систематизації муніципально-правових інститутів.

Так, загальні муніципально-правові інститути ма­ють комплексний характер і складають значні масиви правових норм, що регулюють великі сфери (або кілька сфер) суспільних відносин. Загальні інститути об'єд­нують норми, що можуть суттєво відрізнятися між со­бою як за предметом, так і за характером впливу на суспільні відносини. До них, наприклад, можна віднести інститут основ місцевого самоврядування.

Головні муніципально-правові інститути в межах загальних інститутів об'єднують правові норми, що ре­гулюють певні групи однорідних суспільних відносин. Вони виступають структурними підрозділами загальних інститутів і, на відміну від них, характеризуються більш вузькою предметною й функціональною спеціалізацією. Наприклад, до загального муніципально-правового інсти­туту основ місцевого самоврядування входять такі голов­ні інститути: правові основи місцевого самоврядування, матеріальна та фінансова основи місцевого самовряду­вання, територіальна основа місцевого самоврядування тощо.

Початкові муніципально-правові інститути (субінститути) у межах головних інститутів об'єднують не­велику кількість муніципально-правових норм, що регу­люють окрему групу суспільних відносин. Наприклад, до головного інституту матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування входить початковий інститут утворення цільових фондів місцевого самоврядування.

Муніципально-правові норми та муніципально-пра­вові інститути одночасно виступають структурними еле­ментами системи галузі муніципального права - внут­рішньої організації цієї галузі права, яка обумовлена, з одного боку, основами місцевого самоврядування, що закріплені Конституцією та законодавством України про місцеве самоврядування (тобто структурою базового За­кону України «Про місцеве самоврядування в Україні»), з другого - потребами практики розвитку місцевого са­моврядування, яка впливає на формування інститутів муніципального права, уточнює їх роль та значення у здійсненні місцевого самоврядування.

У зарубіжній літературі обґрунтовуються пропозиції щодо виділення в системі муніципального права двох основних частин - Загальної та Особливої. При цьому до Загальної частини відносять приписи, що стосуються територіальної громади в цілому, а до Особливої - при­писи, що стосуються компетенції органів та посадових осіб місцевого самоврядування, процедури їх діяльності, статусу та порядку діяльності інших суб'єктів місцевого самоврядування тощо.

Згідно з цією концепцією до Загальної частини муні­ципального права можна було б віднести такі загальні муніципально-правові інститути:

• принципи місцевого самоврядування;

• організаційно-правова основа місцевого самовря­дування;

• матеріальна і фінансова основи місцевого самовря­дування;

• гарантії місцевого самоврядування;

• відповідальність органів та посадових осіб місце­вого самоврядування.

Відповідно, до Особливої частини віднесено муніци­пально-правові інститути, що регулюють повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, ор­ганізаційні та правові форми їх діяльності тощо.