26 Апреля 1994 года

СПРАВКА о практике применения Соединенными Штатами Америки Парижской конвенции о мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного ввоза, вывоза н передачи права собственности на культурные ценности, от 14 ноября 1970 года

Международное сотрудничество в области культуры включает в себя обмен культурными ценностями между государствами в целях образования, науки и культуры. Такой обмен расширяет знания о цивилизации, обогащает культурную жизнь народов, вызывает их взаимное уважение. Учитывая, что культурные ценности приобретают свою подлинную ценность только в том случае, когда точно известно их происхождение, история и окружающая среда, большое значение имеет защита этих ценностей от опасности кражи, тайных раскопок, незаконных вывоза, ввоза и передачи права собственности на них. Данные нарушения, несомненно, наносят большой ущерб взаимопониманию между народами. В свою очередь меры по охране национального культурного достояния не достигают достаточной эффективности, если их организация осуществляется только на национальном уровне, без тесного сотрудничества между государствами в этой области.

В целях решения данной проблемы 14 ноября 1970 года на шестнадцатой сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО, проходившей в Париже, была принята Конвенция о мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного ввоза, вывоза и передачи права собственности на культурные ценности (вступила в силу 24 апреля 1972 года). В настоящее время ее участниками являются около 80 государств, включая такие как Беларусь, Грузия, Россия, Украина, Таджикистан, Польша, Венгрия, Словакия, Чехия, Индия, Китай, Кувейт, Пакистан, Австралия, Аргентина, Бразилия, Греция, Испания, Италия, США, Канада, Мексика, Португалия, Турция.

По этой Конвенции культурными ценностями считаются ценности религиозного или светского характера, которые рассматриваются каждым государством как представляющие значение для археологии, истории, литературы, искусства и науки и относящиеся, в частности, к следующим категориям:

- редкие коллекции и образцы флоры, фауны, минералогии, анатомии и предметы, представляющие интерес для палеонтологии;

- ценности, касающиеся истории, а также связанные с жизнью национальных деятелей и с крупными национальными событиями;

- археологические находки;

- старинные предметы более чем 100-летней давности, такие как надписи, чеканные монеты и печати;

- этнологические материалы;

- художественные ценности, такие как: полотна, картины и рисунки целиком ручной работы; оригинальные произведения скульптурного искусства; оригинальные гравюры, эстампы и литографии;

- редкие рукописи и инкунабулы, старинные книги, документы и издания, представляющие особый интерес;

- почтовые марки, налоговые и аналогичные марки;

- архивы;

- мебель более чем 100-летней давности и старинные музыкальные инструменты.

Согласно положениям Конвенции, ее участники обязуются противодействовать незаконному ввозу, вывозу и передаче права собственности на культурные ценности, а также подвергать уголовному или административному наказанию всех лиц, ответственных за нарушение запрещений, предусмотренных Конвенцией.

В период, предшествующий принятию Конвенции Генеральной конференцией ЮНЕСКО, США, будучи еще членом этой организации, активно участвовали в разработке документа. В 1972 году американский Сенат единодушно одобрил предложение принять Конвенцию Соединенными Штатами.

В дальнейшем для более полной реализации потенциала, заложенного в Конвенции, потребовалось провести через Конгресс США специальный законодательный акт о ее применении Соединенными Штатами (данная Конвенция не является правовой нормой прямого действия, применение Конвенции на территории государства-участника обусловлено принятием национального закона либо другого нормативного акта о том, как ее использовать). После десяти лет дебатов Конгресс принял Закон о введении в действие Конвенции о культурных ценностях, подписанный президентом в январе 1983 года. В сентябре того же года Соединенные Штаты приняли Конвенцию, и она вступила в силу в декабре 1983 года.

По-видимому, целесообразно подробнее рассмотреть сам Закон о введении в действие Конвенции, а также проследить, как он исполнялся и как действует в настоящее время.

В целях применения рассматриваемого Закона в 1986 году был издан Исполнительный указ Президента США, согласно которому функции по исполнению Закона, возлагаемые на главу администрации Соединенных Штатов, в значительной степени делегируются Директору ЮСИА (в части, касающейся непосредственного распоряжения культурными ценностями, страной происхождения которых является иностранное государство-участник Конвенции), Государственному секретарю (в части договорно-правового оформления сотрудничества в затрагиваемой области с другими государствами) и Министру финансов (в части, касающейся таможенного обеспечения импортных ограничений).

В соответствии с положениями Закона был создан Консультативный комитет по культурным ценностям. В состав его входят одиннадцать членов, назначаемых непосредственно Президентом США по следующему принципу: двое - представители интересов музеев; трое - эксперты в области археологии, антропологии, этнологии или смежных с ними наук; трое - эксперты в области продажи на мировом рынке археологических, этнологических и других культурных ценностей; трое - представители интересов широкой общественности.

Назначения делаются таким образом, чтобы обеспечить справедливое представительство в Комитете для различных интересов как общественного, так и частного секторов в области международных обменов археологическими и этнологическими материалами, а также справедливое представительство внутри этих секторов по регионам и учреждениям (музеям) на местах. Что касается первоначальных назначений, Президент, в наиболее возможной степени исходя из принципа представительности, отобрал четырех членов Комитета на три года, четырех - на два года и трех - на один год. В дальнейшем каждое назначение делалось уже на три года. Закон не содержит ограничений по назначению одних и тех же лиц на последующие сроки.

Президент назначает Председателя Комитета из числа его членов. Для кворума достаточно присутствия шести членов. Решение принимается большинством голосов присутствующих и голосующих членов Комитета.

Административно-техническое обеспечение и обслуживание поручается Директору ЮСИА. По запросу Комитета глава любого другого федерального ведомства может выделять в его распоряжение своих сотрудников для оказания помощи. Заседания Комитета проводятся по решению Директора ЮСИА либо по требованию большинства членов Комитета, выраженному в письменной форме.

В отношении каждого запроса, поступающего от государства- участника Конвенции, Комитет проводит расследование и изучение обстоятельств дела, а также готовит доклад по полученным результатам, и дает свои рекомендации.

Если кто-либо из членов Комитета не согласен с любым его решением, он может подготовить заявление с изложением своих возражений. Такое заявление приобщается к докладу и рассматривается как его составная часть. По закону каждый доклад должен представляться на рассмотрение Конгресса и Президента.

Комитет по культурным ценностям функционирует в соответствии с положениями Федерального закона о консультативном комитете, однако на его деятельность не распространяются те разделы данного Закона, в которых говорится об открытых заседаниях, информировании общественности, участии ее в работе комитетов, доступности документов, в той части, которая определяется Президентом либо назначенным им официальным лицом, исходя из целей предотвращения ущерба американской стороне при ведении переговоров или обсуждения конкретных дел по запросам.

Согласно положениям Закона о введении в действие Конвенции, ввезенные в США и задержанные на таможне культурные ценности до принятия окончательного решения могут передаваться на хранение в любой музей или другое культурное либо научное учреждение США, открытое для широкой публики (при наличии запроса от такого учреждения).

Любые культурные ценности, ввозимые в США в нарушение соответствующих положений Закона, подлежат изъятию и конфискации, после чего делается предложение государству-участнику Конвенции возвратить их.

При рассмотрении дела, связанного с возможной конфискацией культурных ценностей, ввезенных в США в нарушение Конвенции, принимаются во внимание следующие моменты. Если лицо, предъявляющее права на ценности, представляет доказательства обоснованности своих прав в противовес правам иностранных учреждений, откуда данные ценности были украдены, решение о конфискации не выносится до тех пор, пока государство-участник Конвенции, которому предполагается возвратить ценности, не выплатит претендующему лицу справедливой компенсации. В том случае, когда претендент не может подтвердить законности своих прав на ценности, но располагает доказательствами, что он их приобрел, не подозревая о том, что они украдены, решение о конфискации не выносится, пока государство-участник не выплатит ему компенсации, а также пока американская сторона не убедится, что данное государство при схожих обстоятельствах возвратит украденные из какого-либо учреждения США ценности, не требуя за это выплаты компенсации.

Положения Закона не применяются, когда культурные ценности ввозятся в США как экспонаты временной выставки (при условии, что вопрос о праве собственности на них не является предметом судебного разбирательства), а также в некоторых других случаях, определяемых Законом.

Исполнение Закона на таможенной территории Соединенных Штатов и Виргинских островов осуществляется служащими соответствующих таможенных учреждений. В любом другом районе или территории страны, находящихся вне таможенной территории (таможенной зоны), применение Закона возлагается на тех лиц, которым это может быть поручено Президентом.

К сожалению, рамки представляемой вниманию справки не позволяют подробно разобрать весь комплекс американских нормативных документов и сопутствующей дополнительной информации по затрагиваемой тематике. Нельзя, однако, обойти вниманием издаваемую ЮСИА брошюру "Ограничения незаконной торговли культурными ценностями: помощь США в соответствии с Законом о введении в действие Конвенции о культурных ценностях". Данная публикация интересна тем, что в ней, помимо фактического материала, достаточно подробно излагается общий подход Соединенных Штатов к решению вопросов, связанных с выполнением Конвенции. Наличие в издании некоторых пропагандистских моментов, просматриваемых, в частности, в мотивировке действий американской стороны, не мешает объективному восприятию американской концепции рассматриваемой проблемы в целом.

Основное назначение брошюры, адресованной прежде всего государствам-участникам Конвенции, намеревающимся сотрудничать с США в затрагиваемой области, - ознакомить с законодательством США по данному вопросу, помочь технически правильно составить официальное обращение к американской стороне с просьбой ограничить ввоз на территорию Соединенных Штатов культурных ценностей, происходящих из данных государств. Следует отметить, что Боливия, Гватемала, Канада, Мали, Сальвадор и Перу уже направили обращения Соединенным Штатам. Этой возможностью намерены воспользоваться также Мексика, Турция и Италия.

Основываясь на вышеизложенном, можно сделать следующие выводы и предложения.

Парижская конвенция о культурных ценностях в настоящее время становится эффективным и действенным инструментом международного права. Ее применение в значительной мере способствует сохранению культурного достояния народов, установлению климата взаимного уважения и понимания между государствами. О росте авторитета Конвенции свидетельствует и то, что в ближайшее время ее участником становится Швейцария - одна из крупнейших стран-импортеров культурных ценностей. Большое количество таких ценностей перевозится через ее территорию транзитом.

Определенная заслуга в разработке Конвенции и введении ее в действие на широком международном уровне принадлежит США. Вполне допустимо, что Соединенные Штаты придают столь большое значение данной проблеме отчасти и из пропагандистских соображений, стремясь доказать, что после выхода из ЮНЕСКО в 1984 году они отнюдь не прекратили своей деятельности в сфере, которой занимается эта международная организация, а по некоторым направлениям даже имеют приоритет, опережают общее развитие процессов. Не случайно американская сторона подчеркивает, что из всех крупных государств-импортеров культурных ценностей США являются единственной страной, активно применяющей Парижскую конвенцию.

Впрочем, каковы бы ни были побудительные мотивы Соединенных Штатов, их деятельность в рассматриваемой области заслуживает положительной оценки, а накопленный ими опыт достоин изучения. Думается, и другим заинтересованным государствам, в том числе России, необходимо внимательно отнестись к вопросу о дальнейшем развитии международного сотрудничества в данной сфере как на двустороннем, так и многостороннем уровне.

Говоря конкретно о российско-американских отношениях в рассматриваемом контексте, предполагается целесообразным направить официальное обращение России к американской стороне о введении ограничений на импорт в США российских культурных ценностей. Учитывая, что оформление обращения является довольно длительным процессом, следует в ближайшее же время информировать американскую сторону о своем намерении и обратиться с просьбой о введении временных ограничений на импорт культурных ценностей, страной происхождения которых является Российская Федерация. Неотложность данного шага обусловлена тем, что США являются крупнейшим рынком сбыта культурных ценностей, незаконно вывезенных и вывозимых по сей день из России. Затяжка в решении данного вопроса наносит существенный урон национальному культурному достоянию нашего государства.

Что касается перспективы более эффективного использования опыта, уже накопленного другими странами, имеет смысл шире применять положение Парижской конвенции о культурных ценностях и во взаимоотношениях с другими участвующими в Конвенции государствами. Это относится прежде всего к Канаде, Мексике, Италии и Турции. Во-первых, данные страны являются либо рынком сбыта, либо через их территорию транзитом перевозятся российские культурные ценности. Во-вторых, - и это весьма существенно - они уже оформили или находятся в стадии оформления официального обращения к Соединенным Штатам по поводу ограничения импорта в США их культурных ценностей. Следовательно, сам факт обращения к ним с подобной же просьбой не явится для них неожиданностью. С другой стороны, логика международного права будет сдерживать эти государства от уклонения от принятых на себя обязательств по Конвенции, выполнения которых они добиваются от других.

По-видимому, здесь затронуты лишь наиболее важные вопросы, требующие безотлагательного принятия мер. В дальнейшем потребовалось бы решать и другие возникающие проблемы, такие как приведение российского внутреннего законодательства в соответствие с требованиями международного права в контексте рассматриваемой проблематики и, соответственно, организованное оформление новых либо преобразование существующих российских структур, которым будет поручено исполнение вводимых нормативных актов. Это также можно было бы осуществлять с учетом опыта других государств.

Второй секретарь Консульского отдела посольства РФ в США

ДОКУМЕНТ №9

ПОСОЛЬСТВО Российской Федерации в Австралии