Полномочия органов и должностных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ7, рассматриваются в пределах компетенции, установленной гл. 23 этого Кодекса:
1) судьями (мировыми судьями);
2) комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;
3) федеральными органами исполнительной власти, их учреждениями, структурными подразделениями и территориальными органами, а также иными государственными органами, уполномоченными на то, исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.
4) органами и учреждениями уголовно-исполнительной системы;
5) органами, осуществляющими федеральный пробирный надзор и государственный контроль за производством, извлечением, переработкой, использованием, обращением, учетом и хранением драгоценных металлов и драгоценных камней;
6) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае передачи им полномочий Российской Федерации на осуществление государственного контроля и надзора, указанными в главе 23 настоящего Кодекса.
7) государственными учреждениями, подведомственными соответственно федеральным органам исполнительной власти, уполномоченным в соответствии с федеральными законами на осуществление федерального государственного пожарного надзора, государственного портового контроля, государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий на особо охраняемых природных территориях федерального значения.
Федеральными органами исполнительной власти и иными государственными органами, уполномоченными в соответствии с гл. 23 КоАП8 РФ рассматривать дела, об административных правонарушениях, являются:
органы внутренних дел (полиция);
органы и учреждения уголовно-исполнительной системы;
налоговые органы;
таможенные органы;
органы и войска пограничной службы;
федеральная инспекция труда и подведомственные ей государственные инспекции труда;
органы государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ;
органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной водных объектов;
органы, уполномоченные в области использования, охраны и защиты лесного фонда;
органы рыбоохраны;
органы государственного энергетического надзора;
органы государственного горного и промышленного надзора;
органы, осуществляющие государственный пожарный надзор;
органы, осуществляющие государственный надзор за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники;
органы российской транспортной инспекции;
органы автомобильного транспорта;
органы морского транспорта;
органы внутреннего водного транспорта;
органы железнодорожного транспорта;
органы, осуществляющие государственный контроль в области обращения и защиты информации;
органы, уполномоченные в области рынка ценных бумаг;
федеральный антимонопольный орган, его территориальные органы;
органы государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей;
органы, осуществляющие государственный контроль за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;
органы стандартизации, метрологии и сертификации;
органы государственной жилищной инспекции;
органы государственного архитектурно-строительного надзора;
органы регулирования естественных монополий;
органы валютного контроля;
органы, осуществляющие государственную регистрацию
юридических лиц, и ряд других органов.
Всего помимо судей и комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав гл. 23 КоАП РФ предусмотрено 60 федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов — субъектов административной юрисдикции. От имени этих органов, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов дела об административных правонарушениях рассматривают в пределах своих полномочий должностные лица, указанные в гл. 23 КоАП РФ. К ним относятся:
а) руководители соответствующих федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, их заместители;
б) руководители структурных подразделений и территориальных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти, их заместители;
в) иные должностные лица, осуществляющие в соответствии с федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ надзорные или контрольные функции.
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами:
1) мировыми судьями;
2) комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;
3) уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов РФ (от имени этих органов и учреждений такие дела рассматривают наделенные соответствующей компетенцией должностные лица органов исполнительной власти субъектов РФ);
4) административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов РФ.
5) государственными учреждениями, подведомственными соответственно органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченным в соответствии с федеральными законами на осуществление федерального государственного лесного надзора, государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий на особо охраняемых природных территориях регионального значения.
В случае упразднения указанных в гл. 23 КоАП РФ или в законе субъекта РФ органа, учреждения, их структурных подразделений или территориальных органов, должности должностного лица до внесения в Кодекс или в закон субъекта РФ соответствующих изменений и дополнений подведомственные им дела об административных правонарушениях рассматривают судьи. В случае преобразования, иной реорганизации либо переподчинения указанных в гл. 23 КоАП РФ или в законе субъекта РФ органа, учреждения, их структурных подразделений или территориальных органов до внесения в Кодекс или в закон субъекта РФ соответствующих изменений и дополнений подведомственные им дела об административных правонарушениях рассматривают орган, учреждение, их структурные подразделения или территориальные органы, которым переданы указанные функции. Например, уже после вступления в силу КоАП РФ Указом Президента РФ с 1 июля 2003 г. была упразднена Федеральная служба налоговой полиции с передачей органам внутренних дел функций по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых правонарушений9 . Однако если бы даже до 1 июля 2003 г. в КоАП РФ не были внесены соответствующие изменения, административные правонарушения в налоговой сфере все равно рассматривали бы сотрудники органов внутренних дел. В случае изменения наименований указанных в гл. 23 КоАП РФ или в законе субъекта РФ органа, учреждения, их структурных подразделений или территориальных органов, должности должностного лица должностные лица этого органа, учреждения, их структурных подразделений или территориальных органов продолжают осуществлять полномочия, связанные с рассмотрением дел об административных правонарушениях, до внесения в КоАП РФ или в закон субъекта РФ соответствующих изменений.
Производство по делам об административных правонарушениях основывается на принципах, которые должны соблюдать все лица, осуществляющие административное судопроизводство. К ним относятся:
1. Принцип объективности, который выражается в обязанности государственных органов и должностных лиц, уполномоченных осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, выяснить все необходимые обстоятельства без пристрастности и предвзятости к рассмотрению дела. Объективность несовместима с обвинительным уклоном, пренебрежением обстоятельствами, свидетельствующими в пользу лица, привлекаемого к административной ответственности, неравным отношением к участникам производства по делу. В целях реализации этого принципа на практике КоАП РФ закрепил различного рода гарантии, обеспечивающие достижение истины по делу, к примеру институты пересмотра, ответственность за ложные показания, отводы субъектов правоприменения и некоторых участников процесса. При необходимости субъект административно -юрисдикционной деятельности вправе истребовать необходимые документы, провести экспертизы, проверки и иные меры для объективного разрешения дела, чтобы полностью исключить односторонний, предвзятый подход к оценке фактов10. Своевременность выяснения обстоятельств означает соблюдение предусмотренных КоАП РФ процессуальных сроков, что не только способствует неотвратимости привлечения виновных к ответственности, но и является серьезной превентивной мерой.
2. Принцип законности означает необходимость разрешения дела исключительно в соответствии с законом. Сущность этого принципа, закрепленного в ст. 15 Конституции РФ, применительно к производству по делам об административных правонарушениях состоит в том, что никто не может быть привлечен к административной ответственности за совершение административного правонарушения иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом11. В этой связи важной задачей производства по делам об административных правонарушениях, сформулированной в ст. 24.1 КоАП РФ, является обеспечение исполнения вынесенного по делу постановления. Неисполнение постановления о привлечении к административной ответственности или исполнение его не полностью снижает эффективность борьбы с административными правонарушениями, обусловливает неисполнение принципа законности.
3. Принцип возможности всем участникам производства по делам об административных правонарушениях выступать на родном языке, отражает требование ст. 19 Конституции РФ о полном равноправии всех граждан независимо от их национальности и языка. Производство по делам об административных правонарушениях ведется на русском языке — государственном языке Российской Федерации. Наряду с государственным языком Российской Федерации производство по делам об административных правонарушениях может вестись на государственном языке республики, на территории которой находятся судья, орган, должностное лицо, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях.
4. На принципе гласности в деятельности всех государственных органов, включая административно - юрисдикционную систему, зиждется демократическая система российского общества. Этот принцип, провозглашенный в ст. 123 Конституции РФ, закрепил открытое слушание дел во всех судах, кроме случаев, предусмотренных федеральным законом. Естественно, что этот принцип нашел свое отражение и в производстве по делам об административных правонарушениях. В соответствии со ст. 24.3 КоАП РФ дела об административных правонарушениях подлежат открытому рассмотрению, за исключением случаев, если это может привести к разглашению государственной, военной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны, а равно в случаях, если этого требуют интересы обеспечения безопасности лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, членов их семей, их близких, а также защиты чести и достоинства указанных лиц.
5. Принцип экономичности и эффективности процесса направлен на обеспечение такой организации процесса, которая не требовала бы больших материальных затрат и вместе с тем обеспечивала бы быстроту процесса без излишнего обременения участников процесса. Экономичность и эффективность процесса во многом способствуют установленные законодательством точные сроки, в течение которых должно быть рассмотрено и разрешено то или иное управленческое дело, исполнено принятое по делу решение.
6. Принцип ответственности за нарушение правил процесса и за принятый акт (решение). Согласно этому принципу должностные лица, виновные в нарушении правил процесса или принятии незаконного акта (решения), несут дисциплинарную или иную ответственность.
Надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда, осуществляют в пределах своей компетенции Генеральный прокурор РФ и назначаемые им прокуроры. Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются:
— всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела;
— разрешение его в точном соответствии с законом;
— обеспечение исполнения вынесенного постановления;
— выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений.
Каждый орган или должностное лицо, уполномоченное рассматривать дела об административных правонарушениях, должно учитывать обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении. К таким обстоятельствам закон относит:
— отсутствие события и состава административного правонарушения;
— отсутствие состава административного правонарушения, в том числе не достижение физическим лицом на момент совершения противоправных действий (бездействия) 16-летнего возраста или невменяемость лица, совершившего правонарушение;
— действие лица в состоянии крайней необходимости;
— издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания;
— отмену акта, устанавливающего административную ответственность;
— истечение сроков давности привлечения к административной ответственности;
— наличие по тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела;
— смерть лица, в отношении которого было ведется производство по делу об административном правонарушении.
Если перечисленных обстоятельств не существует, производство по делам об административных правонарушениях включает в себя стадии. наиболее полно стадии производства по делам об административных правонарушениях раскрыли Д. Н. Бахрах и Э. Н. Ренов12. Графически их можно представить следующим образом:
Производство по делам об административных правонарушениях |
Административное расследование |
|
Рассмотрение дела |
|
Пересмотр постановления |
|
Исполнение постановления |
Возбуждение дела
|
|
Подготовка дела к рассмотрению и слушанию |
|
Обжалование, опротестование постановления |
|
Обращение постановления к исполнению |
Установление фактических обстоятельств |
|
Анализ собранных материалов |
|
Проверка законности постановления |
|
|
Процессуальное оформление результатов расследования |
|
Принятие постановления |
|
Вынесение решения |
|
Непосредственное исполнение |
Направление материалов для рассмотрения по подведомственности |
|
Доведение постановления до сведения |
|
Реализация решения |
|
|
Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются:
— непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;
— поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;
— сообщения и заявления физических и юридических лиц, а так же сообщения в СМИ, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.
Дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента:
— составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении;
— составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении;
— вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования;
— оформления предупреждения или с момента наложения (взимания) административного штрафа на месте совершения административного правонарушения без составления протокола об административном правонарушении.
Кодекс содержит перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. К таким лицам отнесены: сотрудники органов внутренних дел; должностные лица органов и учреждений уголовно-исполнительной системы; должностные лица органов ведомственной охраны; должностные лица органов, осуществляющих государственную регистрацию общественных объединений; должностные лица налоговых органов; должностные лица таможенных органов; должностные лица пограничных органов; должностные лица органов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор и другие должностные лица, указанные в ст. 28.3 КоАП РФ. Сроки составления протокола об административном правонарушении:
— протокол составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения;
— протокол составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств либо данных о физическом или юридическом лице;
— протокол составляется после окончания административного расследования в соответствии со ст. 28.7 КоАП РФ.
Итак, при выявлении факта правонарушения и правонарушителя уполномоченное на то лицо (например, сотрудник полиции) вправе:
а) подвергнуть административному наказанию нарушителя на месте без составления протокола;
б) составить протокол на месте, если правонарушитель оспаривает налагаемое на него наказание или если составление протокола является обязательным;
в) доставить правонарушителя в милицию, другой государственный орган для составления протокола при невозможности составить его на месте, если составление протокола является обязательным.
При составлении протокола об административном правонарушении в нем указывается: дата и место его совершения; должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол; сведения о личности нарушителя; место, время совершения и существо административного правонарушения; нормативный акт, предусматривающий ответственность за данное правонарушение; фамилии, адреса свидетелей и потерпевших, если они имеются; объяснение нарушителя; иные сведения, необходимые для разрешения дела. Протокол подписывается лицом, его составившим, и лицом, совершившим административное правонарушение; при наличии свидетелей и потерпевших протокол может быть подписан также и этими лицами. В случае отказа лица, совершившего правонарушение, от подписания протокола в нем делается запись об этом. Нарушитель вправе представить прилагаемые к протоколу объяснения и замечания по содержанию протокола, а также изложить мотивы своего отказа от его подписания. При составлении протокола нарушителю должны быть разъяснены его права и обязанности, предусмотренные ст. 28.2 КоАП РФ, о чем делается отметка в протоколе. Кроме того, в соответствии с этой же статьей ему должна быть вручена копия протокола по его просьбе, а также по просьбе потерпевшего. С момента получения судьей, должностным лицом (например, начальником органа внутренних дел) дела об административном правонарушении от сотрудника, возбудившего дело, начинается стадия — рассмотрение дела об административном правонарушении. Судья, орган, должностное лицо при подготовке к рассмотрению дела выясняют следующие вопросы:
1)относится ли к их компетенции рассмотрение данного дела;
2)имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения дела судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом: а) является родственником лица, участвующего в производстве; б) лично, прямо или косвенно заинтересован в разрешении дела;
3)правильно ли составлены протокол(лы) и другие материалы дела;
4)имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу;
5)достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу;
6)имеются ли ходатайства и отводы.
При наличии обстоятельств, исключающих производство по делу, выносится постановление о прекращении дела. Дела об административном правонарушении рассматриваются по месту его совершения или по ходатайству правонарушителя — по месту его жительства. Дело может быть рассмотрено по месту нахождения органа, проводившего административное расследование, дело об административном правонарушении несовершеннолетнего может быть рассмотрено по его месту жительства, а по делу о лишении права управления транспортным средством — по месту его учета. Дело об административном правонарушении должно быть рассмотрено в следующие сроки:
— в 15дневный срок со дня получения дела судьей, должностным лицом;
— в течение одного месяца на основании определения о продлении срока рассмотрения дела;
— в течение пяти дней по делам об административных правонарушениях, посягающим на права граждан по участию их в выборах и референдумах;
— не позднее 48 часов с момента административного задержания нарушителя;
— в течение дня при получении протокола об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест.
По результатам рассмотрения дела может быть вынесено постановление:
— о назначении административного наказания;
— о прекращении производства по делу.
Постановление о прекращении производства по делу выносится в случае:
— наличия хотя бы одного из обстоятельств, исключающих производство по делу;
— объявления устного замечания;
— прекращения производства по делу и передачи материалов прокурору в дознание или предварительного следствия при наличии признаков преступления.
Постановление по делу объявляется немедленно по окончании его рассмотрения. Копия постановления вручается под расписку физическому лицу или его представителю или представителю юридического лица, а так же потерпевшему по его просьбе либо высылается этим лицам в течение трех дней со дня вынесения постановления. По результатам рассмотрения дела может быть вынесено также определение:
1) о передаче дела судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным назначать административные наказания иного вида или размера либо применять иные меры воздействия;
2) о передаче дела по подведомственности.
Следующей стадией производства является пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Постановление по делу может быть обжаловано:
— вынесенное судьей — в вышестоящий суд;
— вынесенное коллегиальным органом — в районный суд по месту нахождения коллегиального органа;
— вынесенное должностным лицом — в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела.
Жалоба на постановление по делу подается судье, в орган, должностному лицу, которыми вынесено постановление по делу и которые в течение трех суток со дня поступления жалобы обязаны направить ее со всеми материалами в вышестоящий суд, орган или должностному лицу. Жалоба может быть подана непосредственно в вышестоящий суд, орган, должностному лицу. Срок обжалования по делу — в течение 10 дней со дня вручения или получении копии постановления. Сроки рассмотрения жалобы — в течение 10 дней со дня ее поступления, а жалоба об административном аресте — в течение суток с момента подачи жалобы. По результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится одно из следующих решений:
1) об оставлении постановления без изменения, а жалобы без удовлетворения;
2) об изменении постановления, если при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено постановление;
3) об отмене постановления и о прекращении производства по делу;
4) об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение лицу, полномочному рассматривать дело;
5) об отмене постановления и о направлении дела по подведомственности.
Оглашение решения, принятого по жалобе:
а) немедленно после его вынесения;
б) в день вынесения решения по жалобе административно арестованного лица.
Завершающей стадией производства является исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях. Постановление по делу об административном правонарушении вступает в законную силу:
1) после истечения срока, установленного для обжалования постановления, если оно не было обжаловано или опротестовано;
2) после истечения срока, установленного для обжалования решения по жалобе, протесту, если это решение не было обжаловано или опротестовано вновь, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное постановление;
3) немедленно после вынесения не подлежащего обжалованию решения по жалобе, протесту, за исключением случаев, если решениемотменяется вынесенное постановление. Постановление по делу подлежит исполнению с момента вступления его в законную силу.
Обращение постановления по делу к исполнению возлагается на судью, орган, должностное лицо, вынесших постановление в течение трех суток со дня вступления его в законную силу, а в случае рассмотрения жалобы или протеста — со дня поступления решения по жалобе, протесту из суда или от должностного лица, вынесших решение. Приведение в исполнение постановления по делу осуществляется органами и лицами, вынесшими постановление. Отсрочка и рассрочка исполнения постановления по делу применяются при наличии обстоятельств, вследствие которых исполнение по становления о назначении административного ареста, лишения специального права или административного штрафа невозможно в установленные сроки. Судья, орган должностное лицо могут отсрочить исполнение постановления на срок до одного месяца. С учетом материального положения лица, привлеченного к административной ответственности, уплата штрафа может быть рассрочена на срок до трех месяцев. Законодателем также предусмотрена возможность приостановления исполнения постановления. Судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление о назначении наказания, приостанавливают исполнение постановления в случае принесения протеста на вступившее в законную силу постановление до рассмотрения протеста, кроме постановления об административном аресте, исполнение которого не приостанавливается при принесении протеста прокурора. Судья, орган, должностное лицо, вынесшее постановление о назначении административного наказания, прекращают исполнение постановления в случае:
1) издания акта амнистии, если такой акт устраняет применение наказания;
2) отмены или признания утратившими силу закона или его положения, устанавливающих административную ответственность за содеянное;
3) смерти лица или объявления его умершим в установленном порядке;
4) истечения сроков давности исполнения постановления;
5) отмены постановления.
Вопросы об отсрочке, о рассрочке, приостановлении или прекращении исполнения постановления о назначении наказания, а также взыскании штрафа, наложенного на несовершеннолетнего, с его родителей или иных законных представителей рассматриваются судьей и другими лицами в трехдневный срок со дня возникновения основания для разрешения соответствующего вопроса. Постановление о назначении наказания не подлежит исполнению в случае, если постановление не было приведено в исполнение в течение одного года со дня вступления его в законную силу. Течение срока давности прерывается в случае, если лицо уклоняется от исполнения постановления о назначении административного наказания. Течение срока давности приостанавливается до истечения срока отсрочки или рассрочки исполнения наказания. Постановление о назначении административного наказания, по которому исполнение произведено полностью, с отметкой об исполненном наказании возвращается органом, должностным лицом, приводящим постановление в исполнение, судье, органу, должностному лицу, вынесшим постановление. Если постановление не исполнено или исполнено не полностью, составляется акт, который утверждается вышестоящим должностным лицом и направляется вместе с постановлением судье и другим лицам, вынесшим постановление.