Розділ VI. Людина як суб'єкт системи управління безпекою життєдіяльності

Ознайомившись із змістом розділу, ви маєте змогу:

■ Уявити зміст системи цілей в СУБЖ (СУОП), головними з яких є упорядкування та адаптація.

■ Усвідомити зміст упорядкування й адаптації у всіх сферах управління безпекою життєдіяльності.

■ Скласти уявлення про взаємодію між законодавчими актами України і системою управління безпеки життєдіяльності.

■ Визначити зміст складових СУБЖ на державному, регіональному, галузевому і виробничому рівнях.

" Сформулювати поняття про ознаки, що характеризують структуру будь-якої теорії.

■ Визначити внутрішні і зовнішні механізми взаємодій систем управління будь-якого рівня.

Можливість засвоєння і використання знань у сфері управління безпекою життєдіяльності залежить від усвідомлення, що укладається в простому питанні «Навіщо потрібна система управління?».

Відповідь на це питання, так само як і усвідомлення необхідності в системі управління, знаходиться у змісті розвитку охорони праці з одного боку, і в системних уявленнях, що наведені у попередніх розділах та поширюватимуться в наступному підрозділі, — з іншого.

Первинна назва однієї з попередніх наук, що складають основу безпеки життєдіяльності, є «техніка безпеки». За своїм змістом ця наука фактично склалася із системи заборон і вказівок, що створювали передумову небезпеки. В процесі подальшого розвитку «техніка безпеки» трансформувалась в охорону праці. У змісті цієї наступної трансформованої дисципліни вже був блок організації роботи з безпеки життєдіяльності. На цей час тільки завдяки наявності організації робіт неможливо досягти необхідного рівня безпеки. Тому життя і практика забезпечення життєдіяльності зумовили стійку необхідність у наявності відповідного інструменту для впровадження певних вимог безпеки. Інструментом впровадження й є система управління охороною праці.

Підставою для розробки системи управління є:

— законодавство України, що формує правові відносини у сфері безпеки життєдіяльності;

— національна програма України з питань поліпшення стану безпеки, гігієни праці та виробничого середовища;

— концепція організації робіт із профілактики невиробничого травматизму;

— рекомендації Українських конференцій з охорони праці;

— існуючі недоліки у функціональному забезпеченні управління охороною праці в рамках регіону.

Структурою і змістом складових частин, що визначають систему управління безпекою життєдіяльності, є:

— терміни та визначення;

__цілі і завдання;

__формування зовнішніх та внутрішніх зв'язків;

__ встановлення складових частин системи;

__встановлення участі в підсистемі кожного його елемента;

__кінцевий продукт роботи системи;

__самозахист системи.

Цілі та завдання системи управління

Здебільшого у розроблених системах управління безпекою життєдіяльності за мету визначають:

1) розробку і впровадження рішень;

2) забезпечення безпеки життєдіяльності та ін.

Це зовсім неправильно, оскільки при цьому закладено тільки цілі окремих підсистем і не враховується системне уявлення. Крім того, такі цілі не дають можливості відтворити поєднання складових системи, конче необхідних для практики безпеки життєдіяльності. З іншого боку, коли зміст управління і зміст охорони праці складають однакові за змістом цілі, то формується безвихідна ситуація, оскільки при цьому збігаються зміст управління і зміст безпеки життєдіяльності.

Виходячи з цього, можна сформулювати основні вимоги до цілей — вони мають відображати системні процеси, що сприяють впровадженню безпеки життєдіяльності, а сама система, в широкому розумінні, повинна регулювати відносини між своїми підсистемами.

До таких цілей, що за змістом можуть задовольняти вищезгаданим умовам, належать:

1) упорядкування у сфері управління безпекою життєдіяльності;

2) адаптація управлінських дій до реальних умов життєдіяльності і до функціонування системи.

Визначені цілі — найвища мета в системі управління безпеки життєдіяльності. В практиці мають місце багато цілей. У своїй сукупності вони створюють «дерево цілей» і відповідно до них існує «дерево завдань». Основними з «дерева цілей» є:

— ті, що стосуються встановлення, створення передумов Для роботи й удосконалення системи;

— методичні цілі;

— загальносистемні цілі;

— ті, що формують можливість функціонування системи Управління.

Завданням системи управління безпекою життєдіяльності є визначення природи і змісту упорядкування та адаптації за всіма складовими частинами системи управління, а також шляхів використання під час їх реалізації в практиці безпеки життєдіяльності.

Кінцевим продуктом системи управління є легкокерований (виробничий чи інший) простір, який завдяки своєму існуванню створює передумови для виконання основних цілей і завдань.

Принципи побудови і функціонування системи управління формують зміст і характер впливу суб'єкта на об'єкт.

Вплив здійснюється шляхом реалізації загальних управлінських і конкретних функцій безпеки життєдіяльності (мал. 6.1). Виконавцем впливу суб'єкта на об'єкт є органи управління, на які суб'єкт управління перекладає частину своїх прав та обов'язків. Вплив передається через розробку і реалізацію рішень, пряму і зворотну інформації та ін.

Специфікою дії загальних управлінських функцій (мал. 6.1) є те, що їх елементи реалізуються в інших (конкретних) функціях. Тому, щоб це підкреслити, на мал. 6.1 вони розташовані перпендикулярно до інших і ніби «пронизують» їх.

До основних загальних функцій управління безпекою життєдіяльності належать:

— організація та координація робіт;

— обмін, аналіз та оцінка стану умов і безпеки праці;

— планування робіт;

— контроль за функціонуванням системи управління;

— стимулювання.

За спрощеним уявленням система управління складається з:

— суб'єкта управління;

— органу (структури) управління;

— законодавчої підсистеми (бази);

— функціональної підсистеми;

— інформаційної підсистеми;

— об'єктів управління.

До складу системи належать об'єкти соціально-економічного і матеріального характеру.

Змістом управління об'єктів соціально-економічного харак теру є управління дієвістю функціональних служб, структурних підрозділів, власника, органів регіональної та місцевої державної влади, відділів і управлінь міністерств та відомств

Змістом управління об'єктів матеріального характеру є управління параметрами, що характеризують (оцінюють стан) умови і безпеки праці в рамках «людино-машинних систем»

Суб'єктами управління є робітники, службовці, керівники структурних підрозділів підприємств, власники, керівники (заступники керівників) центральних та місцевих органів державної виконавчої влади та виконавчих комітетів області, селища та міста.

Зміст та характер упорядкування за основними складовими системами управління наведено в табл. 6.2.

Питання адаптації в системі управління повинні вирішуватися конкретно з урахуванням:

— політики у сфері безпеки життєдіяльності;

— стану безпеки життєдіяльності;

— рівня підготовки і кваліфікації виконавців;

— характеру взаємодій у системі.

Будь-яка система управління охороною праці реалізується завдяки безперервному обміну інформації між суб'єктом та об'єктом управління (структурами управліннями). Усі ці види інформації, що використовуються в системі управління безпекою життєдіяльності, утворюють інформаційну підсистему.

Інформаційна підсистема є складною сукупністю взаємопов'язаної інформації, поєднаної в окремі структурні групи залежно від:

— конкретних вимог, які ставляться до неї в процесі управління;

— структури управління;

— характеру рішень, що приймаються в системі управління. Усвідомлююча інформація має бути:

— оптимальною — містити мінімальну кількість показників, що дають можливість максимально характеризувати необхідний чинник для прийняття ефективного рішення;

— своєчасною — за терміном подання збігатися з потребою;

— вірогідною — відповідно висвлітлювати об'єкти, процеси, системи, які вона відбиває за смислом;

— цінною — містити відомості, що зменшують ступінь невизначеності знань про об'єкти управління;

— простою та ясною — що дає змогу скористатись нею без будь-яких додаткових перетворень;

Таблиця 6.2 Принципи упорядкування підсистем СУБЖ

	Підсистеми управління	Характер упорядкування	Зміст упорядкування
1	2	3	4
1	Суб'єкт управління	1. Встановлення прав, обов'язків керівних структур 2. Встановлення типових алгоритмів для розробки найбільш поширених рішень	Здійснення основних функцій управління та функціонування владних структур
2	Функціональна підсистема	Відбудова складу, об'єму та напрямів використання функцій управління при впровадженні конкретних завдань безпеки життєдіяльності й управління	Відбудова моделей функціонування
3	Органи (структури) управління	Встановлення розподілу прав, бов'язків та відповідальності	Встановлення моделей кожного рівня управління
4	Законодавча підсистема	Повне забезпечення рішень законодавчим супроводженням при розробці та впровадженні управлінських рішень	Сукупність документів підприємств, регіону, галузі, яка разом з державною системою Законодавства встановлює правове забезпечення щодо напрямів робіт та розробки рішень
5	Об'єкт управління	1. Принципи відбудови об'єкта за всіма чинними нормативно-технічними та правовими актами 2. Визначення і впровадження всебічних методів впливу відносно відтворення об'єкта за вимогами норм та суб'єкта управління	Встановлення моделі об'єкта
6	Інформаційна підсистема	Принципи встановлення логіко-інформаційних моделей та рівневого розподілу інформації в структурах управління	Розробка моделей та рівневого розподілу інформації в структурах управління

— вимірювальною — складеною в одних й тих самих з ноп мативною інформацією одиницях.

Інформаційну систему можна вважати повною, коли вона визначає:

— види інформації, що характеризують стан охорони праці та системи її управління;

— джерела та обсяг інформації;

— периодичність відбору;

— осіб, яким потрібна ця інформація;

— осіб, які повинні займатися збиранням цієї інформації;

— методи відбору, переробки, зберігання та передачі інформації.

Інформація, що надходить до суб'єкта управління, може бути надмірною, достатньою чи недостатньою. Коливання якості інформації залежить від рівня кваліфікації суб'єкта.

Вся інформація, що надходить до суб'єкта, поділяється на вхідну та вихідну (мал. 6.2).

Загальні принципи побудови законодавства з безпеки життєдіяльності

Правову основу безпеки життєдіяльності становить Конституція України як за своїми юридичними особливостями, так і своїми принципами, тобто юридично вираженими об'єктивними закономірностями організації і функції соціально-економічної, політичної, духовної сфер суспільства, правового положення особи.

Конституційні норми, з одного боку, закладають суть безпеки (норми-принципи), а з іншого — вказують на цілі подальшого розвитку і реалізацію правового забезпечення безпеки життєдіяльності (норми-програми, норми-завдання, норми-зобов'язання).

Реалізація і розвиток основних конституційних положень, що регламентують суспільні правовідносини, безпосередніми суб'єктами яких є «особа» <-> «держава», здійснюються за допомогою як чинних фундаментальних нормативно-правових актів (Кодексів України про адміністративні правопорушення та Кримінального), так і спеціальних (Кодексів України про працю, Земельного, Законів «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про охорону атмосферного повітря» та ін.).

Поруч з нормативними актами, прийнятими вищим законодавчим органом держави, для встановлення взаємозв'язків, усунення прогалин, а в ряді випадків і реалізації окремих правових норм або їх елементів, до правової бази безпеки життєдіяльності належать спеціальні акти, розроблені за дорученням виконавчих державних органів усіх рівнів (Кабмін, Міністерства, Державні Комітети та ін.).

Так, наприклад, «Положення...», що розвивають Закон України «Про охорону праці», поділяються на звичайні «Положення...» і «Типові положення...». Тут держава розподілила питання своєї прерогативи щодо розробки нормативних актів і прерогативи своїх повноважень щодо контролю, «правового простору» нормативних актів підприємств, що розробляються.

З іншого боку, формуючи систему «Типових положень...», Держава на сьогоднішній день ліквідує прогалини в діючому законодавстві, узгоджує взаємозв'язки між суб'єктами правовідносин, створює юридичну базу для удосконалення і розвинення «правового поля» підприємств.

Кожний нормативно-правовий документ з безпеки життєдіяльності має свою структуру, що визначає ідею систематизації згідно зі своїм рівнем, метою та завданнями. Так, в кожному нормативному акті є елементи, відповідальні за його зовнішній зв'язок і створення передумов для відповідного розвинення шляхом розробки нижчих нормативно-законодавчих актів. Сама структура нормативного акта формує відповідні внутрішні зв'язки.

Основними систематизуючими ланками нормативних актів безпеки життєдіяльності (які за ієрархією знаходяться нижче від законів) є встановлення відносин у сфері виробництва, в межах дії небезпечного чинника (у т.ч. і чинників довкілля), а також щодо управління основними технологіями безпеки життєдіяльності (розслідування нещасних випадків, навчання, організації робіт та ін.).

Узагальнюючими ланками систематизації на рівні держави є національна ідея, відносини в суспільстві, соціально-економічне і політичне становище держави, можливості сприймання і використання законодавчих актів з боку споживачів та ін.

Система правового забезпечення безпеки людини

Визначені принципи побудови законодавства з безпеки життєдіяльності потребують відповідних узагальнюючих уявлень. До таких уявлень належить ієрархічне представлення діючого законодавства України (мал. 6.3).

Отже, Конституція України — це провідник і гарант встановлення безпеки на рівні національної ідеї. На рівні гаранта і реалізатора вона делегує необхідні повноваження до документів, які розгортають національну ідею в межах своїх повноважень, ураховує (закріплює на своєму рівні) питання безпеки людини у співвідношенні взаємодії із суспільством.

Чинні правовідносини сьогодні не забезпечують необхідного рівня безпеки людини. Згідно з цим в Україні фактично існує ще один правовий блок, який формує принципи (механізми) реалізації правового забезпечення життєдіяльності людини. Цей правовий блок складається (умовно) з двох частин законодавчих актів: перші які створюють передумови управлінської діяльності, і другі — які безпосередньо відтворюють ту діяльність на практиці.

Основною особливістю існуючої загальної системи є те, що вона відзначається несуворим розподілом змісту встановленої ієрархії. За змістом це є наявність випадків, коли окремі елементи (статті) законів знаходяться в одному блоці, а формують уявлення іншого блоку. Це ще раз підкреслює ідею, що розробка законів є реальною необхідністю завдань держави з проблем відносин у суспільстві. І тільки в межах науки (дисципліни) реалізуються відповідні системні уявлення за необхідністю вирішення відповідних проблем.

Основною характерною рисою нижченаведеного блоку законів України є те, що вони встановлюють право громадян на подання їм допомоги і захисту в будь-яких умовах їх знаходження, праці та існування.В першу чергу це встановлюється в «Основах законодавства України про охорону здоров'я». Закон регулює можливість надання допомоги хворим громадянам, а також визначає органи, що створюють систему цієї допомоги і керування цією системою.

Крім того, що «Основи законодавства України про охорону здоров'я» створюють самостійне правове забезпечення прав людини на існування, цей законодавчий акт становить базу для законодавчого блоку про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення (санітарне законодавство).

Закон України про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя встановлює:

— регулювання питань санітарного та епідеміологічного благополуччя за рахунок виконання прав і обов'язків державних органів, підприємств, установ, організацій та громадян;

— терміни та поняття;

— зовнішні зв'язки закону із законодавством України;

— фінансове забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення за рахунок державних, місцевих бюджетів, коштів підприємств, установ, організацій, а також позабюджетних коштів;

— зміст прав громадян відносно їх захисту і механізми захисту;

— систему заходів щодо забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення за рахунок:

а) гігієнічної регламентації і державної реєстрації небезпечних чинників;

б) встановлення об'єктів санітарно-гігієнічної експертизи;

в) встановлення вимог безпеки для здоров'я і життя населення на рівні державних стандартів;

r) виконання відповідних вимог на рівні проектування, будівництва, виготовлення і використання нових засобів виробництва, технологій;

д) виконання вимог до продовольчої сировини, продуктів, господарсько-питного водопостачання, атмосферного повітря в населених пунктах, виробничих приміщеннях;

є) виконання вимог до житлових та виробничих приміщень територій, засобів виробництва і технологій, радіаційної безпеки, під час застосування і знешкодження хімічних речовин і матеріалів;

є) проведення обов'язкових методичних оглядів, профілактичного щеплення, госпіталізації та лікування інфекційних хворих і носіїв збудників інфекційних хвороб;

ж) регулювання в'їзду на територію України в умовах недопущення занесення інфекційних хвороб і запобігання виникненню особливо небезпечних хвороб, масового отруєння та ін.;

— систему санітарно-епідеміологічного нагляду — їх права, обов'язки, сферу діяльності та ін.

Закон регулює питання накладання і стягнення штрафів та застосування фінансових санкцій, а також цивільно-правову і кримінальну відповідальність за порушення санітарного законодавства.

Закон встановлює напрями розвитку міжнародних відносин у сферах санітарного та епідеміологічного благополуччя.

Система екологічного законодавства

Ефективним засобом подолання екологічної кризи має стати правове забезпечення природоохоронної діяльності на основі практики застосування законодавства про охорону навколишнього природного середовища. Основні напрями втілюватимуться за допомогою системи екологічного права. Правовий механізм має надати основним напрямам чіткої цілеспрямованості, формальної визначеності, загальнообов'язковості, сприяти врегулюванню відносин у галузі екології, застосуванню превентивних, оперативних, стимулюючих і примусових заходів до юридичних та фізичних осіб щодо використання природних ресурсів та їх відходів і юридичної відповідальності за порушення екологічного законодавства.

Вивчення, аналіз та узагальнення практики застосування законодавства про охорону навколишнього природного середовища передбачається здійснювати у двох напрямах:

— складання і затвердження екологічних нормативів природокористування (стосовно надр, ґрунтів, води, повітря, рослинності тощо);

— складання і затвердження комплексу еколого-економіч-них показників державного контролю за станом довкілля та діяльністю господарчих структур.

При цьому розглядаються такі питання:

— використання природних ресурсів;

— використання родовищ корисних копалин;

— охорона довкілля;

— забезпечення екологічної безпеки;

— узагальнення практики здійснення контролю у сфері охорони довкілля;

— узагальнення судової практики застосування природоохоронного законодавства.

1. Систематизація екологічного законодавства Систематизацію екологічного законодавства передбачається здійснювати у формі кодифікації та інкорпорації з визначенням першочергових та перспективних законів та правових актів.

Кодифікація першочергових актів екологічного законодавства вміщує:

— прийняття нових (невідкладних) законів України про зони надзвичайних екологічних ситуацій, екологічне страхування, рибне господарство, рослинний світ, екологічну (природно-техногенну) безпеку;

— внесення змін до законів України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про тваринний світ», «Про природно-заповідний фонд», «Про охорону атмосферного повітря» та Лісового кодексу України, Водного кодексу України, Кодексу України про надра, Земельного кодексу України;

— підготовку проектів законів України про рекреаційні зони, курортні, лікувально-оздоровчі зони і зони з особливими умовами природокористування;

— підготовку проектів нормативно-правових актів, які затверджує Кабінет Міністрів України, а саме: Правила відшкодування збитків, завданих порушеннями екологічного законодавства, Положення про екологічний контроль, Положення про екологічний аудит, Положення про екологічне ліцензування.

Кодифікація перспективних актів екологічного законодавства передбачає:

— наукове обґрунтування, розроблення та прийняття Екологічного кодексу України, законів України про континентальний шельф, про екологічну інформацію, про екологічну освіту;

— розроблення нормативно-правових актів, які затверджує Кабінет Міністрів України, а саме: Положення про сертифікацію екологічно небезпечної продукції, Порядок встановлення лімітів викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря, рівнів шкідливого біологічного та фізичного впливу, Порядок ведення рибного господарства і здійснення рибальства, Порядок і нормативи платні за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду, Порядок економічного стимулювання, охорони, раціонального використання та відновлення лісів, Порядок ведення державного обліку лісів та державного лісового кадастру;

— розроблення та затвердження нормативно-правових актів Мінекобезпеки, а саме: правил вилучення об'єктів тваринного світу в наукових, культурно-освітніх, виховних та естетичних цілях із природного середовища, правил використання тварин з метою одержання продуктів їх життєдіяльності, Правил утримання, розведення, використання та охорони диких тварин у неволі чи напівневільних умовах, Правил добування рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів тварин для розведення в спеціально створених умовах та науково-дослідних цілях, Правил ввезення в Україну і вивезення за їх межі об'єктів тваринного світу, Правил вилучення і реалізації незаконно добутих диких тварин, Правил відшкодування збитків, завданих порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, інших актів відповідно до законодавства України.

Кодифікація, спрямована на екологізацію комплексних нормативно-правових актів, вміщує:

— першочергове розроблення та прийняття нових законів та інших нормативно-правових актів, а саме: Торговельного (Господарського) кодексу України, Закону України про відходи, Кодексу України про адміністративні правопорушення (розділ «Адміністративна відповідальність за екологічні правопорушення»), Кримінального кодексу України (розділ «Екологічні злочини»), Цивільного кодексу України (розділ «Відшкодування збитків за екологічні правопорушення» (абсолютну еколого-правову відповідальність);

— внесення змін до законів, що визначають статус центральних та місцевих органів державної виконавчої влади у сфері охорони довкілля і використання природних ресурсів, регламентують здійснення підприємницької, інвестиційної, інноваційної, науково-технічної діяльності, проектування, містобудування, виробництва та реалізації сільськогосподарської продукції, розвиток транспорту, зв'язку та інших видів діяльності, здатних негативно впливати на стан довкілля, а також законів про розмежування функцій спеціально уповноважених органів державного контролю в галузі використання природних ресурсів, охорони довкілля і забезпечення екологічної безпеки тощо.

Інкорпорація актів екологічного законодавства передбачає систематизацію законів і нормативно-правових актів екологічного законодавства чи окремих розділів або витягів з них для використання в навчальних, наукових та практичних цілях.

Інкорпорацію актів екологічного законодавства доцільно здійснювати періодично у формах підготовки та видання коментарів до екологічного законодавства та опублікування окремих збірників, упорядкування тематичних довідників, видання окремих законів з постатейними документами, упорядкування і видання навчальних практикумів, підготовки і видання зводу (зібрання) законів та нормативно-правових актів екологічного законодавства.