Персонал дипломатичних представництв. Категоризація та питання чисельності
Постійне дипломатичне представництво за кордоном (посольство або місія) — це особливого роду державна установа, на яку покладено завдання підтримувати й розвивати офіційні стосунки з країною перебування, захищати в ній права та інтереси акредитуючої держави, її громадян і юридичних осіб. Для виконання цього завдання дипломатичне представництво потребує певних засобів та можливостей, а також необхідного складу співробітників.
Одне із першочергових завдань при формуванні посольства чи місії — укомплектування їх персоналом. За всіх відмінностей у структурі та організації роботи посольств і місій окремих країн, котрі спричинені різними геополітичними параметрами, формами державного правління та іншими чинниками, кожне дипломатичне представництво складається із трьох категорій співробітників (глава представництва має особливу позицію): дипломатичний персонал; адміністративно-технічні працівники; обслуговуючий персонал[1]. Окремо вирізняються так звані «приватні домашні робітники», тобто особи, які виконують певну роботу на умовах договору найму у співробітників представництва і які не є службовцями акредитуючої держави.
Сучасне дипломатичне право чітко визначає правовий статус, дипломатичні привілеї та імунітети кожної із зазначених категорій осіб, які працюють у посольствах або місіях. Глава дипломатичного представництва (посол, посланник, повірений у справах) є найвищим офіційно акредитованим представником держави в країні перебування. Він відповідає за Діяльність дипломатичного представництва та його персоналу, а також здійснює загальне політичне керівництво і контроль за діяльністю всіх інших організацій та осіб своєї держави, що перебувають на території країни акредитації. Оскільки посол не є звичайним адміністратором, що очолює державну установу, а особою, яка відповідає за дотримання загального політичного курсу своєї країни стосовно країни перебування, він особливо потребує надійного, висококваліфікованого апарату — членів персоналу представництва.
Посол (посланник) в усій діяльності очолюваного ним представництва спирається перш за все на своїх найближчих співробітників — членів дипломатичного персоналу. Вони, як і сам посол, мають представницький характер, тобто уповноважені виступати з питань, що входять до їхньої компетенції, від імені акредитуючої держави. Практично це реалізується у виконанні всім дипломатичним персоналом посольства чи місії функцій, передбачених ст. З Віденської конвенції про дипломатичні зносини 1961 р.:
Крім цієї головної риси — представницького характеру — дипломатичний персонал посольств та місій має ще цілий ряд відмінних ознак. Так, його членами завжди є особи, що перебувають на дипломатичній службі відповідної держави: кадрові, або професійні, дипломати (у класичній термінології «кар'єрні дипломати») чи особи, які перейшли на дипломатичну службу в порядку нового призначення або поповнення.
З українських дипломатів, які мають один із дипломатичних рангів, комплектується дипломатичний персонал посольств України за кордоном. Очолюваний послом дипломатичний персонал українських посольств на особливо важливих напрямах дипломатичної діяльності може мати у своєму складі в порядку старшинства таких дипломатичних співробітників: радників-посланників, радників, торгового представника, військового, військово-морського та військово-повітряного аташе, перших секретарів, заступників торгпреда, других секретарів, третіх секретарів, аташе, помічників військового, військово-морського, військово-повітряного аташе.
Всі ці особи, як правило, мають дипломатичні паспорти, які видаються їм акредитуючою державою (виняток становить Велика Британія, де видача дипломатичних паспортів не передбачена). Ця категорія співробітників заноситься до дипломатичного списку, який періодично публікується протокольним відділом МЗС країни перебування. Вони отримують також від протокольного відділу МЗС країни перебування особливі дипломатичні картки, які засвідчують їхній статус як дипломатичних агентів.
Усередині дипломатичного представництва існує визначений розподіл обов'язків, а саме представництво складається із відповідних відділів.
Схематично структура посольства має такий вигляд: група з питань зовнішньої політики; група з питань внутрішньої політики; група з питань економіки; відділ преси; консульський відділ; адміністративно-господарча група; секретаріат посла.
Групами з питань зовнішньої політики, внутрішньої політики й економіки керує радник-посланник посольства.
Друга категорія співробітників дипломатичного представництва — члени адміністративно-технічного персоналу, їхня роль у дипломатичному представництві також чітко регламентується Віденською конвенцією, згідно з якою «членами адміністративно-технічного персоналу є члени персоналу представництва, які здійснюють адміністративно-технічне обслуговування представництва» (ст. І, п. «f»). До категорії адміністративно-технічного персоналу відносять референтів-перекладачів, технічних секретарів, стенографістів, бухгалтерських працівників, шифрувальників та інший канцелярський персонал. Всі ці співробітники не мають дипломатичних паспортів та рангів, проте у відрядження за кордон їх направляє міністерство закордонних справ і їм видається службовий паспорт (по суті щось середнє між дипломатичним та загальногромадянським паспортом).
І, нарешті, третя категорія — члени обслуговуючого персоналу дипломатичного представництва (прибиральниці, ліфтери, водії, садівники, вахтери тощо). До них належать, як уже зазначалося, і особи, що не входять до складу персоналу представництва, а працюють за договором найму в самих співробітників посольства чи місії (хатні робітниці, доглядальниці тощо). У Віденській конвенції про них сказано: «членами обслуговуючого персоналу» є члени персоналу представництва, які виконують обов'язки по обслуговуванню представництва (ст. І, п. "g"). «Приватний домашній робітник» — особа, яка виконує обов'язки домашнього робітника у співробітника представництва і не є службовцем акредитуючої держави (ст. І, п. "h"). Обидві ці групи осіб комплектуються в основному з числа громадян країни перебування, тоді як перші дві категорії — це, як правило, громадяни акредитуючої держави. У ст. 8 Віденської конвенції зазначено:
1. Члени дипломатичного персоналу представництва в принципі мають бути громадянами акредитуючої держави;
2. Члени дипломатичного персоналу представництва не можуть призначатися з числа осіб, які є громадянами держави перебування, інакше як за згодою цієї держави, причому ця згода може бути в будь-який час анульована».
Слід зауважити, що передбачений Конвенцією поділ персоналу дипломатичного представництва на три вищезгадані категорії на практиці іноді має умовний характер. Віднесення конкретних співробітників до тієї чи іншої категорії є виключно компетенцією акредитуючої держави і не регулюється нормами міжнародного права. Позиції ж акредитуючих держав з цього питання нерідко суперечать позиціям країни перебування.
Критерії розподілу дипломатичного персоналу за категоріями також бувають досить «розмитими». Так, священнослужителі представництва мають дипломатичний статус, тоді як функції священика не мають жодного стосунку як за своїм змістом, так і за формою до дипломатичної діяльності. Офіцеру безпеки, як правило, надається статус дипломата, а співробітники служби охорони належать до адміністративно-технічного чи навіть до обслуговуючого персоналу.
Загалом у сучасній дипломатичній практиці за останні два-три десятиріччя спостерігається тенденція до збільшення кількості співробітників, які працюють у посольствах, консульствах та інших офіційних представництвах держав за кордоном.
Що ж до конкретної кількості членів дипломатичного персоналу в тому чи іншому представництві, то це питання також регламентується Віденською конвенцією. Уст. 11 зазначається: «1. За відсутності конкретної угоди про чисельність персоналу представництва, держава перебування може запропонувати, щоб чисельність персоналу представництва залишалася в межах, які вона вважає розумними і нормальними, враховуючи обставини та умови, існуючі в державі перебування, і потреби даного представництва». А в «Положенні про дипломатичне представництво України за кордоном», затвердженому розпорядженням Президента України від 22 жовтня 1992 р., наголошується, що «діяльність дипломатичного представництва базується на положеннях Віденської конвенції про дипломатичні зносини від 18 квітня 1961 р. ... і при необхідності кількісний склад персоналу дипломатичного представництва України в іноземній державі встановлюється двосторонньою угодою України з цією державою».
Згідно зі ст. 16 Закону України "Про дипломатичну службу", дипломатичним працівникам присвоюються такі дипломатичні ранги:
Надзвичайний і Повноважний Посол;
Надзвичайний і Повноважний Посланник першого класу;
Надзвичайний і Повноважний Посланник другого класу;
радник першого класу;
радник другого класу;
перший секретар першого класу;
перший секретар другого класу;
другий секретар першого класу;
другий секретар другого класу;
третій секретар;
аташе.
Дипломатичний працівник, якому присвоєно дипломатичний ранг, перебуває у ньому довічно і може бути позбавлений дипломатичного рангу лише за вироком суду.
Дипломатичні ранги Надзвичайного і Повноважного Посла, Надзвичайного і Повноважного Посланника першого класу, Надзвичайного і Повноважного Посланника другого класу присвоює Президент України за поданням міністра закордонних справ України. Інші дипломатичні ранги присвоює МЗС України на підставі рекомендацій атеста-ційної комісії Міністерства закордонних справ України. їм видається відповідна грамота, що засвідчує їх статус, за підписом Президента. За цією категорією осіб зберігається право на користування дипломатичним паспортом довічно.
Закон диференційовано підходить до питання про термін перебування дипломатичних працівників у дипломатичних рангах:
аташе, третього секретаря, другого секретаря другого класу, другого секретаря першого класу, першого секретаря другого класу — два роки;
першого секретаря першого класу, радника другого класу — три роки.
З огляду на це треба зазначити, що термін перебування дипломатичного працівника на одній посаді та в одній країні має важливе значення. Основним недоліком тривалого перебування дипломата за кордоном може бути те, що він переходить у стан емоційного входження у проблеми держави, в якій живе і працює, і відповідно не буде здатний діяти та консультувати свою державу неупереджено. Крім цього, він буде схильний до втрати емоційного зв'язку та відриву від подій у своїй країні. Закон не встановлює термін перебування в дипломатичних рангах радника першого класу, Надзвичайного і Повноважного Посланника другого і першого класу.
В окремих випадках за значні успіхи у роботі та особливі заслуги дипломатичним працівникам може бути присвоєно черговий ранг до завершення передбаченого вище терміну (довгострокове присвоєння дипломатичного рангу) і без дотримання черговості присвоєння рангів (позачергове присвоєння дипломатичного рангу).
В органах дипломатичної служби здійснюється ротація працівників дипломатичної служби.
Працівників дипломатичної служби можуть відправляти у довготермінове відрядження з урахуванням їх професійної підготовки та спеціалізації. Після завершення попереднього довготермінового відрядження їх відправляють у наступне довготермінове відрядження не раніше ніж через півтора року. Довготермінове відрядження дипломатичних працівників триває, зазвичай, до чотирьох років у державах з нормальними кліматичними умовами та стабільною політичною ситуацією і до трьох років у державах з важкими кліматичними умовами або складною політичною ситуацією.
Дипломатичних працівників заохочують за сумлінне виконання службових обов'язків та ініціативність у роботі. Заходи заохочення дипломатичних представників такі:
оголошення подяки;
грошова винагорода;
нагородження цінним подарунком;
дострокове або позачергове присвоєння дипломатичного рангу або рангу дерм^авного службовця;
нагородження Почесною грамотою Міністерства закордонних справ України.
За особливі заслуги в роботі дипломатичні працівники можуть бути представлені до відзначення державними нагородами України.
Водночас дипломатичні працівники несуть дисциплінарну відповідальність за невиконання або неналежне виконання службових обов'язків, перевищення службових повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з перебуванням на дипломатичній службі, а також вчинки, що ганьблять їх та дискредитують орган, в якому вони працюють.
Крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством України про працю, до працівників дипломатичної служби можуть застосовуватись такі заходи дисциплінарного впливу:
затримання до одного року присвоєння чергового дипломатичного рангу, рангу державного службовця або призначення на вищу посаду; попередження про неповну службову відповідність. До адміністративно-технічного персоналу Віденська конвенція 1961 р. зараховує членів персоналу представництва, які здійснюють адміністративно-технічне обслуговування (завідувачі канцелярії, референти, технічні секретарі-діло-води, шифрувальники, стенографістки, інші працівники канцелярії та бухгалтери).
Порівняно з першою категорією, члени адміністративно-технічного персоналу не мають дипломатичного рангу і паспорта, не зазначаються у списку членів дипломатичного корпусу. Привілейований статус, яким вони користуються, дещо вужчий, ніж у дипломатів.
Згідно зі ст. 9 Закону України "Про дипломатичну службу", адміністративно-технічними працівниками дипломатичної служби можуть бути громадяни України, які мають потрібні професійні та ділові якості, володіють державною та, зазвичай, іноземними мовами і за станом здоров'я можуть бути скеровані у довготермінове відрядження.
До обслуговуючого персоналу належать співробітники представництва, які виконують обов'язки з його обслуговування: водії, кур'єри, кухарі, садівники, двірники, охоронці, ліфтери. Приватні домашні працівники співробітників представництва, які не є службовцями акредитуючої держави, підлягають під цю категорію. Обслуговуючий персонал користується імунітетом лише стосовно дій, пов'язаних з виконанням його обов'язків. Атому, найчастіше, цей персонал формується із громадян країни перебування.
Поділ персоналу дипломатичного представництва на три категорії має важливе практичне значення як для дипломатичного протоколу, так і для обсягу привілеїв та імунітетів, передбачених міжнародним правом.