4. Нужен ли осложненный вариант изменения Конституции рф?

Создатели действующей Конституции Российской Федерации пошли по пути намеренно усложненного варианта ее реформирования.

Напомним, что любые, даже мелкие коррективы гл.1 "Основы конституционного строя", 2 "Права и свободы человека и гражданина" и 9 "Конституционные поправки и пересмотр Конституции" ведут к принятию новой Конституции. Это сопровождается созывом Конституционного Собрания, но еще нет федерального конституционного закона о порядке его созыва и работы.

Не так легко реформировать и гл.3-8 Конституции. Во-первых, Федеральный закон 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации"*(9) сформулирован так, что каждый блок поправок должен касаться одного и того же предмета. При ближайшем рассмотрении получается, что за один раз внести изменения в несколько глав будет трудно. Во-вторых, многие поправки неизбежно упираются в гл.1 Конституции и требуют ее корреспондирующих корректировок. Например, если сегодня единственная у нас Еврейская автономная область захочет самоликвидироваться либо объединиться с соседними субъектами Российской Федерации, этого нельзя сделать, поскольку в ст.5 Конституции РФ данный вид субъекта Российской Федерации - "автономная область" - поименован в единственном числе. В-третьих, годичный срок, обозначенный для поправок к главам 3-8, да еще при нескольких законах о поправках, способен превратить реформирование Конституции в затяжной процесс, что вряд ли целесообразно.

Итак, все варианты реформирования не очень реальны. И что же происходит на практике? Думается, имеет место так называемое "ползучее" реформирование. Оно идет примерно следующими путями.

Во-первых, что-то подправляет Конституционный Суд Российской Федерации.

Во-вторых, многое исправляется практикой. Например, Конституция 1993 г. дает Президенту РФ возможность довольно легкого роспуска Государственной Думы, если та дважды выразит недоверие Правительству в течение трех месяцев (ч.3 ст.117 Конституции) либо откажет в доверии Правительству (ч.4 ст.117). Первый Президент РФ, имея возможность роспуска Государственной Думы при споре о недоверии-доверии Правительству в 1995 году, не пошел на роспуск Государственной Думы и нашел мирные пути разрешения конфликта.

В-третьих, нормы Конституции корректируются текущим регулированием. Например, когда в том же 1995 году Государственная Дума выразила недоверие Правительству, оно тут же обратилось с просьбой решить вопрос о доверии ему. Конфликт был разрешен политическим путем. Но все же Государственная Дума записала позже в своем Регламенте: если она выразила недоверие Правительству, то не будет рассматривать обращение по поводу выражения доверия, пока не истекут три месяца, в течение которых она вправе выразить повторное недоверие (см. ст.152)*(10). Конституция не дает такого простора Думе, но и не запрещает его.

При определенных плюсах таких путей корректирования норм Конституции все равно остается проблема их качества и удачности этих вариантов конституционного реформирования. К тому же они вызывают вопросы, на которые все равно надо давать ответы. К примеру, Конституционный Суд справедливо зафиксировал свою позицию по поводу того, что местное самоуправление есть форма публичной власти*(11). Логически следует: если это форма публичной власти - ее решения обязательны и подлежат выполнению в той же мере, как и акты государственной власти. Но тогда возникает вопрос: в чем же отличие государственной власти и власти местного самоуправления как форм публичной власти народа?

Или еще пример: Конституционный Суд допускает, что при отсутствии федерального закона и неотложной необходимости в нормативном регулировании общественных отношений это регулирование вправе осуществить Президент Российской Федерации*(12). Однако в самой Конституции ничего об этом не сказано, и ясно, что надо либо ее дополнить, либо считать позицию Конституционного Суда находящейся на уровне нормы Конституции РФ. Последнее нравится многим судьям Конституционного Суда, но прямо не вытекает из Конституции.

Все подобные варианты опосредованного реформирования по нраву апологетам действующей Конституции, для их оправдания в научный лексикон даже вводится понятие "преобразование" Конституции. Однако совершенно очевидно, что в подобных случаях есть опасность и обесценивания норм самой Конституции, и их изменения нормами текущего законодательства. И то и другое в равной мере нежелательно.

Итак, в целом мы сталкиваемся с проблемой реализации Конституции РФ в соотношении с текущим федеральным нормотворчеством, а также, что весьма важно в федеративном государстве, - с законодательством субъектов Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации сказано, что она имеет прямое действие (ст.15). Но зачастую его надо понимать как действие не самой нормы, а идеи, заложенной в этой норме. Само по себе это было бы неплохо, если только связывать прямое действие с непосредственным применением норм, а не с их интерпретацией. Между тем последнее происходит нередко.

На память приходит прежде всего норма ст.10 о разделении властей. Можно смело говорить о том, что никто не представляет, в чем состоит ее прямое действие, и по большей части данную норму применяют в том виде, в каком она истолкована в решениях Конституционного Суда.

То же самое происходит с нормами, касающимися статуса Президента Российской Федерации, - их прямое применение дало тезис о президентской власти как отдельной разновидности государственной власти.

Туманность многих конституционных норм - признак их несовершенства. Порой остается только испытывать облегчение по поводу того, что некоторые нормы Конституции не доведены до их прямого применения. Иначе общество было бы шокировано либо буквальным применением нормы, либо ее толкованием. Например, Президент Российской Федерации представляет Государственной Думе для получения ее согласия кандидатуры на пост Председателя Правительства. После трехкратного отклонения Государственной Думой кандидатур Президент может назначить Председателем Правительства человека, которого он ранее не предлагал Думе (ч.4 ст.111 Конституции РФ). Тем самым прямое применение нормы Конституции может быть использовано Президентом для того, чтобы поставить таким путем во главе Правительства лицо, которое при нормальном прохождении заведомо не получило бы поддержки Думы. И радоваться такому "прямому действию" нормы Конституции вряд ли стоит.

Неясность некоторых позиций Конституции вызывает и стремление "подправить" ее текущими актами. Причем в ряде случаев используется опять же несовершенство самого конституционного регулирования. Например, в части 2 ст.65 Конституции сказано, что "принятие" в Российскую Федерацию и "образование" в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом. И такой Закон появляется в 2001 году - "О порядке принятия и образования в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации"*(13).

Казалось бы, все логично, норма Конституции воплощена в законе, как оно и требовалось. Но при этом почему-то не было принято во внимание то, что в другой статье Конституции говорится не о двух, а о трех взаимосвязанных категориях - согласно ч.1 ст.137, изменения в ст.65, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона "о принятии" в Российскую Федерацию и "образовании" в ее составе нового субъекта РФ, "об изменении" конституционно-правового статуса субъекта РФ. "Изменение" не нашло отражения в указанном Федеральном конституционном законе 2001 г., а между прочим, есть еще и ч.2 ст.66 Конституции, гласящая, что статус субъекта РФ может быть "изменен" по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом.

И последнее. Хотя конституции и уставы субъектов Российской Федерации в целом должны следовать федеральной Конституции, порой они подсказывают, как надо лучше регулировать общественные отношения. В результате соответствующий опыт переносится и на федеральный уровень регулирования.

Так, на федеральном уровне Конституция разрешает недоверие лишь Правительству РФ в целом. На уровне субъектов практика иная: возможно недоверие и в целом коллегиальному органу исполнительной власти субъекта, и тому руководителю исполнительной власти, в назначении которого на должность законодательная власть участвовала. На федеральном уровне недоверие может привести к роспуску Государственной Думы; на уровне субъектов недоверие означает немедленную отставку соответствующего должностного лица или органа, но никак не роспуск органа законодательной власти.

В целом это означает, что в Российской Федерации требуется тщательный анализ ценностей определения предмета регулирования в конституциях и уставах, вариантов и приемов регулирования, отраженных на уровне ее субъектов. Верховенство федеральной Конституции отнюдь не исключает учета интересного опыта, который появляется в субъектах РФ. Когда придет время принятия новой Конституции, надо будет учесть все конституционные идеи и решения, независимо от того, на каком уровне они появились.

С.А. Авакьян,

заведующий кафедрой конституционного и муниципального права

юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова,

доктор юридических наук, профессор.

"Журнал российского права", N 11, ноябрь 2003 г.

─────────────────────────────────────────────────────────────────────────

*(1) В основу статьи положен доклад автора на ежегодной научной конференции юридического факультета МГУ "Конституция как символ эпохи" (3-4 апреля 2003 г.).

*(2) Достоевский Ф.М. Собр. соч. В 10 т. М., 1957. Т.7. С.481.

*(3) См.: СЗ РФ. 2001. N 29. Ст.2950.

*(4) См.: Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. N 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" // САПП РФ. 1993. N 39. Ст.3597.

*(5) См.: Закон РСФСР от 16 октября 1990 г. N 241-I "О референдуме РСФСР" // Ведомости РСФСР. 1990. N 21. Ст.231. (Утратил силу в связи с изданием ФКЗ от 10 октября 1995 г. N 2-ФКЗ // СЗ РФ. 1995. N 42. Ст.3921).

*(6) См. об этом, в частности: Лукьянова Е.А. Российская государственность и конституционное законодательство в России /1917-1993/. М.: Изд-во Московского ун-та, 2000. С.157-160.

*(7) См.: Ведомости РСФСР. 1991. N 52. Ст.1865.

*(8) См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст.5005.

*(9) См.: СЗ РФ. 1998. N 10. Ст.1146.

*(10) См.: СЗ РФ. 1998. N 7. Ст.801.

*(11) См.: Постановление КС РФ от 24 января 1997 г. "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе организации государственной власти в Удмуртской Республике" // СЗ РФ. 1997. N 4. Ст.532.

*(12) См.: Постановление КС РФ от 30 апреля 1996 г. "По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом" // СЗ РФ. 1996. N 19. Ст.2320.

*(13) См.: СЗ РФ. 2001. N 52 (ч.I). Ст.4916.