Видатки бюджету на соціальний захист населення

12.1. Система видатків на соціальний захист населення

Важливим показником, що характеризує діяльність держави в умовах ринкової економіки, є питома вага сукупних витрат держави у валовому внутрішньому продукті. Цей показник визначає місце держави в системі ринкових відносин і певною мірою тип ринкової моделі країни. Сама ж структура видатків держави та їхня частка у ВВП є індикаторами пріоритетності тієї чи іншої функції держави. На сьогодні найбільшу питому вагу в бюджетах демократичних держав мають видатки на соціальні потреби, що свідчить про виняткову роль соціальної функції держави.

В Україні видатки на соціальні цілі становлять понад 50 відсотків зведеного бюджету. Найбільшу питому вагу у видатках на соціальні цілі становлять видатки на соціальний захист населення.

Потреба у політиці соціального захисту і відповідних засобах її проведення при переході від адміністративно-командної економічної системи до системи з орієнтацією на ринок визначається необхідністю заходів, спрямованих на недопущення надмірного зниження рівня життя найменш забезпечених і найвразливіших верств населення. Деякі такі засоби соціального захисту працюватимуть тільки в період переходу до ринку, тоді як інша їхня частина діятиме й далі як невід'ємний елемент ринкового економічного укладу. До числа тимчасово діючих заходів соціального захисту належать різні види обмеженого субсидування, а також чітко спрямовані зусилля на скорочення безробіття. Ці зусилля можуть бути віднесені до категорії захисних чи компенсаційних заходів, необхідних у перехідний період, в тому і полягає їхня відмінність від організаційно оформлених механізмів "офіційного соціального забезпечення", які спрацьовують у випадку характерних для певних етапів життя людини фінансових труднощів.

Тимчасові заходи соціального захисту мають суттєве значення у цілому ряді випадків. Вважається, що вони можуть допомогти більш плавно і в найкоротші строки реалізувати програми системних перетворень.

Нині Україна має досить розгалужену систему соціального захисту населення. Близько 80 відсотків сімей одержують соціальні виплати, різного роду допомогу, компенсації або ж мають окремі пільги за рахунок коштів бюджетів усіх рівнів, соціальних фондів, коштів підприємств, організацій тощо.

На сьогодні нараховується понад 20 видів різних видів допомог та пільг, а надання їх закріплено десятками законів. Система є складною, окремі соціальні програми не мають стабільного фінансування або ж при їх затвердженні не передбачалися цільові джерела фінансування, соціальні пільги та допомоги нерідко дублюються. Дохідна база бюджетів України як держави з перехідною економікою звужує масштаби заходів соціального захисту. Така нестача доходів обмежує свободу дій щодо додаткових доходів на організаційно оформлені елементи комплексу заходів соціального захисту.

Ще одна вада — розпорошеність коштів у соціальній сфері за умов фінансової нестабільності в країні — призвела до значного зменшення основних соціальних виплат і допомог навіть для тих громадян, які їх конче потребують.

Основні принципи системи соціального захисту закладені в Конституції України, зокрема стаття 46 Конституції "гарантує громадянам право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття від незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом. Це право гарантується загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням за рахунок внесків громадян, підприємств, установ, організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення". Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.

У статтях 47—53 Конституції України зазначено, що і громадяни України мають право:

— кожен має право на житло. Держава створює умови, за яких кожний громадянин матиме змогу побудувати житло, придбати його у власність або взяти в оренду. Громадянам, які потребують соціального захисту, житло надається державою та органами місцевого самоврядування безоплатно або за доступну для них плату відповідно до закону;

— на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло;

— на охорону здоров'я, медичну допомогу та медичне страхування. Охорона здоров'я забезпечується державним фінансуванням відповідних соціально-економічних, медико-санітарних і оздоровчо-профілактичних програм. Держава створює умови для ефективного і доступного для всіх громадян медичного обслуговування. У державних і комунальних закладах охорони здоров'я медична допомога надається безоплатно; існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена. Держава сприяє розвиткові лікувальних закладів усіх форм власності;

— право на безпечне для життя і здоров'я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди. Кожному гарантується право вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на її поширення. Така інформація ніким не може бути засекречена;

— утримання та виховання дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, покладається на державу. Держава заохочує і підтримує благодійницьку діяльність щодо дітей;

— право на освіту. Повна загальна середня освіта є обов'язковою. Держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам. Громадяни мають право безоплатно здобути вищу освіту в державних і комунальних навчальних закладах на конкурсній основі.

Враховуючи вищенаведені положення Конституції, можна вважати, що соціальний захист забезпечується соціальною допомогою і соціальним страхуванням. Виходячи з цього, економічна категорія "соціальний захист" — це система відносин між державою, господарськими структурами з одного боку та з громадянами з іншого боку, у процесі яких за рахунок частини валового внутрішнього продукту утворюються й використовуються фонди фінансових ресурсів для матеріального забезпечення та обслуговування окремих категорій і груп громадян.

Видатки бюджету на соціальний захист населення — це насамперед видатки, спрямовані на адресну підтримку малозабезпечених громадян, встановлення певного рівня забезпечення прожиткового мінімуму для різних груп населення, соціальний захист осіб, що опинилися в екстремальних умовах (біженці, безпритульні тощо).

Видатки бюджету на соціальний захист можна класифікувати за такими ознаками: за джерелами, за ініціатором, за метою використання та за формами.

За джерелами фінансування видатки поділяються на ті, що фінансуються за рахунок коштів державного бюджету, та видатки, що фінансуються за рахунок місцевих бюджетів.

З державного бюджету здійснюється фінансування грошової допомоги біженцям, заходів, пов'язаних з поверненням та облаштуванням депортованого кримськотатарського народу і осіб інших національностей, які повернулися в Україну, та утримання пунктів тимчасового розміщення біженців. Вказані заходи мають загальнодержавний характер, оскільки залежать лише від загальної політичної та економічної ситуації в інших країнах, через проблеми якої і відбувається вимушена міграція.

Переважна більшість видатків на соціальний захист населення (державна допомога сім'ям з дітьми, державна соціальна допомога інвалідам з дитинства і дітям-інвалідам, житлові субсидії, пільги ветеранам війни і праці, державна соціальна допомога малозабезпеченим сім'ям тощо) фінансується за рахунок надання коштів із державного бюджету у вигляді субвенцій до місцевих бюджетів.

За ініціатором видатки бюджету на соціальний захист можна класифікувати як витрати на реалізацію загальнодержавних програм соціального захисту населення та витрати та витрати на місцеві програми.

До загальнодержавних програм відноситься надання всіх видів допомог і компенсацій, утримання установ та закладів соціального захисту, існування яких передбачено чинним законодавством, а також нормативно-правовими актами Кабінету Міністрів України. Це витрати, фінансування яких передбачено Законом України "Про державну допомогу сім'ям з дітьми", "Про державну соціальну допомогу інвалідам з дитинства і дітям-інвалідам", "Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім'ям", "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", "Про реабілітацію жертв політичних репресій в Україні", "Про біженців", "Про органи і служби у справах неповнолітніх" тощо.

Фінансове забезпечення реалізації загальнодержавних програм соціального захисту населення здійснюється на рівні державного бюджету: або шляхом передбачення витрат безпосередньо в державному бюджеті, або через врахування відповідних коштів при розрахунку обсягів міжбюджетних трансфертів.

Що стосується місцевих програм соціального захисту населення, то рішення про запровадження таких програм приймається відповідними органами місцевого самоврядування, і фінансування проводиться за рахунок власних коштів місцевих бюджетів.

За метою використання видатки на соціальний захист населення можна поділити на такі групи. До першої групи можна віднести видатки на соціальний захист у зв'язку з малозабезпеченістю. Це насамперед стосується тих соціальних виплат, умовою надання яких є певний рівень доходів особи або домогосподарства, що претендують на допомогу. Для визначення права на одержання таких допомог одержувач повинен подати до органу, що призначає допомогу, довідку про середньомісячний сукупний дохід сім'ї. До цих видів допомоги можна віднести: допомогу малозабезпеченим сім'ям з дітьми; державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім'ям; додаткові виплати населенню на покриття витрат з оплати житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу та твердого палива (житлово-комунальні субсидії).

Друга група видатків на соціальний захист — за метою використання — це виплати, призначенням яких є компенсація втраченого доходу. До таких видатків можна віднести, наприклад, витрати на виплату допомоги по вагітності і пологах, допомоги по догляду за дитиною-інвалідом та допомоги по догляду за дитиною до 3-х років.

Як специфічний вид витрат на соціальний захист населення, призначенням яких є часткова компенсація втраченого доходу, можна виділити індексацію грошових доходів громадян.

Третя група витрат — це виплати, пов'язані з компенсацією втраченого здоров'я або майна. Прикладом таких виплат можуть бути виплати компенсацій реабілітованим громадянам згідно із Законом України "Про реабілітацію жертв політичних репресій в Україні".

Четвертою групою витрат на соціальний захист населення за метою їх використання є витрати, пов'язані з наданням підтримки в облаштуванні, наприклад, витрати на утримання притулків для неповнолітніх та пунктів тимчасового розміщення біженців.

До п'ятої групи видатків на соціальний захист за метою використання можна віднести витрати на надання пільг та привілеїв окремим категоріям громадян.

За формами здійснення виплати на соціальний захист населення можуть бути грошові, безготівкові, натуральні. Найпоширенішою формою виплат є грошова. Єдиною виплатою, яка надається в безготівковій формі, є житлові субсидії.

Що стосується натуральної форми виплати допомоги, то вона застосовується переважно при реалізації місцевих програм соціального захисту населення.

Трансформація економіки держави вимагає ретельніше аналізувати стан соціального захисту населення й розробляти заходи, що сприятимуть установленню раціонального балансу інтересів держави, виробників і споживачів соціальних послуг. Складність при прийнятті рішень у соціальній сфері полягає у необхідності одночасного задоволення критеріїв економічної ефективності й соціальної справедливості. Тому; одним із основних завдань перехідного періоду повинно стати проведення такої політики перерозподілу й соціальних гарантій, яка б не послаблювала стимулів економічної активності й при цьому підтримувала життєвий рівень усіх громадян на прийнятному рівні.

Стійка система соціальних гарантій має поєднуватися зі стабілізацією і неінфляційним економічним зростанням, будуватися на жорсткій дисципліні відрахувань, соціальному партнерстві основних груп, поєднанні державних і приватних форм соціального захисту, інтеграції завдань соціальної політики в макроекономічну стратегію. Лише поєднання таких принципів із політичною волею дасть країні шанс (можливість) успішного реформування.

Протягом останніх років законодавчі акти, програми та інші нормативні документи, що визначають обсяги видатків державного і місцевих бюджетів, зокрема на соціальний захист, здебільшого приймалися без належного врахування можливостей економіки та населення у сплаті податків для формування доходів бюджету. Це призвело до структурної розбалансованості фінансів держави, значних (прихованих та наявних) дефіцитів державного бюджету. Розрив між потребою у видатках та обсягом ресурсів бюджету, в т.ч. потенційних, може бути подоланий лише за умови призупинення Верховною Радою чинності окремих законодавчих актів, видатки на виконання яких у бюджеті не передбачені або передбачені не в повному обсязі. Це дасть змогу суттєво оздоровити бюджетну систему і водночас запобігти зростанню заборгованості за зобов'язаннями держави, які не можуть бути виконані.

Водночас потрібно запропонувати механізми, які не дозволятимуть у майбутньому приймати закони без урахування їх впливу на бюджет, а також заходи щодо обмеження дії уже прийнятих законодавчих актів, не забезпечених бюджетними асигнуваннями.

При наданні соціальних допомог необхідна перевірка доходів вразливих груп населення та межі бідності диференційовано за регіональним рівнем забезпечення:

По-перше, цільові групи населення та суми соціальних виплат мають бути визначені точно, щоб досягалася головна мета соціальної системи — пом'якшення негативних наслідків реформування для бідних.

По-друге, слід забезпечити категорійність цільових грошових виплат. Ефективну перевірку засобів існування здійснити нелегко, та все ж необхідно посилювати інституційні можливості цього. Перевірка засобів існування, хоча б у сфері формальних доходів, може зменшити відплив коштів до небажаних користувачів. Але можлива недосконалість такої схеми (слід враховувати неточність визначення неформальних доходів) спонукає до обережності.

По-третє, загальні субсидії треба якнайшвидше замінити на цільові грошові виплати. Решта субсидій мають бути точно адресовані вразливим членам суспільства.

По-четверте, необхідно суворо дотримуватися критеріїв права на одержання грошової допомоги; середній рівень виплат не повинен перевищувати реальних фінансових можливостей. Реальний рівень мінімальних виплат має бути захищений від інфляції. Доцільним є невеликий загальний рівень виплат — однаковий для всіх або ж незначною мірою залежний від заробітків; якщо ж фінансові ресурси держави збільшаться, то цю міру залежності можна розширити або запровадити систему іншого рівня.

По-п'яте, регіональні відмінності — демографічні, за рівнем безробіття та загального розвитку — переконливо демонструють доцільність централізованого фонду фінансових ресурсів для здійснення соціальних витрат.

По-шосте, оскільки засоби соціального захисту (цільові субсидії та грошові виплати) за своєю природою або через погану адміністрацію можуть залишатися поза увагою окремих малозабезпечених громадян, слід запроваджувати допоміжні системи соціального захисту. Крім того, для найповнішого охоплення всіх вразливих груп вирішальне значення можуть мати локальні системи соціальної допомоги з місцевим адмініструванням.

Важливою умовою ефективності фінансування соціальних витрат є встановлення державних соціальних стандартів і нормативів. Метою встановлення державних соціальних стандартів і нормативів є:

— визначення механізму реалізації соціальних прав і державних соціальних гарантій громадян, визначених Конституцією України;

— визначення пріоритетів державної соціальної політики щодо забезпечення потреб людини в матеріальних благах і послугах та фінансових ресурсів для їх реалізації;

— визначення та обгрунтування розмірів видатків бюджетів усіх рівнів, соціальних фондів на соціальний захист і забезпечення населення та утримання соціальної сфери.

На основі соціальних стандартів повинні визначатися розміри основних соціальних гарантій, мінімальних розмірів заробітної плати та пенсії за віком, інших видів соціальних виплат і допомоги.

Формування державних соціальних стандартів і нормативів слід здійснювати за такими принципами:

— забезпечення визначених Конституцією України соціальних прав і державних соціальних гарантій достатнього життєвого рівня для кожного;

— законодавчого встановлення найважливіших державних соціальних стандартів і нормативів;

— диференційованого за соціально-демографічними ознаками підходу до визначення нормативів;

— наукової обґрунтованості норм споживання й забезпечення;

— соціального партнерства; гласності та громадського контролю при їх визначенні й застосуванні;

— урахування вимог норм міжнародних договорів України у сфері соціального захисту і трудових відносин;

— постійний державний моніторинг у сфері застосування й фінансового забезпечення державних соціальних стандартів і нормативів.