Типы социальных служб
Бурный рост сервисных общественных и государственных организаций отмечается в начале 1990-х годов в связи с политической и экономической либерализацией. В это время значительно расширился спектр оказываемых услуг социальной работы, многие из таких организаций были созданы в отдаленных населенных пунктах. Государственная система социальной поддержки была в значительной степени трансформирована, и реформа продолжается до настоящего времени, что отражается на содержании деятельности структур социальной помощи, возникновении новых и реструктурировании старых организаций.
Большей частью социальная работа осуществляется в рамках центров, служб и других организационных форм. Вне социальных служб она может существовать в виде частной практики, например, консультирование, психотерапия. Некоторые социальные работники заняты в учреждениях образования и здравоохранения, а также в учреждениях системы занятости, профессиональной ориентации и переподготовки.
Если брать во внимание практику работы социальных работников, организации могут быть классифицированы по-разному. Основным различительным признаком является сфера деятельности социальной службы, которая определяется также и нуждами клиентов, на удовлетворение которых эта деятельность направлена. Основным направлением работы социальных служб в рамках министерства труда и социального развития, профильных департаментов по вопросам пенсионного обеспечения, социального обслуживания, по делам семьи, женщин и детей, пожилых и инвалидов является деятельность по повышению уровня жизни населения, социальной и медико-социальной реабилитации 12. За рамками системы труда и социального развития оказывается помощь пациентам клиник, в том числе и психиатрических, жертвам преступлений в правовой сфере, как и работа с правонарушителями для предотвращения повторных преступлений, работа с отдельными индивидами и социальными группами, оказавшимися в кризисной ситуации – с бездомными, беженцами, незаконными мигрантами, бедными, одинокими. Эти виды социальной работы стали осуществляться в рамках других ведомств, относящихся к министерствам здравоохранения, юстиции, внутренних дел или отдельных благотворительных организаций и фондов. Таким образом, можно говорить о многомерности пространства социальных сервисов, где измерениями являются сферы деятельности, возрастные группы, социальные проблемы и социальные группы. Эти аспекты выступают предметом исследований социальных служб.
В некоторых учреждениях социальные работники являются ключевыми фигурами, а социальная работа является основным видом деятельности. По терминологии Х. Джонсона, это так называемые первичные агентства 13. Примерами таких организаций являются отделы социального обеспечения, центры социального обслуживания, службы социальной помощи семье и детям, находящиеся в ведомстве министерства труда и социального развития. В других агентствах социальная работа играет подчиненную роль по отношению к профессионалам из других сфер деятельности, таких как медицина, образование или право, и такие организации можно называть вторичными. Эти учреждения, как правило, осуществляют свою деятельность без социальных работников, хотя можно выдвинуть серьезные аргументы в пользу того, что качество их деятельности улучшится в случае активного их участия. Это школы (социальные педагоги), больницы (социальные работники в здравоохранении), суды и правоохранительные органы (социальные работники по работе с осужденными, в том числе и осужденными условно), межведомственные комиссии по делам несовершеннолетних (социальные работники и социальные педагоги), отделы опеки и попечительства, центры по усыновлению.
Одно из ключевых отличий заключается в способе финансирования. Некоторые социальные программы финансируются из бюджета, а другие поддерживаются частной инициативой – из фондов, на спонсорские деньги и с участием волонтеров. Общая классификация государственных социальных служб при этом сводится к уровню их подчиненности и каналам поступления финансов. В одних случаях это федеральные средства, в других – средства областного или местного (городского, районного) бюджетов, иногда это комбинации различных источников финансирования. В условиях большого города можно увидеть, что госбюджетное финансирование таких организаций составляет лишь часть ресурсов. В случаях с центром помощи семье и детям, а также центром социального обслуживания, по данным нашего исследования, существует развитая система спонсорской поддержки, частные лица и организации, в том числе и международные, например ЮНИСЕФ, Красный Крест оказывают финансовую помощь, а также направляют гуманитарные средства (одежду, питание).
Негосударственные организации получают свои средства от спонсоров. Среди таких сервисов выделяют религиозные и светские. С одной стороны, это благотворительные миссии, которые, подобно Хесед Ершалаим (еврейская организация) или Каритас (католическая благотворительная организация), распределяют гуманитарную помощь между пожилыми и одинокими гражданами, в основном в рамках соответствующей религиозной общины. С другой стороны, – светские организации, например кризисный центр для женщин, оказывающий социальную помощь женщинам, пострадавшим от семейного насилия, ассоциация инвалидов-афганцев, где способствуют медицинской и социальной реабилитации инвалидам афганской войны, или спортивное общество, где занимаются спортом инвалиды.
Известно, что некоторые негосударственные организации получают бюджетные средства на свои социально значимые проекты. Данные исследований показывают, что в существующих условиях такие межсекторные контакты нельзя назвать систематическими и регулярными. Некоторые спонсоры и организации-реципиенты стремятся не афишировать акты благотворительности, опасаясь пристального внимания налоговых органов. Бюджетная поддержка негосударственных организаций, занимающихся социальными программами, пока редко опирается на такие демократические институциализированные формы взаимодействия, как открытые конкурсы, тендеры, гранты.
Социальные службы различаются по размеру и масштабу деятельности. В одних из них работает до полутора сотен сотрудников (например, в центре социального обслуживания населения). В других – около десятка человек (в кризисном центре для женщин). В ряде случаев речь может идти о всероссийской или межрегиональной организации, в которой данная организация является лишь местным филиалом, и тогда численность персонала может насчитывать тысячи человек, а масштабы деятельности охватывать всю страну. Это может относиться и к государственным службам, таким как служба занятости, и к негосударственным, где примером федерального масштаба деятельности может служить Всероссийское общество слепых, штаб-квартира которого находится в Москве. Это общество состоит из 74 региональных организаций и владеет 184 предприятиями, обеспечивающими занятость слепых по всей России.
Многие социальные службы имеют продолжительную историю, которая насчитывает многие десятки лет, а есть и те, которые сравнительно молоды. Такие организации, как Красный Крест, возникнув еще до Октябрьской революции, не прекращали свою деятельность в России вплоть до краха социализма, хоть временами и сильно сокращали свои программы, а также испытывали сильное политическое давление. В 1920-е годы по инициативе Советской власти были созданы централизованные объединения инвалидов – Всесоюзное общество инвалидов (ВОИ), Всесоюзное общество слепых (ВОС) и Всесоюзное общество глухих (ВОГ), которые, являясь общественными объединениями по форме, по существу были государственными организациями, выполнявшими определенный социальный заказ на использование труда инвалидов в социалистическом строительстве. Эти организации, хотя и переживают определенный кризис в настоящее время, продолжают свою работу и стремятся приспособиться к условиям рыночной экономики.
Остановимся отдельно на вопросах исследований эффективности менеджмента некоммерческой, волонтерской организации. Теория и практика эффективного управления организациями государственного сектора и частного бизнеса включает вопросы развития операциональных, коммуникативных и концептуальных навыков менеджеров, их разносторонней компетентности. Аналогичные проблемы встают и перед неправительственными организациями во всем мире. Факультеты менеджмента стремятся учитывать подобные запросы со стороны руководителей бизнес-организаций. Но насколько адекватно потребностям растущего некоммерческого сектора сегодняшнее образование менеджеров? Несмотря на то, что литература растет, расширяется сеть электронных ресурсов, руководители филантропических и сервис-организаций третьего сектора в России испытывают дефицит информации и не находят решения своих задач, когда обращаются к пособиям, подготовленным для коммерческих организаций.
Анализируя результаты российских и зарубежных исследований некоммерческих структур, можно кратко очертить специфические потребности высшего и среднего менеджмента таких организаций. Как известно, важную роль в осуществлении социальной поддержки в США играют негосударственные организации. В многообразных программах и проектах, финансируемых частными фондами, принимают участие выпускники факультетов социальной работы, психологи, экономисты, педагоги. Здесь они реализуют свой профессиональный потенциал, а многие включены в управление НКО. Менеджмент социальной сферы, организация социальных служб – относительно новые понятия отечественного образования и профессиональной практики в области социальной работы, и здесь внимание в основном концентрируется на проблемах администрирования государственных агентств.
Российская и американская ситуации, в которых функционируют НГО, отличаются в социально-экономическом и социокультурном отношении. Однако для нас в данном случае важнее сама специфика некоммерческого сектора, поскольку именно это определяет содержание образовательных программ, исследований и самой практики управления. Прежде всего, современным НГО приходится действовать в «пространстве соревнующихся ценностей», на фоне меняющихся приоритетов общества и организаций, вновь возникающих или, напротив, исчезающих ресурсов, противоречивых критериев эффективной деятельности. Менеджеры оказываются в таких условиях, когда постоянно ставятся все новые требования к услугам, предоставляемым организацией, растут социальные ожидания и ужесточается конкуренция за финансирование. Тем самым актуализируются такие навыки менеджеров третьего сектора, которые не во всем совпадают с теми, что применяются их коллегами в государственных и бизнес-организациях. Возможно, наиболее существенное отличие относится к тому, как определять успех работы, поскольку в НГО самым важным мерилом для оценки управления будет качество предоставляемых услуг.
В целом оценивать деятельность менеджера на предмет эффективности можно по критериям наличия у руководителя навыков, необходимых для успешной работы в быстроменяющемся и противоречивом контексте. Эти навыки можно разделить на четыре типа, каждый из которых будет преобладающим для той или иной менеджерской позиции в структуре некоммерческой организации. Речь идет прежде всего о навыках преодоления формальных границ организации: осуществление инноваций, подготовка проекта, фандрайзинг, взаимодействие с масс-медиа, государственным и бизнес-сектором, правительством или администрацией региона, маркетинг. Другой тип менеджерских навыков подразумевает успешное управление человеческими отношениями внутри организации: рекрутинг и отбор служащих и волонтеров, создание и поддержание работоспособных организационных команд, нон-дискриминационная кадровая политика, оценка работы служащих, эффективное принятие групповых решений, способность справиться с организационным упадком.
Умелый менеджер некоммерческой организации обладает способностями координации: владеет навыками эффективной письменной речи, информационными технологиями, принципами финансового менеджмента некоммерческих организаций, знает новейшие подходы к оценке эффективности услуг и осведомлен о потенциальных опасностях, с которыми приходится сталкиваться некоммерческим структурам. Наконец, «директорские», или прямые управляющие навыки касаются оптимизации работы совета директоров, стратегического и тактического планирования, вопросов слияния или интеграции, выбора и использования консультантов. Весь этот спектр знаний, навыков и способностей менеджера волонтерской организации не только может быть предметом специальных курсов или семинаров, которые иногда организуются российскими негосударственными организациями при поддержке международных фондов, но и преподаваться в рамках вузовских образовательных программ на факультетах социальной работы и менеджмента.