Управление социальными службами Исследования организаций системы социального обеспечения за рубежом
С развитием социальной политики в XX веке возрастает интерес к исследованиям организаций социальной защиты в европейских странах и США. После Второй мировой войны финансирование социальных программ здесь стало одной из крупнейших статей бюджета, поэтому вопрос об эффективности государственных организаций (как экономической, так и социальной) прочно вошел в повестку дня. Целая серия кейс стади, направленных на рефлексию управленческих практик и совершенствование методов социальной работы, была осуществлена Национальным институтом социальных служб (National Institute of Social Services) в Британии в 1970-х годах. В связи с обсуждением деятельности социальных служб поднимались вопросы о государственной философии социальной работы, влияющей на отношение к клиентам и на формирование специфической организационной культуры.
Было обнаружено, в частности, что в отличие от бизнес-организаций, где много усилий затрачивается на привлечение клиентов, их информирование и создание в обществе благоприятной репутации для фирмы, в организациях социального обеспечения служащие проявляют невнимательность, а часто и грубость, стремятся избавиться от продолжительного общения с клиентами, в ряде случаев – сократить число повторных визитов, избежать сложных ситуаций, не вполне подпадающих под формуляры, а также не слишком заботятся об имидже своей профессии 1. Такие различия между бизнес-организациями и социальными службами в условиях западного общества имеют глубокие исторические, психологические и социальные корни, определяющие особые отношения между теми, кто предоставляет и кто получает социальные услуги.
М. Зальд в свое время выделил три основные различия в отношениях «клиент-организация» между государственными и частными сервисами 2. Во-первых, в государственных сервисах клиент не получает преимуществ от использования монетарных санкций, способных повлиять на повышение качества работы служащих организации. Клиент не имеет возможности выбирать между поставщиками услуг, а если такое и происходит, потеря клиента никак не сказывается на бюджете социальной службы. Во-вторых, существуют различия в статусе клиентов – в государственных службах чаще имеют дело с низкостатусными группами населения, бедными и безвластными. И, в-третьих, коммуникация специалистов службы с такими клиентами может быть затруднена из-за существующих между ними различий по социальному классу, образованию, культуре и психологическим установкам. Иначе говоря, в государственных службах чаще можно встретить классовые и другие различия между сотрудниками таких организаций и потребителями их услуг, чем, например, в туристическом бюро или частной стоматологической клинике. В совокупности эти организационные особенности способны серьезно повлиять на качество оказываемых услуг на всех этапах осуществления социальной работы: на стадии установления первого контакта, идентификации проблемы, выборе методов помощи и оказания услуг.
Современное состояние российских социальных служб как новых типов организаций является переходным, что означает соединение неких традиционных практик деятельности с новыми, в том числе, в сфере администрирования. Социальный проект управления, воплощенный в практиках администрирования в XIX веке, безусловно, был шагом вперед по отношению к предыдущим формам организационной иерархии, и он больше всего соответствовал капиталистической системе хозяйствования, однако содержал в себе и определенные проблемы. Воспользуемся определением бюрократии по М.Веберу – и будем рассматривать ее как формализованный механизм обеспечения организационной эффективности. Более поздние работы, посвященные реальным проявлениям бюрократии, выявили такие ее недостатки, как проблемы контроля вышестоящими уровнями управления нижестоящих, вертикального обмена информации в сложных иерархиях, автономии интересов в различных группах.
Так, в ходе изучения бюрократии американских социальных служб в 1960-е годы П. Блау обнаружил, что те сотрудники, которые были ответственны за первичный прием клиентов, широко использовали свои полномочия в области классификации клиентов, чтобы утверждать власть, и подчас сами участвовали в конструировании неформальных правил в отношении клиентов 3. Такие соображения укладываются в общие представления о бюрократии социального обеспечения, сложившиеся в этот период, как о системе, которая, кроме явных функций, выполняет скрытые, участвуя в процессах утверждения социального неравенства и стигматизации. Исследования латентных функций социального обеспечения сыграли положительную роль в публичной дискуссии об эффективности организаций социальной работы и путей ее совершенствования.
Анализ управления сервисами в современной России связан с понятием социального менеджмента. Неэффективный менеджмент предприятий является одной из важных причин трудностей, связанных с переходом России на рыночную экономику. Действительно, открытая конкуренция показала неэффективность многих управленческих моделей, достаточно хорошо зарекомендовавших себя в условиях командной экономики. Применимо ли такое обобщение к реальностям социальных служб? В принципе, да, хотя реальная конкурентная среда в этом секторе пока находится в зачаточном состоянии. Приоритеты развития управления обозначены вполне определенно, что можно отнести и к сфере экономики социальной работы, и к управлению персоналом, и к повышению действенности отдельных услуг и видов деятельности. Рассмотрим более подробно вопросы, связанные с определением содержания той специфической функции, которую выполняют администраторы в сфере социальной работы.