6.2.1. Представительные органы государственной власти

К числу представительных государственных органов относятся законодательные учреждения и местные органы власти и самоуправления. Они формируются путем избрания их населением страны, действуют от его имени и ответственны перед ним.

Функции законодательной власти осуществляют высшие представительные органы государства. Законодательный орган занимает главенствующее положение в механизме государства, поскольку в соответствии с принципом разделения властей законодательная власть является наиболее важной. Она устанавливает общеобязательные требования, которые исполнительная власть должна проводить в жизнь и которые служат законодательной основой для деятельности судебной власти.

При демократическом государственном строе высшим и представительным законодательным органом является парламент. Он представляет суверенитет народа, и только он один правомочен выражать волю народа в форме закона. Парламент - это общеродовой международно-признанный термин, под которым понимается высший законодательный орган государства. В Англии, Индии, Канаде, Финляндии, Японии и ряде других стран законодательный орган непосредственно именуется парламентом. В других странах этот государственный орган называется иначе (например: Сейм - в Польше, Фолькетинг - в Дании, Альтинг - в Исландии, Конгресс - в США, Верховный Совет - в бывшем СССР, Федеральное Собрание - в Российской Федерации).

В Китае высшим органом государственной власти в соответствии с конституцией государства является Всекитайское собрание народных представителей (ВСНП), избираемое сроком на пять лет. Свою работу оно осуществляет посессионно один раз в год (обычно в марте) по 14 - 15 дней. Между сессиями действует Постоянный комитет ВСНП, наделенный правом принятия законов. Собрания народных представителей (СНП) создаются и на других управленческих уровнях, вплоть до уровня волости.

Впервые в России парламент был учрежден Манифестом от 17 октября 1905 года, подписанным царем Николаем II <1>. Он предусматривал учреждение Государственной Думы в России. Первым законом, который она приняла, было решение об отказе от смертной казни в стране.

--------------------------------

<1> Помимо введения парламентаризма в России данным Манифестом для "спокойствия страны" гарантировались: неприкосновенность личности; свобода слова, совести, собраний, союзов; декларировалось создание народного представительства в Государственной Думе. Одновременно Манифест подчеркивал необходимость наведения в стране порядка. Он призывал принимать самые строгие меры против тех, кто сеет смуту, устраивает бесчинства, творит насилие.

Выборы были многостепенными, но не совсем всеобщими. В них не могли участвовать студенты, женщины и малообеспеченные люди, не имеющие собственности. В частности, великий реформатор Сперанский считал, что если человек не имеет собственности, он не может быть ответственен и за судьбу государства. Депутаты не обладали депутатской неприкосновенностью. Например, в Государственной Думе четвертого созыва за выступление против линии правительства депутаты-большевики были арестованы, а затем сосланы в ссылку.

В современных государствах практически во всех парламентах работают женщины. Как следует из нижеприведенной таблицы, в ряде парламентов их доля весьма значительна <1>. Россия к их числу не относится.

--------------------------------

<1> Васильева Анна. Любимые женщины избирателя // Коммерсантъ. 2006. 1 февраля.

Место в рейтинге	Страна	Парламент (палата парламента)	Процент женщин среди депутатов	Женщины на высших государственных постах в стране
1.	Руанда	Палата депутатов	48,75	Нет
2.	Швеция	Риксдаг	45,27	Нет
3.	Багамы	Сенат	43,75	Королева
4.	Аргентина	Сенат	43,66	Нет
5.	Гренада	Сенат	38,46	Королева
6.	Финляндия	Риксдаг	37,5	Президент
7.	Канада	Сенат	37,08	Королева, генерал- губернатор
8.	Дания	Фолькетинг	36,87	Королева
9.	Нидерланды	Вторая палата	36,67	Королева
10.	Св. Люсия	Сенат	36,36	Королева
	Россия	Государственная Дума Совет Федерации	9,84 3,37	Нет

С точки зрения исторических свершений, произошедших в Западной Европе, Россия более медленно двигалась к созданию предпосылок гражданского общества. Это отличительная черта и закономерность российского менталитета. Считается, что Россия в свое время запоздала с отменой крепостного права, аграрной реформой, введением парламентаризма. Выдающиеся представители России (Н.М. Карамзин, А.С. Пушкин, Александр I, Сперанский, Новосельцев и другие) справедливо считали, что быстрые преобразования по западным образцам могут привести к хаосу, к распаду общества и краху всей государственной, политической и культурной системы России. В последующем справедливость этой точки зрения неоднократно подтверждалась российской историей. В то же время официально рабство в Великобритании было отменено только в 1807 году.

Парламенты могут иметь двухпалатную и однопалатную структуру. В федеративных государствах парламенты состоят из двух палат - нижней и верхней, которые в принципе обладают одинаковыми законодательными полномочиями (в США - это Палата представителей и Сенат, в Австрии - Союзный совет и Национальный совет, в Индии - Народная палата и Совет штатов). В Германии законодательные полномочия осуществляет нижняя палата - Бундестаг, а Бундесрат, осуществляющий представительство земель, может лишь затормозить принятие того или иного закона, опротестовав законопроект в Федеральном конституционном суде.

Численность парламентов в различных странах неодинакова. Федеральное Собрание Российской Федерации в 2006 году состояло из 450 депутатов Государственной Думы и 176 членов Совета Федерации (по 2 представителя от каждого из 88 субъектов Российской Федерации). В последующем численность депутатов осталась неизменной (изменился порядок их избрания - только по партийным спискам), а количество членов Российской Федерации уменьшилось до 166 от 83 субъектов Российской Федерации (март 2009 года).

Проведение избирательной кампании всегда связано с определенными финансовыми затратами. Например, по сведениям Центральной избирательной комиссии (ЦИК) Российской Федерации, официальные затраты на одного избирателя в ходе думской избирательной кампании (декабрь 2007 года) в среднем по стране составляли 36,4 рубля, а в ходе президентской избирательной кампании (март 2008 года) - 44,4 рубля. С учетом больших расстояний и малой плотности населения затраты на одного избирателя на думских выборах в Дальневосточном федеральном округе составляли 67,5 рублей, а на президентских - 79,1 рубля. В Центральном федеральном округе подобные затраты составляли соответственно 30,5 рублей и 39,3 рублей.

В Сейме Польши - 460 депутатов. В Италии в нижней палате парламента 630 человек, а в верхней - 315. Например, на парламентских выборах в апреле 2006 года избирательным правом обладало около 47 миллионов итальянцев. За уклонение от участия в выборах без уважительной причины государство предусмотрело возможность применения штрафных санкций. В большинстве стран (в том числе и в России) участие граждан в выборах является добровольным.

Двухпалатная парламентская система имеет место и в некоторых унитарных государствах. Это в значительной мере обусловлено стремлением к более устойчивому равновесию сил между исполнительной и законодательной властями, при котором ничем не ограниченная власть одной палаты сдерживается созданием второй палаты, формируемой на иной основе (например, Палата общин и Палата лордов в Англии).

Однопалатные парламенты существуют главным образом в странах с более или менее однородным национальным составом населения или небольших по территориальным размерам (Венгрия, Дания, Польша, Финляндия).

При парламентах образуются и действуют различные комитеты и комиссии (постоянные и временные), которые призваны обеспечивать более эффективную деятельность законодательного органа. Они ведут работу по конкретным вопросам, входящим в компетенцию парламента: бюджетно-финансовую деятельность, международные дела, здравоохранение, ведают вопросами социальной политики, борьбы с преступностью, обороны страны и другими.

Широкое распространение в законодательных органах власти субъектов Российской Федерации (около 60) получила практика создания молодежных палат (молодежных дум) в качестве совещательного и консультативного органа для формирования политической культуры у молодежи, отстаивания своих интересов (экспертиза законопроектов) и приобретения навыков работы в органах государственной власти.

Наряду с непосредственным законотворчеством парламент обладает верховными финансовыми полномочиями, осуществляет контроль над исполнительной властью а также решает другие важные вопросы государственной жизни общества.

Каждый народный избранник, как правило, недорого обходится избирателям-налогоплательщикам. Например, в Великобритании эта сумма составляет около трех фунтов стерлингов в год, что сопоставимо с ценой двух английских воскресных газет. В то же время годовой оклад депутата английского парламента составляет 57 тысяч фунтов стерлингов. Сверх зарплаты на покрытие служебных расходов он может потратить до 120 тысяч фунтов.

Для наглядности сравним годовую зарплату депутатов с зарплатой других категорий английских работников: зарплата медсестер в зависимости от стажа и классности колеблется от 17 до 35 тысяч фунтов стерлингов; полицейского - от 18 до 39 тысяч; преподавателей средней школы - от 18 до 27 тысяч; врача-консультанта - от 67 до 90 тысяч; министров - 129 тысяч 862 фунта; премьер-министра - 178 тысяч 922 фунта стерлингов.

В то же время бюджет Московской городской думы, состоящей из 35 депутатов, в 2007 году составлял около 790 миллионов рублей, а в 2008 году - более 900 миллионов рублей <1>. Ежедневное бремя расходов москвичей на финансирование деятельности законодательного собрания города составила 30 копеек. Бюджет содержал следующие статьи расходов:

--------------------------------

<1> Ермакова Мария. Подайте по 30 копеек на депутата // Российская газета. 2007. 15 ноября.

1. Заработная плата всех сотрудников гордумы - чуть более 425 миллионов рублей при ежемесячной зарплате самих депутатов около 100 тысяч рублей.

2. Услуги связи - 14 миллионов 937 тысяч рублей.

3. Транспортные услуги - 184 миллиона 624 тысячи рублей.

4. Коммунальные услуги - 4 миллиона 557 тысяч рублей.

5. Услуги по содержанию имущества - 46 миллионов 163 тысячи рублей.

6. Представительские расходы - 90 миллионов 624 тысячи рублей (в 2007 году - 76 миллионов 265 тысяч рублей).

Несовместимость должностей. Под несовместимостью должностей понимается правило, запрещающее члену парламента в течение срока его полномочий занимать другие государственные или общественные должности. Цель этого правила - не допустить, чтобы парламентарии могли попасть в зависимость от каких-либо государственных органов власти или интересов частных лиц.

Важным фактором в деятельности многих парламентов является оппозиция, включающая депутатов парламентского меньшинства, которые расходятся по определенным вопросам с политикой парламентского большинства и правительства.

Финансовые полномочия парламента. Решение финансовых вопросов, прежде всего рассмотрение проекта государственного бюджета составляет особую парламентскую прерогативу. Утверждая государственный бюджет, парламент сравнивает общую сумму расходов с общей суммой доходов, классифицирует расходы по статьям, определяет их важность для экономики и других сфер общественной жизни и, таким образом, делает достаточно эффективным парламентский контроль за расходованием финансовых средств государства.

Контроль парламента над исполнительной властью. Парламент осуществляет контроль над органами исполнительной власти самыми разнообразными методами. Первый из них заключается в том, что парламент участвует в назначении различных должностных лиц, возглавляющих исполнительную власть.

Главным видом парламентского контроля над исполнительной властью является назначение парламентом главы государства. Такой контроль в полном объеме осуществляется в парламентарных республиках. При президентском правлении, где выборы главы государства проводятся на основе всеобщего избирательного права, в том числе коллегией выборщиков, участие парламента в формировании главы высшей исполнительной власти номинально. К примеру, Конгресс США занимается лишь подсчетом голосов избирателей при выборах президента. Только в том случае, если один из кандидатов не соберет абсолютного большинства голосов, Палата представителей избирает президента, а Сенат - вице-президента. Во Франции в выборах кандидата на пост главы государства участвуют члены парламента, более того, каждый депутат должен заручиться поддержкой не менее 100 лиц, в числе которых должны быть члены парламента, члены Экономического и социального совета, генеральные советники или выборные мэры.

В зависимости от формы государственного правления парламент в той или иной мере участвует в процедуре назначения главы правительства и кабинета и, таким образом, оказывает влияние на структуру, персональный состав и характер деятельности правительства. В ряде стран главы правительства и члены кабинета министров назначаются парламентом и ответственны перед ним. Это характерно для тех государств, где действует метод прямых выборов исполнительных органов государственной власти. При такой избирательной системе парламент абсолютным большинством палат (палаты) избирает главу правительства, который затем представляет для утверждения в парламент кандидатов в члены правительства.

В некоторых странах согласно конституции парламент выражает свою точку зрения на кандидатуру главы правительства до формального акта его назначения. Так, в Японии парламент назначает премьер-министра из числа своих членов, после чего император должен утвердить его назначение. Премьер-министр выдвигается резолюцией каждой из палат парламента. Однако если Палата представителей и Палата советников не могут достичь соглашения в отношении кандидата, то по истечении 10 дней решение Палаты представителей становится решением всего парламента. Премьер-министр назначает государственных министров, которые образуют Кабинет. В соответствии с Конституцией Японии большинство членов Кабинета должны быть избраны из членов парламента.

В государствах с классическим президентским правлением, как известно, полномочия главы государства и главы правительства совмещаются в одном лице, и в их избрании парламент принимает лишь косвенное участие. Однако даже в США члены президентского Кабинета назначаются не по прямому усмотрению президента, а "по совету и с согласия" Сената. По такому же принципу осуществляется назначение послов, консулов, судей Верховного суда США.