- •Прокурорський нагляд в україні
- •І. Є. Марочкін, к.Ю.Н., професор – розділ і; ш; розділ у §5; розділ vіі §5; розділ іх §4; розділ х, підрозділ і §1; розділ х, підрозділ і §5 (у співавторстві з к.Ю.Н., ас. Трагнюк р.Р.)
- •Загальна частина
- •Особлива частина
- •Розділ і. Предмет, система та основні поняття курсу “прокурорський нагляд в україні”
- •§2. Предмет та система курсу “Прокурорський нагляд”.
- •§3. Основні поняття курсу “Прокурорський нагляд в Україні”
- •§4. Завдання та функції прокуратури України.
- •§5. Принципи організації та діяльності прокуратури України.
- •Розділ іі. Система та структура органів прокуратури україни
- •§1. Система органів прокуратури України
- •§2. Структура Генеральної прокуратури України.
- •§3. Колегії органів прокуратури.
- •§4. Міські, районні, міжрайонні прокуратури
- •Розділ ііі. Кадри органів прокуратури україни
- •§ 1. Вимоги, що пред’являються до кадрів органів прокуратури
- •§ 2. Атестація прокурорських працівників
- •§ 3. Заохочення та дисциплінарна відповідальність прокурорських працівників
- •Розділ іv. Робота прокурора із зверненнями громадян
- •§ 1. Сутність та завдання роботи із зверненнями в органах прокуратури
- •§ 2. Організація роботи прокуратури з розгляду звернень громадян
- •Розділ V. Нагляд за додержанням і застосуванням законів
- •§ 1. Сутність та завдання прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів
- •§2. Предмет і межі нагляду за додержанням і застосуванням законів
- •§ 3. Повноваження прокурора при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів
- •§ 4. Методика і тактика нагляду за додержанням і застосуванням законів.
- •§ 5. Акти нагляду за додержанням і застосуванням законів
- •§ 6 .Нагляд за відповідністю правових актів органів місцевого самоврядування вимогам Конституції України та чинному законодавству
- •Органів місцевого самоврядування
- •В) Особливості реагування прокурора на порушення законів при виданні правових актів органами місцевого самоврядування
- •§ 7. Нагляд за додержанням законів про звернення громадян в органах місцевого самоврядування
- •1. Завдання та організація прокурорського нагляду за виконанням
- •3. Особливості реагування прокурора на виявлені порушення законодавства про звернення громадян в органах місцевого самоврядування
- •§ 1. Прокурорський нагляд за додержанням і застосуванням законів про захист прав неповнолітніх
- •§ 2. Нагляд за додержанням законів про права неповнолітніх, які потребують підвищеного соціального захисту
- •§ 3. Нагляд за додержанням трудових прав неповнолітніх
- •§ 4. Нагляд за додержанням законодавства
- •§5. Захист майнових прав неповнолітніх засобами прокурорського нагляду.
- •§ 6. Нагляд за додержанням законів про попередження правопорушень серед неповнолітніх.
- •§ 7. Особливості нагляду за розслідуванням кримінальних справ про злочини, а також суспільно-небезпечні діяння скоєні неповнолітніми.
- •Розділ vіі. Підтримання державного обвинувачення в суді. § і. Сутність та значення державного обвинувачення.
- •§ 2. Підготовка прокурора до участі в судовому процесі.
- •§ 3. Участь прокурора у судовому слідстві.
- •§ 4. Завдання прокурора при підготовці до судових дебатів.
- •§ 5. Структура та зміст промови прокурора в суді.
- •§ 6. Репліка прокурора.
- •§ 7. Відмова прокурора від обвинувачення.
- •§ 8. Апеляційне подання прокурора.
- •Глава vііі. Представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді. § і. Сутність і завдання представництва прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді.
- •§ 2. Представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави у цивільному судочинстві.
- •§ 3. Представництво прокуратурою інтересів держави у господарському судочинстві.
- •§4. Підготовка і пред’явлення прокурором позову (заяви).
- •§ 1. Предмет і завдання прокурорського нагляду за додержанням законів органами, які проводять дізнання та досудового слідства
- •§ 2. Повноваження прокурора по нагляду за додержанням законів органами дізнання та досудового слідства.
- •§3. Нагляд за додержанням законів при прийманні, реєстрації та вирішенні заяв і повідомлень про злочини.
- •§4. Нагляд прокурора за додержанням законів при порушенні кримінальної справи
- •§5. Нагляд за додержанням законів при притягнення особи як обвинуваченого.
- •§6. Нагляд за додержанням законів при застосування запобіжного заходу – взяття під варту.
- •§7. Нагляд за законністю продовження строків досудового слідства і тримання під вартою
- •§8. Нагляд за законністю зупинення досудового слідства.
- •§9. Нагляд за законністю дій і рішень при закінченні провадження по кримінальній справі.
- •§1. Предмет і завдання нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність.
- •§2. Повноваження прокурора при здійсненні нагляду за додержанням законів в оперативно-розшуковій діяльності.
- •Розділ х. Координація діяльності прокуратури по боротьбі із злочинністю
- •§ 1. Сутність і значення координації діяльності правоохоронних органів у боротьбі із злочинністю
- •§ 2. Правові та організаційні основи координаційної діяльності правоохоронних органів у боротьбі зі злочинністю
- •§ 3. Принципи та форми координації діяльності правоохоронних органів у боротьбі зі злочинністю
- •§4. Взаємодія судових та правоохоронних органів щодо удосконалення системи соціальної профілактики злочинності
- •§ 5. Контроль за виконання узгоджених дій правоохоронних органів
- •§ 1. Предмет і завдання нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру.
- •§ 3. Прокурорський нагляд за додержанням законів у місцях тримання затриманих та попереднього ув’язнення.
- •§ 4. Прокурорський нагляд за додержанням законів у місцях позбавлення або обмеження волі.
- •§ 5. Прокурорський нагляд за додержанням законів при виконанні покарань, не пов’язаних з позбавленням волі.
- •Розділ хіі. Міжнародне співробітництво органів прокуратури україни.
- •§ 1. Сутність міжнародного співробітництва органів прокуратури України.
- •§2. Правове регулювання міжнародного співробітництва органів прокуратури України.
- •§3. Форми міжнародного співробітництва органів прокуратури України.
- •§4. Порядок підготовки та виконання органами прокуратури клопотань про передачу (порушення) кримінального переслідування осіб, які підозрюються у вчиненні злочину.
- •§5. Порядок підготовки та виконання органами прокуратури доручень про проведення процесуальних дій відповідно до міждержавних угод про надання правової допомоги.
- •Розділ xііі прокуратура в зарубіжних країнах.
- •§ 1. Моделі прокуратури в сучасному світі
- •§ 2. Мета і функції прокуратур в зарубіжних країнах.
- •§ 3. Система органів прокуратури зарубіжних країн.
- •§ 4. Статус прокурорів зарубіжних країн.
В) Особливості реагування прокурора на порушення законів при виданні правових актів органами місцевого самоврядування
При виявленні порушень закону при виданні актів органами місцевого самоврядування прокурору треба вжити заходів до скасування незаконних актів (якщо повністю не відповідають вимогам закону) або приведенню їх у відповідність з вимогами закону (якщо закону суперечить окреме положення акта). Для цього прокурор використовує повноваження, надані йому п.п.1.2 ч.2 ст.20, ст.21 Закону “Про прокуратуру”.
В залежності від характеру порушень закону при виданні незаконного акту та їх наслідків, прокурор вирішує питання про притягнення посадових осіб органів місцевого самоврядування до кримінальної, адміністративної (зокрема, за Законом “Про боротьбу з корупцією”) або дисциплінарної відповідальності. Також вживаються заходи до відшкодування шкоди, завданої такими порушеннями закону, громадянам або юридичним особам.
§ 7. Нагляд за додержанням законів про звернення громадян в органах місцевого самоврядування
1. Завдання та організація прокурорського нагляду за виконанням
законів про звернення громадян в органах місцевого самоврядування
Конституція України (ст.40) закріплює право громадян надсилати індивідуальні та колективні звернення або особисто звертатися в органи державної влади, місцевого самоврядування та до посадових та службових осіб цих органів, які зобов’язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк. Кожному надано право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права та свободи від порушень та протиправних посягань (ст.55 Конституції України).
Стаття 4 Закону “Про прокуратуру” серед важливіших завдань прокуратури виділяє охорону від будь-яких посягань соціально-економічних, політичних та особистих прав і свобод громадян, які гарантовані Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами. При цьому слід враховувати, що Пакт про громадянські та політичні права 9ст.2,4) зобов’язує кожну державу, яка бере участь у цьому Пакті,1 забезпечити всякій особі, права і свободи якої визначені в Пакті, порушено, ефективний засіб правового захисту, навіть коли це порушення вчинено особами, що діяли, як особи офіційні. Аналогічні положення містяться і в інших міжнародних документах, ратифікованих Україною.
Одним із засобів реалізації прав та законних інтересів громадян є їх звернення до відповідних органів і посадових осіб щодо реалізації конституційних прав та оскарження неправомірних діянь органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб.
Гарантом реалізації цих конституційних прав громадян є прокурорський нагляд за додержанням законів про звернення громадян (ч.2 ст.12 Закону “Про прокуратуру”, ст.29 Закону “Про звернення громадян”). Виходячи із положень, які сформульовані в Законі “Про прокуратуру”, п.2.6 Наказу Генерального прокурора України № 6 ГН від 15.04.2004 р. “Про організацію наглядової роботи органів прокуратури щодо захисту прав і свобод громадян та інтересів держави”, п. 2.2 Наказу Генерального прокурора України № 5 гн від 9.04.2004 р. “Про введення в дію Інструкції про порядок розгляду і вирішення звернень та особистого прийому громадян в органах прокуратури України”, перед прокурором, який здійснює нагляд за додержанням законів про звернення громадян, стоять такі завдання:
- своєчасно виявляти та опротестовувати акти, які суперечать закону, оскільки найчастіше видання таких актів органами місцевого самоврядування істотно зачіпає права і законні інтереси не тільки окремих громадян, а й великих груп населення;
- забезпечити нагляд за законністю в діяльності органів місцевого самоврядування, які контролюють додержання законодавства про звернення громадян на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форм власності;
- вживати заходів до поновлення порушених прав громадян, усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяють, притягнення до відповідальності керівників органів місцевого самоврядування, інших посадових осіб, які порушують права та законні інтереси громадян, в тому числі і щодо розгляду їх звернень.
Найважливіші соціальні права громадян, передбачені розділом П Конституції України, реалізуються ними шляхом звернення до органів місцевого самоврядування. При цьому вирішальне значення має та обставина, що до безпосереднього відання органів місцевого самоврядування відносяться установи та організації, які практично забезпечують реалізацію суб’єктивних прав громадян (охорона здоров’я, житлово-комунальне господарство, освіта, соціальний захист населення, культура тощо). Саме до цих органів надходить значна кількість звернень громадян з приводу реалізації та охорони (захисту) їх прав, оскарження діянь та рішень посадових осіб органів місцевого самоврядування.
До сигналів про порушення законів про звернення громадян можна віднести: повідомлення засобів масової інформації, скарги, які надійшли до прокуратури і містять відомості про порушення законів, формально-бюрократичне відношення посадових осіб до розгляду звернень, порушення права громадян на інформацію, аналізи розгляду звернень громадян в органах прокуратури, матеріали судової практики ( у тому числі по справах про оскарження неправомірних діянь та рішень посадових осіб та органів місцевого самоврядування) , безпосереднє виявлення прокурором порушень закону тощо.
До участі у проведенні прокурорських перевірок додержання законів про звернення громадян можуть бути залучені спеціалісти (працівники органів позавідомчого контролю – санітарного нагляду, землевпорядкувальної служби, інспекції по цінам тощо), яким слід доручити з’ясування питань, що потребують спеціальних знань, виходячи із характеру окремих звернень громадян.
Законодавство про звернення громадян складається з: Конституції України (ст.40,55), Законів від 02.10.96 р. ”Про звернення громадян”, від 02.10.92 р. ”Про інформацію”, від 21.05.97 р. ”Про місцеве самоврядування в Україні”, від 28.10.89 р. ”Про мови в Україні”( ст.5), від 15.12.93 р. “Про захист прав споживачів”( ст.14,15), від 05.11.91р.”Про пенсійне забезпечення”(ст..82) та ін. Відповідно до ст.13 Закону “Про звернення громадян” постановою Кабінету Міністрів України від 14.04.97 р. № 348 затверджено Інструкцію з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади, місцевого самоврядування, об’єднаннях громадян, на підприємствах, в установах та в організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації.
Перед проведенням перевірки прокурор вивчає діюче законодавство про звернення громадян, і, складаючи план перевірки, передбачає, зокрема, в ньому з’ясування таких питань: компетенція органу місцевого самоврядування з розгляду звернень громадян; які документи слід витребувати під час перевірки; на кого покладено відповідальність за розгляд звернень громадян; чи потрібна перевірка закону "Про звернення громадян” на підприємствах, в установах та в організаціях, розташованих на підвідомчій території, або підвідомчих відповідному органу (якщо така перевірка потрібна, яким чином її організувати) тощо.
2. Методика перевірки додержання законів про звернення громадян в органах місцевого самоврядування
При здійсненні перевірки додержання законів про звернення громадян в органах місцевого самоврядування. прокурор має враховувати, що вони зобов’язані : 1)вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України; 2) розглядати звернення громадян (ст.14,15,16 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”); 3)контролювати додержання законів про звернення громадян на підприємствах, в установах та в організаціях незалежно від форм власності (ст.28 Закону “Про звернення громадян”, п.”б”-1 ст.38 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”).
Під час перевірки прокурором витребовуються та вивчаються облікові матеріали звернень громадян та матеріали щодо їх провадження; аналізи та узагальнення звернень, які надійшли до органу місцевого самоврядування; рішення ради та її виконкому з цих питань, матеріали засідань постійних комісій ради, на яких розглядалися питання, пов’язані з реалізацією конституційних прав громадян; звіти про розгляд звернень громадян тощо.
Під час перевірки прокурор має з’ясувати такі основні питання:
А).Виконання вимог закону про порядок та строки звернення громадян у зв’язку з реалізацією (захистом) своїх прав:
- чи зазначені у зверненнях П.,І.,Б., місце проживання заявника, чи викладено суть питання, що порушено;
- чи підписані вони заявниками з позначенням дати (ч.2, 3 ст.5 Закону “Про звернення громадян”);
- чи приймаються до розгляду скарги, які подані в інтересах громадянина особами, не уповноваженими на це ( ч.5 ст.16 Закону “Про звернення громадян”);
- чи приймаються до розгляду письмові звернення, в яких не позначено місце проживання, не підписані авторами, а також такі, з яких неможливо встановити авторство (анонімні) (ч.1 ст.8 Закону “Про звернення громадян”);
- чи приймаються до розгляду повторні звернення громадян, питання яких раніше вирішені по суті, а також звернення осіб, які визнані судом недієздатними (ч.2 ст.8 Закону “Про звернення громадян”);
- чи приймаються до розгляду скарги громадян, які подані в порядку оскарження рішень вищестоящому органу чи посадовій особі після пропуску одного року з дня їх прийняття або одного місяця з часу ознайомлення з ним громадянина, за умови відсутності поважної причини такого пропуску; чи виконана вимога ч.2 ст.17 Закону “Про звернення громадян про поновлення цих строків органом(посадовою особою), який розглядає скаргу, якщо вони були пропущені з поважних причин;
- чи розглядаються скарги на рішення загальних зборів членів КСП, акціонерних товариств, юридичних осіб, створених на основі колективної власності, а також на рішення вищих державних органів (відповідно до ч.3 ст.16 Закону “Про звернення громадян” вони мають вирішуватися у судовому порядку);
- чи повертаються заявникам звернення, оформлені без додержання вимог закону, з відповідними роз’ясненнями, не пізніше, ніж через 10 днів після їх надходження (ч.6 ст.5 Закону “Про звернення громадян”);
- чи повертаються громадянам після розгляду скарг додані до них відповідні документи.
Б).Виконання органами місцевого самоврядування вимог Закону про забезпечення розгляду звернень громадян:
- чи організовано персонально керівником органу місцевого самоврядування розгляд звернень громадян, перевірку стану розгляду заяв та скарг громадян, чи вживаються заходи до усунення причин, які породжують скарги; чи систематично аналізуються звернення громадян, чи інформується населення про таку роботу;
- чи забезпечується своєчасність, об’єктивність та всебічність перевірок заяв та скарг громадян. Слід мати на увазі, що відповідно до ст.20 Закону “Про звернення громадян”, звернення розглядаються у строк не більш ніж один місяць з дня їх надходження, а ті, що не потребують додаткового вивчення – негайно, але не пізніше 15 днів з дня їх надходження. Якщо у місячний термін вирішити питання, які постановлені у зверненні, неможливо, керівник органу місцевого самоврядування чи його заступник встановлюють необхідний для його вирішення строк. При цьому загальний термін вирішення питань, які поставлені у зверненні, не може перевищувати 45 днів.1 Про продовження строку вирішення звернення має бути повідомлено автору.
Перевіряючи об’єктивність та всебічність розгляду звернень громадян, прокурор з’ясовує, чи всі питання, які порушені заявниками, перевірені; чи витребовувалися для цього необхідні документи, залучалися до перевірки спеціалісти; опитувалися посадові особи, які причетні до питань, поставлених у зверненнях, тощо. Важливо встановити, чи не було випадків, коли з декількох прохань або фактів про правопорушення обиралося одне, за розсудом відповідної особи, а інші залишалися поза увагою; чи не приймалися рішення за заявами і скаргами тільки на підставі пояснень посадових осіб, діяння яких оскаржувалися. Іноді замість ретельної перевірки заяви чи скарги збирається матеріал, який компрометує заявника. У зв’язку з цим, прокурору слід мати на увазі, що відповідно до ст.31 Закону “Про інформацію” громадяни мають право знати під час збору інформації, які відомості про них і з якою метою збираються і як використовуються. Громадяни також мають право доступу до інформації про них2, заперечувати достовірність, повноту та доречність такої інформації. Тому прокурору треба звернути увагу на виконання вимог ч.3 ст.31 Закону “Про інформацію” про заборону доступу сторонніх осіб до відомостей про іншу особу, які зібрані у відповідності з діючим законодавством державними органами і посадовими особами;
- чи приймаються передбачені законом заходи щодо поновлення порушених прав, чи забезпечується реальне виконання рішень, які прийняті у зв’язку з розглядом заяв та скарг (поновлення прав; відшкодування збитків; скасування; приведення у відповідність з законом) актів, які суперечать закону; припинення протиправних дій; притягнення винних осіб до відповідальності тощо);
- чи не допускається безпідставна передача заяв та скарг на розгляд іншим органам (ст.19 Закону “Про звернення громадян”). З’ясовуючи це питання, прокурору треба мати на увазі, що якщо питання, порушені у зверненні, одержаному органом місцевого самоврядування, не відносяться до його компетенції, воно у термін не більше 5 днів пересилається за належністю відповідному органу, посадовій особі, про що повідомляється громадянину-заявнику (ч.3 ст.7 Закону “Про звернення громадян”). У разі, якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідним роз’ясненням. Забороняється направляти скарги громадян для розгляду тим органам або посадовим особам, дії чи рішення яких оскаржуються (ч.4 ст.7 Закону “Про звернення громадян”).
- чи виконуються керівником органу місцевого самоврядування та іншими посадовими особами вимоги ст.22 Закону “Про звернення громадян” про проведення особистого прийому громадян(має здійснюватися регулярно у встановлені дні, у зручний для населення час за місцем їх роботи і проживання); чи визначено порядок прийому громадян в органі місцевого самоврядування; чи доведено до відома населення графіки прийому громадян;
- чи здійснюється контроль за додержанням законодавства про звернення громадян на підпорядкованих органам місцевого самоврядування підприємствах, установах та організаціях (ст.28 Закону “Про звернення громадян”), а також на інших підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форм власності (п ”б” 1 ст.38 Закону “Про місцеве самоврядування” щодо контролю з боку сільських, селищних, міських рад). Прокурор встановлює об’єкти, на яких проводилися перевірки, з’ясовує відповідність закону заходів, які вживалися у зв’язку з виявленими порушеннями(ст.25 Закону “Про звернення громадян”, ст.49 Закону “Про інформацію”).
В).Забезпечення органами місцевого самоврядування прав громадян під час розгляду їх звернень є центральним питанням у прокурорській перевірці. Слід з’ясувати, яким чином громадянам забезпечено реалізацію їх прав на звернення, визначених Конституцією України та законами, зокрема таких:
особисто викласти аргументи особі, що перевіряла заяву чи скаргу, брати участь у перевірці поданого звернення;
знайомитися з матеріалами перевірки;1
подавати додаткові матеріали або наполягати на їх запиті органом, який розглядає заяву або скаргу;
бути присутнім при розгляді заяви чи скарги;
користуватися послугами адвоката або представника трудового колективу, організації, яка здійснює правозахисну функцію, оформивши це повноваження у встановленому законом порядку;
одержати письмову відповідь про результати розгляду заяви чи скарги;
висловлювати усну або письмову вимогу про дотримання таємниці розгляду звернення. Слід мати на увазі, що відповідно до ст.10 Закону “Про звернення громадян”, на прохання громадянина також не підлягає розголошенню його прізвище, місце проживання та роботи. Поряд з цим не підлягають розголошенню без згоди громадян відомості, одержані із звернень, про особисте життя громадян2,відомості, які складають державну3 або іншу таємницю1, що охороняється законом. інша інформація, якщо це порушує права та законні інтереси громадян.2 Забороняється також з’ясування даних про особу громадянина3, які не мають відношення до звернення.