Раздел I система управления государственной и муниципальной собственностью

В данном разделе мы рассмотрим принципиальные положения, касающиеся понятия государственной и муниципальной собственности, способов, принципов и методов её управления. Мы обратимся к методологии учета государственной и муниципальной собственности и обсудим проблемы, возникающие при процессе управления различными элементами государственной и муниципальной собственности.

Тема 1. Концептуальные основы управления государственной и муниципальной собственностью

Отношения собственности присущи человеческому обществу с самого начала его зарождения. Это один из краеугольных камней человеческого бытия. Они определяют наличие связи самого человека с окружающими его объектами как со своими, ему принадлежащими, или отсутствие такой связи при отношении к окружающим объектам как к чужим.

Категория «собственность» исторически вошла в научный оборот задолго до того, как возникли экономика, экономическая теория в качестве особой отрасли науки. Прежде всего собственность стала официальным объектом права и философии. Римское право уже определяло понятие собственности и основных отношений, связанных с ней: владение, распоряжение, пользование.

По мере развития цивилизации изменялись способы закрепления этих отношений от традиции и обычаев до норм права, установленных государством. Отношения собственности многогранны, так как многогранны сами объекты собственности (средства производства, продукты потребления, земля, природные ресурсы и т. д.). Поэтому материальной основой собственности, как признают большинство экономистов, является отношение к условиям и результатам производства как к своим. В этом плане материальной основой собственности являются технико-экономическое отношение человека (коллектива, общества) к вещи как своей, как полное господство и распоряжение вещами, высшая степень контроля над всеми вещами, в процессе которого присваивается или отчуждается вещь, и, прежде всего, средства производства как основное условие жизнедеятельности и удовлетворения потребностей людей.

Собственность имеет социально-экономический характер, – отношения между людьми по поводу присвоения потребительских стоимостей.

Любая экономическая категория, характеризующая социально-экономические отношения, должна в концентрированной форме выражать именно их сущность. И этот компонент сущности собственности в ее определении необходимо поставить на первое место (рис. 1.1).

Р ис. 1.1. Структура отношений собственности

Собственность – это исторически определенная форма присвоения потребительных стоимостей, выражающая социально-экономические отношения между людьми по поводу их присвоения одними субъектами (индивидуумами, коллективами, государством, обществом) и соответствующего отчуждения от других.

Таким образом, отношения собственности проявляются в экономике двусторонним образом, имеют двустороннюю направленность. Это отношения, связывающие собственника с принадлежащим ему частично или полностью объектом собственности, имущественные субъектно-объектные отношения между субъектом и объектом. Такие первичные отношения служат материальной предпосылкой отношений между субъектами собственности, т. е. субъектно-субъектных отношений. Последние представляют собой социально-экономические отношения, возникающие в связи с собственно­стью, отражают имущественные взаимосвязи субъекта с другими субъектами.

Юридическая категория «собственность» отражает права собственности, выражая отношения принадлежности имущества субъектам собственности.

Права собственности, выражая отношение субъектов собственности к объектам, определяются во многом функциями юридических правил, методов правового контроля и т. д., т. е. функциями институциональной системы. Таким образом, являясь производными от корневых экономических отношений, юридические отношения собственности существенно отличаются от них. И в этом заложено единство и различие между экономической и юридической категорией «собственность». Таким образом, понятие собственности основано на органическом строении этой сложной социально-экономической и правовой категории (рис. 1.2).

Рис. 1.2. Органическое строение понятия «собственность»

Собственность – исторически изменяющиеся общественные отношения по поводу присвоения материальных и нематериальных благ различными лицами (индивидуумами, социальными группами, государством), которые (общественные отношения) будучи законодательно урегулированы государством, приобретают форму права собственности.

Собственность сама по себе – это присвоение объекта, она является высшей формой господства, контроля над благами, позволяющей всесторонне использовать их полезные свойства как непосредственно, так и через механизмы владения, пользования и распоряжения. Правомочия собственника ни от кого не зависят и в правовом плане определяются только законом. Следовательно, объем правомочий собственника самый широкий.

Субъект собственности (собственник) – активная сторона отношений собственности, имеющая возможность и право обладания объектом собственности.

Объект собственности – пассивная сторона отношений собственности в виде предметов природы, вещества, энергии, информации, имущества, духовных, интеллектуальных ценностей, целиком или в какой-то степени принадлежащих субъекту. Объекты собственности зачастую называют просто собственностью, вкладывая в это понятие как сам объект, так и связанные с ним отношения по поводу собственности.

Отношения, возникающие между субъектами собственности по поводу вновь создаваемых объектов и уже существующих, различны.

В частности, отношения потенциальных собственников по поводу права собственности на вновь созданные ими ценности, которые становятся новым объектом собственности, это отношения по поводу совместного производства и распределения произведенных, ранее не существовавших продукции, товаров, услуг. В этом случае все участники создания нового объекта собственности имеют основания претендовать на право быть собственниками вновь созданной собственности, выполняя по отношению к ней функции владения, пользования, распоряжения. Претензии и даже права на новую собственность могут предъявляться и лицами, не принимавшими прямого участия в создании объекта, но управлявшими этим процессом. Свою долю вправе потребовать государственные органы в виде налогов, отчислений, платежей.

Еще один вид отношений собственности возникает в процессе управления функционированием, использованием объектов собственности. Это отношения между субъектами собственности – владельцами и распорядителями объектов, с одной стороны, и пользователями не принадлежащих им объектов собственности, с другой стороны. По своей природе это управленческие отношения между собственниками и лицами, которым собственники передают объект во временное пользование. Суть отношений сводится к установлению договорных условий предоставления объекта в пользование, платы за пользование, характера использования объекта, времени передачи и возвращения объекта. Отношения такого вида возникают:

при сдаче объекта собственности в аренду, в условиях лизинга имущественных объектов;

при залоге имущества, в том числе – ипотечном залоге;

при передаче имущества в доверительное управление;

при предоставлении денежных средств в кредит;

при передаче объектов в безвозмездное пользование.

Практически все указанные виды субъектно-субъектных отношений между владельцами, распорядителями, пользователями объектов собственности распространяются на процессы, связанные с объектами государственной и муниципальной собственности.

Владение – это первичная и исходная форма собственности. Владелец наделяется правом самостоятельного хозяйствования и свободного распоряжения объектом. Но, в отличие от собственника, правомочия владельца являются производными от собственника и определяются не только законом, но и волей последнего. При этом владелец может не получить полные права распоряжения от собственника.

Владение – номинальное право использования объекта, но не обязательно реальное. Владельцы могут делегировать полномочия распоряжения собственностью менеджерам, сохраняя за собой право на получение дохода.

Отдельные владельцы издавна делегировали право распоряжения своей собственностью управляющим, сохраняя при этом за собой получение доходов от собственности. Так что владение, взятое в отдельности, еще не является в полной мере собственностью в социально-экономическом смысле этого слова.

И, наоборот, бывает, что функции владения отделены от юридического владельца и переданы другому субъекту, который, не будучи владельцем собственности по статусу, фактически распоряжается ею и использует ее. Так, к примеру, государственные органы, не являясь юридически владельцами государственной собственности (но­минально им является в лице государства народ), фактически выступают в роли владельцев. Они сдают в аренду и даже продают государственную (общенародную, общественную) собственность, способны использовать ее сами, а иногда и присваивать, не имея на то полномочий от номинальных владельцев.

Пользование выражает экономические и юридические отношения по поводу извлечения полезных свойств из объекта как блага в соответствии с его назначением и желанием пользователя. Один субъект может быть и владельцем, и пользователем. Но пользование непосредственно не связано с присвоением результатов труда. Последнее означает, что пользоваться вещью можно и не будучи ее собственником, владельцем. И, наоборот, можно быть собственником и не пользоваться объектом собственности, передав это право другому субъекту. Так, к примеру, наемный работник использует средства производства, не являясь их владельцем, а, скажем, владелец гостиницы сам ею обычно не пользуется.

Если пользователь не является владельцем или распорядителем объекта собственности, он осуществляет отношение пользования в соответствии с условиями, заданными ему другими субъектами собственности – владельцем или распорядителем.

Распоряжение – форма собственности, дающая субъекту право и возможность поступать по отношению к объекту и использовать его в рамках закона практически любым желаемым образом, вплоть до передачи другому субъекту, преобразования в другой объект и даже ликвидации. Субъект, обладающий правом распоряжения, имеет возможность реализовать основные правомочия собственника: устанавливать пути применения объекта собственности, права совершения сделок (продаж, сдачи внаем, дарения) по отношению к объекту собственности. Фактически собственник становится таковым, получив права и реальную возможность распоряжаться объектом собственности. Делегирование, передача прав распоряжения означает, по сути, передачу полномочий собственника в другие руки. Следует выделить разновидности ограниченного распоряжения собственностью, называемые правом хозяйственного ведения и правом оперативного управления, которые предусмотрены Гражданским кодексом Российской Федерации.

Необходимо различать по признаку субъекта собственности частную, государственную и муниципальную собственность.

Номинально в роли субъектов государственной и муниципальной собственности выступают народ страны, население региона, территориально-административного образования (города, района, поселка). Реальными же распорядителями от лица государства, региона, административно-территориальной единицы становятся органы законодательной, исполнительной, судебной власти.

Государственная и муниципальная собственность делится на три официально статистически разделяемые группы:

государственная федеральная собственность (собственность Федерации);

государственная собственность субъектов Федерации;

муниципальная собственность, находящаяся в ведении местных органов управления.

Исторически формы государственной собственности были порождены самой необходимостью государства как особого аппарата, стоящего над обществом и выполняющего специфические функции защиты существующего социально-экономического строя. Для того чтобы выполнять такого рода функции, государство должно было располагать имуществом и доходами, которые требовались для материального содержания органов государственной власти, полиции, армии, судов и т. д. Это была государственная собственность в ее простом и чистом виде, главное место в которой занимало денежное содержание казны и государственного бюджета.

В советское время государственная собственность трактовалась как форма перехода от частной собственности, «порождающей эксплуатацию трудящихся», к общественной, В конце 80-х – начале 90-х гг. в государственной собственности стали видеть основной тормоз развития экономики.

Сегодня государство располагает не только денежными средствами и имуществом, государственный сектор экономики включает в себя и разного рода предприятия, производящие те или иные товары и услуги. Следовательно, государство представляет собой одновременно и политическую систему, и субъект экономической деятельности – суперпредпринимателя.

В первом смысле слова оно выражено в деятельности законодательных, исполнительных и судебных органов. Как аппарат власти оно ничего материального не создает. Что же касается государственного сектора экономики, то он не только потребляет, но и производит продукты и приносит доходы.

Государственная собственность – это система социально-экономических отношений по поводу создания, присвоения и использования объектов собственности государства в целях реализации государственных и общественных интересов.

Социально-экономическая сущность государственной собственности проявляется в ее назначении:

1. Создает материальные предпосылки для обеспечения устойчивого воспроизводства общественного капитала, функционирующего в национальной экономике, поскольку к государственной собственности относятся ключевые отрасли, сферы экономики, производства, имеющие общенациональное значение. Государству, как правило, принадлежат важнейшие отрасли производственной инфраструктуры, влияющие на развитие всех отраслей. Государство, как правило, является собственником многих важнейших природных ресурсов, интеллектуальных и историко-культурных ценностей, финансирует фундаментальную науку, разработку и внедрение высоких технологий, является собственником значительной части информационной продукции и т. д.

2. Государственная собственность позволяет государству быть самостоятельным субъектом в экономических правоотношениях с другими субъектами собственности внутри страны и за рубежом.

3. Выступает гарантом обеспечения многих международных и внутренних договоров и соглашений, межгосударственного залогового права.

4. Обеспечивает функционирование капиталоемких отраслей, производств и сфер экономики, имеющих высокий уровень обобществления и требующих таких капиталовложений, которые не под силу частному капиталу (космическая промышленность, современная информационная связь, обеспечение экономической безопасности и т. д.).

5. Создает благоприятные условия для развития частного предпринимательства, принимая на себя большую долю издержек в тех сферах хозяйственной деятельности, которые невыгодны для частного предпринимательства, например, в аграрной сфере.

6. Обеспечивает функционирование некоммерческой социальной сферы и производство общественных благ.

7. Материально обеспечивает национальную безопасность.

8. Материально обеспечивает сглаживание экономических кри­зисов, мобилизуя ресурсы на быстрейший выход из кризиса путем снижения налогообложения, использования государственных резервных фондов, осуществляя интервенцию закупок товара, помогая ус­корять освоение высоких технологий, национализируя собственность обанкротившихся предприятий и т. д.

Государственная собственность представляет собой целостную систему отношений. Составными блоками этой системы являются отношения: внутри органов государственной власти и управления, которые связаны с владением, распоряжением и пользованием объектами государственной собственности; между субъектами федеральной, региональной и муниципальной форм государственной власти; между субъектами всех государственных структур, связанных с управлением государственной собственностью и государственными предприятиями.