1.2. Нетарифні засоби в системі міжнародно-правового регулювання зовнішньоторгівельної діяльності

З активізацією міжнародної торгівлі та зростанням інтернаціоналізації виробництва дедалі більшого значення набуває проблема сумісності механізмів та практики регулювання зовнішньої торгівлі окремих країн. Історично першими угодами, на яких почали будуватися торговельні відносини між державами, були двосторонні договори. Але, у зв’язку з прогресуючою інтеграцією міжнародних економічних зв’язків, а також проблемами, що вирішуються державами в цій сфері, об’єктивно необхідним став перехід до багатосторонніх домовленостей, що дають можливість уніфікувати підхід окремих держав до вирішення однаково актуальних для усіх завдань. Саме це і зумовило появу багатосторонніх договорів, що регулюють питання організації та сам процес міжнародної торгівлі. Найбільшим та найважливішим міжнародним органом у цій галузі є СОТ з інтегрованими у її діяльність найважливішими принципами та нормами ГАТТ¹.

Нетарифні заходи є найбільш численною та різноманітною категорією інструментів торговельної політики у сфері торгівлі товарами. Зазвичай до нетарифних методів відносять усі інструменти регулювання торгівлі товарами, що не пов’язані з застосуванням тарифів. Таким чином, склад нетарифних методів дуже неоднорідний. До них можна віднести як кількісні обмеження, так і технічні стандарти, санітарні та фітосанітарні заходи, антидемпінгові, компенсаційні та захисні заходи. Різноманітність цієї категорії інструментів регулювання виявляється і в тенденціях щодо їх використання². Так, застосування кількісних обмежень було регламентоване ще в рамках ГАТТ-47, а з набранням чинності угодами Уругвайського раунду сфера їх “дозволеного” застосування була зведена до окремих секторів торгівлі¹. Водночас, застосування технічних бар’єрів та деяких інших нетарифних бар’єрів постійно розширюється.

Слід зазначити, що у світовій практиці торгової політики нетарифні обмеження поділяють на дві самостійні групи:

1. Нетарифні обмеження, свідомо створені для регулювання зовнішньої торгівлі (заборони, квотування, ліцензування та ін.).

2. Нетарифні обмеження, що виникали по мірі необхідності, для проведення технічної політики, реалізації державних екологічних, оздоровчих, фінансових програм тощо.

Застосування нетарифних обмежень, що належать до першої групи, спирається на розвинену законодавчу та адміністративну базу, їх здійснення доручено відповідним органам виконавчої влади, як правило, центральним. Що ж до другої групи нетарифних обмежень, то практика законотворчості більшості країн світу ставить перед собою завдання розробити міжнародні угоди щодо:

• правил використання заходів технічної та екологічної політики;

• правил та норм охорони здоров’я, сертифікації тощо;

• взаємного визнання національних заходів нетарифних обмежень, що виникають у разі необхідності, для того, щоб мінімізувати їх обмежувальну дію в міжнародній торгівлі.

Банк даних про нетарифні заходи знаходиться в Секретаріаті ГАТТ/СОТ². Найпоширеніші сьогодні нетарифні обмеження охоплюють наведені нижче п’ять категорії, хоча існує і велика кількість інших класифікацій³:

• Кількісні обмеження та подібні до них адміністративні заходи: імпортні квоти; експортні обмеження; ліцензування; добровільні обмеження експорту; валютні обмеження та інші заходи валютного й фінансового контролю; заборони; внутрішні вимоги про обов’язкове використання національних компонентів при виробництві готової продукції.

• Нетарифні збори, податки, фінансові заходи: попередні імпортні депозити; ковзаючі податки; додаткові митні збори; прикордонне оподаткування.

• Обмежувальна практика державних органів: субсидії та інші дотації експортерам або імпортозаміщувальним галузям, переважна (для національних підприємств) система розміщення урядових замовлень; умови транспортування, що дискримінують іноземні вантажі та підприємства; регіональна політика розвитку, що встановлює пільги для окремих регіонів (в експорті або імпорті); науково-дослідна та конструкторська діяльність, що користується пільговим державним фінансуванням; дискримінаційна політика стосовно іноземних інвестицій, пов’язаних із зовнішньою торгівлею; дискримінаційна податкова, фінансова, валютна політика; практика та політика регулювання платіжних балансів і валютних курсів, що створює переваги для окремих потоків торгівлі або гальмує їх.

• Митні процедури та формальності у тому разі, коли вони перевищують нормальні та загальновизнані норми, що перетворює їх на додатковий бар’єр у торгівлі, а саме: процедура митної оцінки; система митної класифікації в тих випадках, коли вона затримує митне оформлення або дає можливість тлумачити й застосовувати її самовільно. Це ж стосується перебільшених вимог до документів, потрібних для митного оформлення. Особливо у тих випадках, коли експортери та імпортери не можуть користуватися незалежним судовим захистом (або позбавлені його), а митні органи не несуть достатньої судової та фінансової відповідальності за неправомірні дії. Шляхи подолання цієї групи бар’єрів детально регламентовано у Конвенції зі спрощення та гармонізації митних процедур (Конвенція Кіото).

• Технічні бар’єри в торгівлі: санітарно-ветеринарні норми та стандарти у тих випадках, коли вони утруднюють експорт або імпорт товарів чи прямо дискримінують іноземні товари; промислові стандарти та вимоги безпеки; вимоги до пакування та маркування товарів, у тому числі торгові знаки. Ця група заходів регламентується Угодою про технічні бар’єри у торгівлі, яка прямо встановлює, що перелічені заходи не повинні формуватися або застосовуватися таким чином, щоб створювати перешкоди для міжнародної торгівлі¹.

З метою аналізу можливостей та перспектив використання нетарифних методів торговельної політики є доцільним виокремити чотири групи інструментів даної категорії, за напрямами (наслідками) їх впливу².

По-перше, заходи, що безпосередньо спрямовані на обмеження конкуренції та доступу товарів на ринок, – адміністративні й кількісні обмеження. Ці заходи завжди є винятками з національного режиму і безпосередньо пов’язані з дискримінацією іноземних товарів порівняно з товарами, які виробляються всередині країни.

По-друге, заходи, які безпосередньо не спрямовані на обмеження конкуренції, але можуть використовуватися як засіб обмеження доступу на ринок. Ці заходи, як правило, застосовуються в межах національного режиму (хоча на практиці можуть використовуватися і для дискримінаційного обмеження доступу на ринок іноземних товарів), насамперед це технічні бар’єри.

По-третє, заходи конфліктного характеру, пов’язані з обмеженням конкуренції в ході або в результаті врегулювання торговельних конфліктів на основі переговорів та угод – добровільні обмеження експорту. Їх особливість у тому, що заходи дискримінаційного характеру застосовуються в рамках міжнародних угод (частіше двосторонніх).

По-четверте, заходи, які формально прийнято відносити до нетарифних, але ж вони можуть розглядатися як самостійна категорія інструментів торговельної політики, застосування яких пов’язане з протидією недоброякісній конкуренції або застосовуються в особливих випадках для обмеження іноземної конкуренції.

Особливістю заходів третьої та четвертої груп є те, що вони часто реалізуються у формі кількісних обмежень, хоча насправді не зводяться тільки до нетарифних методів¹.

Розглянемо детальніше деякі з зазначених категорій нетарифних обмежень. Значна увага приділяється проблемам технічних бар’єрів, результатом чого стало укладення Угоди про технічні бар’єри у торгівлі, метою якої є усунення дискримінаційного використання стандартів, вимог до упакування та маркування товарів, систем сертифікації та випробування якості. Положення Угоди встановлюють обов’язок усіх учасників повідомляти про майбутні нововведення у сфері стандартів, що відрізняються від міжнародних або вже потенційно здатних значно вплинути на торгівлю інших країн-учасниць, а також у системі сертифікації (ст. 10). Контроль за реалізацією положень Угоди було покладено на Комітет з технічних бар’єрів у торгівлі (ст. 13).

Термін “технічні бар’єри” об’єднує велику групу заходів технічної політики, таких як стандарти, системи виміру відповідності якості, норми безпеки, правила пакування та маркування товарів. Але усі ці заходи мали би нульовий результат без адміністративно-правового забезпечення. Адміністративно-правове забезпечення “технічних бар’єрів” (заходів) складає частину вимог адміністративної політики та включає: форми документів, інформацію, що є обов’язковим додатком до товару; вимоги передвідвантажувальної інспекції; розширення кола звичайних митних формальностей та надання (у зв’язку з цим) додаткових документів; виконання санітарно-ветеринарних норм та вимог, у тому числі щодо захисту довкілля.

Як і багато інших угод, прийнятих в результаті переговорів Уругвайського раунду, Угода про технічні бар’єри у торгівлі та Угода про застосування санітарних та фітосанітарних заходів стали складовою частиною ГАТТ-94². Отже, усі країни-учасниці СОТ, вступаючи до організації, приймають на себе зобов’язання цих угод. Основні принципи, якими повинні керуватися країни, можна сформулювати, на думку професора І.І. Дюмулена¹, так:

• Усі країни мають право використовувати заходи, необхідні для забезпечення якості їх експорту, захисту життя та здоров’я людей, тварин та рослин; технічні регламенти та стандарти; вимоги до пакування та маркування товарів; процедури оцінки відповідності технічним регламентам і стандартам, санітарно-ветеринарним нормам.

• Ці заходи мають застосовуватися таким чином, щоб вони були вільними та невиправданими дискримінацією між країнами, в яких переважають однакові умови, включаючи і їх власну територію.

• Ці засоби не мають бути прихованими обмеженнями міжнародної торгівлі й не мають створювати зайві перешкоди в міжнародній торгівлі.

• Щодо стандартів та технічних регламентів товарам, які імпортуються з іншої держави, має надаватися режим не менш сприятливий, ніж той, що надається подібним товарам національного виробництва або подібним товарам походженням з будь-якої іншої країни.

• Санітарні та фітосанітарні норми мають бути засновані на наукових обґрунтуваннях та принципах, спиратися на міжнародні стандарти, приписи та рекомендації. Ці заходи мають обмежувати торгівлю не більше, ніж потрібно для досягнення належного рівня санітарного та фітосанітарного захисту.

• Усі перелічені заходи повинні мати відкритий, гласний характер. Усі країни повинні надавати інформацію про технічні бар’єри, санітарні та фітосанітарні заходи і визначати центри, що відповідають за надання таких відомостей.

Серед технічних бар’єрів зазвичай виділяють кілька специфічних галузей – санітарні, ветеринарні та фітосанітарні норми і правила². Ці галузі регулювання тісно пов’язані не тільки зі стандартами на ті чи інші товари, а й із забезпеченням безпеки населення, сільськогосподарських тварин та рослин. Водночас, потенційну загрозу поширення захворювань може мати практично вся необроблена сільськогосподарська сировина, тобто найважливіша для світової торгівлі група товарів¹.

Стандарти, як метод нетарифного регулювання, являють собою спеціальні вимоги до товарів, що встановлюються з метою забезпечення безпеки, захисту життя та здоров’я людей і тварин, охорони довкілля. Це визначає їх особливе місце у нетарифному регулюванні. Йдеться про міжнародні, національні та регіональні стандарти, системи сертифікації та інспекції якості продукції, вимоги технічної та екологічної безпеки, санітарно-гігієнічні й ветеринарні норми, вимоги до пакування та маркування. Вони іноді мають протекціоністський характер та виступають ефективними засобами обмеження імпорту в інтересах внутрішньодержавних виробників аналогічної продукції.

У зв’язку зі зростанням технічних та спеціальних вимог, а також скороченням пов’язаних з цим видатків, ефективним засобом полегшення доступу на зовнішні ринки є:

• досягнення на офіційному або виробничому рівнях домовленостей про взаємне визнання результатів технічних випробувань виробів та їх сертифікації;

• виготовлення продукції для експорту з урахуванням міжнародних стандартів, передусім, розроблених Міжнародною організацією зі стандартизації (ІSО), Міжнародною організацією цивільної авіації, Міжнародною морською організацією та ін., або з урахуванням стандартів країни-імпортера;

• розробка уніфікованих принципів використання національних лабораторій та служб з інспектування імпортних товарів та встановлення довіри до цих служб з боку подібних органів в інших країнах, їх міжнародне визнання.

За допомогою митних та адміністративних процедур держава опосередковано впливає на ввезення та вивезення товарів, навмисно ускладнюючи або спрощуючи бюрократичні формальності при оформленні митних та товаросупроводжувальних документів, самостійно визначаючи методику оцінки митної вартості та класифікацію товарів у митних цілях, структуру тарифів, консульські й митні формальності та документи, вимоги до зразків товарів, встановлюючи методику визначення шкоди внутрішній економіці й національним виробникам (антидемпінгові та компенсаційні заходи). Таким чином, збільшується невизначеність та витрати на проведення зовнішньоторговельних операцій¹.

• У цьому списку інструментів найбільшої уваги заслуговують антидемпінгові заходи – один з найпоширеніших у сучасній торговельній політиці механізмів нетарифного регулювання². Антидемпінгові процедури є засобом боротьби з недобросовісною конкуренцією. Вони проявляються у встановленні додаткового мита. Умовою застосування антидемпінгових заходів є наявність факту демпінгу та доказів того, що демпінг спричиняв шкоду національній промисловості країни-імпортера. Демпінгом, у загальному розумінні, вважається продаж товару в країні-імпортері за ціною нижчою, ніж та, що склалася на внутрішньому ринку країни-експортера. Таким чином, антидемпінгові заходи застосовуються не до всіх іноземних експортерів, а лише до тих, що постачають товар за кордон за нижчими цінами, ніж ціни на внутрішньому ринку, порушуючи встановлені міжнародним співтовариством правила справедливої конкуренції та своїми діями спричиняючи шкоду конкуруючим підприємствам у країні-імпортері.

Щодо захисних заходів варто зазначити, що, на думку професора І.І.Дюмулена, “застосування так званих захисних заходів (safeguards) – це спроба компенсувати зниження ефективності тарифних та нетарифних методів захисту внутрішнього ринку і раціонального виробництва в умовах зростання економічної взаємозалежності держав та небезпеки того, що економічна лібералізація, яка почалася в одній державі, через передаточні ланцюги зовнішньої торгівлі перекинеться на інші”³.

Угода про захисні заходи СОТ регламентується статтею ХІХ ГАТТ⁴. Вона дозволяє країнам-учасницям застосовувати захисні заходи, що мають тимчасовий характер, та визначає критерії застосування цих заходів. В Угоді про захисні заходипідкреслюється, що її мета – не посилення протекціонізму, а сприяння як структурній перебудові в країні, що застосовує захисні заходи, так і відновленню конкурентоспроможності галузей виробництва, до яких ці заходи застосовувалися. Отже, захисні заходи мають тимчасовий характер¹.

Група специфічних торговельних бар’єрів нетарифного регулювання містить традиційні механізми прямого обмеження імпорту та експорту.

Заборони імпорту та експорту (ембарго) являють собою вимушені заходи, що визнані міжнародною практикою. Вони можуть застосовуватися у відкритій або завуальованій формах. Відкрита форма – це повна заборона торгівлі – крайній захід, що вводиться не тільки на підставі рішення держави-імпортера, а й на основі рішень, узгоджених на міжнародному рівні (зазвичай у рамках ООН). Слід мати на увазі, що хоча заборона (ембарго) має вводитись за політичними мотивами, наслідки її є економічними. Різновидом ембарго є часткові заборони безумовного характеру на імпорт конкретних товарів, що можуть завдати шкоди різним сферам життя держави.

Традиційними нетарифними інструментами в міжнародній практиці є квотування, ліцензування та контингентування, що дають змогу дозувати поставки товарів у країну або з неї².

Квотування – це кількісне обмеження розміру імпорту/експорту за допомогою так званих глобальних (нерозподілених), індивідуальних (розподілених), сезонних, тарифних та інших видів процентних обмежень (квот). Усі обмеження імпорту шляхом квотування, за відсутності часових рамок їх застосування, називаються неконкретизованими. Серед них найбільш поширена глобальна квота (2/3 усіх випадків кількісних обмежень). Індивідуальна (розподілена) квота визначає розмір імпорту з конкретної країни. Загальний ліміт при цьому розбивається між основними країнами-експортерами на основі обсягів поставок за попередній період, як правило, рік (для нових постачальників резервується частина загальної квоти) або в обмін на зустрічні їх зобов’язання по імпорту.

Сезоні квоти вводяться на чітко визначений період календарного року (як правило, на 3 місяці) та застосовуються традиційно до сільськогосподарських товарів, що пов’язано з особливостями цих товарів. Сезонні квоти вводяться у період достигання і збирання врожаю та піку надходження товарів на внутрішній ринок. Передусім це стосується продукції, що швидко псується, – овочів, фруктів, квітів¹.

Тарифні квоти являють собою поєднання механізму квот та митного тарифу. В межах квоти, встановленої країною у кількісному або вартісному вираженні, при здійсненні зовнішньоторговельних операцій використовуються пільгові ставки митного тарифу. У разі перевищення встановленої квоти ставка мита підвищується.

Експортні квоти можуть вводитися для забезпечення національних споживачів достатньою кількістю товарів за низькими цінами для запобігання зменшенню природних ресурсів, а також для підвищення експортних цін шляхом обмеження поставок на зовнішні ринки. Такі обмеження через відповідні угоди дають змогу країнам-експортерам таких сировинних товарів, як кава та нафта, контролювати рівень міжнародних цін².

Позитивні сторони застосування кількісних обмежень добре відомі: простота регулювання обсягів торгівлі, можливість оперативного застосування, ефективність з точки зору обмеження торгівлі. З іншого боку, квотування завжди пов’язане зі значними процедурними та адміністративними ускладненнями (наприклад, виникає проблема контролю за використанням квот), збільшуються ризик зловживань та адміністративні видатки.

З кількісними обмеженнями тісно пов’язане ліцензування експорту та імпорту, що має дві мети – кількісне регулювання торгівлі (коли з видачею ліцензії надається квота і в певний момент їх видача припиняється) та контроль за імпортом.

Ліцензійною системою передбачається, що держава через спеціально уповноважені установи видає дозволи на операції з певними товарами, включеними до списків ліцензованих при імпорті або експорті. Ліцензією може також встановлюватися порядок ввезення та вивезення товарів.

Основні види ліцензій можна звести до таких типів:

• генеральна ліцензія – дозволяє будь-якому експортерові без перешкод ввозити або вивозити товар, включений до списків, протягом певного періоду часу без обмеження обсягу та вартості;

• разова ліцензія – дозволяє ввезення або вивезення певного товару певному імпортеру або експортеру з зазначенням кількості товару, його вартості, країни походження (або призначення), а в деяких випадках також і митного пункту, через який має відбутися ввезення або вивезення товару.

Передбачається видача також автоматичних ліцензій, коли імпортер/експортер, подаючи заявку на ліцензію, автоматично отримує дозвіл на ввезення/вивезення товару. Неавтоматичне ліцензування передбачає отримання дозволу на імпорт/експорт як попередньої умови. Такі ліцензії мають дозвільний характер і вільно не надаються, вони є самостійним заходом (інструментом), незалежним від квотування, кількісного обмеження зовнішньої торгівлі та використовуються у випадках, коли квоти спеціально не встановлено¹.

Товари, для експорту чи імпорту яких потрібна ліцензія, можна поділити на дві групи:

• обмеження щодо яких вводяться з економічних мотивів або в статистичних цілях;

• зі специфічним призначенням або обмежені в оборотоздатності, тобто за обігом яких встановлено контроль (озброєння, товари подвійного призначення, лікарська сировина та ін.).

Контингентування – це встановлення державою централізованого контролю над зовнішньоторговельними операціями через обмеження номенклатури товарів у межах встановлених кількісних або вартісних квот на фіксований період часу. Контроль за видачею квот здійснюється через ліцензування. Контингентування має значний вплив на обсяг та структуру зовнішньої торгівлі, а також на ціни, забезпечуючи їх зростання та приносячи великі прибутки тим компаніям, які виробляють або продають товари, що є об’єктами обмеження. Незважаючи на заборону, встановлену ГАТТ щодо контингентування, воно продовжує використовуватися великою кількістю країн під приводом складного фінансового становища або дефіциту платіжного балансу, що дозволяється положеннями ГАТТ¹.

• Іншим інструментом цієї групи, що отримав значне поширення в останнє десятиліття, є “добровільне самообмеження” (або добровільні обмеження експорту чи встановлення мінімальних імпортних цін). Його специфіка полягає в нетрадиційній техніці. Торговельний бар’єр, що захищає країну-імпортера, встановлюється не на її кордоні, а на кордоні країни-експортера через інструменти експортного контролю. Хоча формально встановлення добровільного обмеження є результатом узгоджених дій країн – торговельних партнерів, фактично це вид нетарифних бар’єрів, що нав’язується країною-імпортером під загрозою застосування більш жорстких заходів.

Імпортні податки та збори складають досить велику групу інструментів нетарифного регулювання, основною характеристикою яких є економічний вплив на імпорт, але, на відміну від мит, опосередкований. Не будучи предметом міжнародного регулювання, перебуваючи цілком у компетенції національних органів влади, іноді навіть місцевих, їм властива фіскальна функція.