Системно-структурна організація органів державної влади і місцевого самоврядування

Об'єктом відносин, які складаються у процесі формування, функціонування й реформування публічної влади, є системно-структурна організація органів державної влади і місцевого самоврядування, яка являє собою складне системне утворення, зумовлене суспільно-політичною природою, соціальним і функціональним призначенням, формою державності, рівнем демократизації суспільства, розвитком економіки та іншими факторами і утворюється із сукупності окремих елементів — підсистем, органів, їх структурних підрозділів, територіальних представництв, які в процесі поточної діяльності взаємодіють між собою, з іншими елементами політичної системи задля виконання завдань, що стоять перед ними. З точки зору загальної теорії держави і права така система називається державним апаратом і системою місцевого самоврядування, а з позицій теорії організації — системно-структурною організацією публічної влади. їй притаманні такі риси, як цілісність, раціональна єдність і внутрішня узгодженість елементів, координація та інтеграція всіх підрозділів, правова визначеність функціонального призначення окремих компонентів.

Характеристика внутрішньої форми організації публічної влади може бути здійснена шляхом аналізу її окремих елементів.

Влада народу, що ним здійснюється, має водночас ряд особливостей. Якщо владна діяльність усіх державних органів більшою чи меншою мірою спрямована на захист всенародних інтересів, то влада окремої ланки місцевого самоврядування здійснюється в інтересах місцевої територіальної громади, в межах певної адміністративно-територіальної одиниці. Саме тому влада народу при її здійсненні органами місцевого самоврядування має складовий характер. Всенародна влада виступає тут як сумарна влада, яка складається із суми місцевих влад і здійснюється територіальними громадами. Кожна громада здійснює владу безпосередньо і через обрані її членами представницькі органи — місцеві ради.

Для органів державної влади, органів влади автономій та органів місцевого самоврядування притаманна низка спільних ознак: 1) утворюються і діють на основі, в межах повноважень і способами, що передбачені Конституцією та законами; 2) здійснюють управління суспільними справами; 3) наділені владними повноваженнями; 4) працюють за рахунок відповідного бюджету; 5) приймають свої рішення переважно у вигляді правових актів; 6) об'єднують підвладні структури за територіальною ознакою; рішення, прийняті ними в межах своєї компетенції, є загальнообов'язковими на відповідній території.

Ці спільні риси дають змогу об'єднати всі названі органи єдиним терміном «органи публічної влади». Нині такий термін є загальновизнаним і загальновживаним у юридичній літературі.

Системно-структурна організація публічної влади в країнах ЦСЄ виступає у вигляді окремих підсистем, які, незважаючи на відмінність, мають певні спільні риси: а) до їх складу входять органи публічної влади, що мають власну компетенцію, діють на певній території за допомогою певних форм і методів діяльності; б) між органами, що входять до відповідної підсистеми, існують тісні взаємозв'язки субординаційного чи координаційного характеру; в) вони беруть участь у виконанні завдань, що в цілому стоять перед державою, у реалізації державної політики. Кожна з підсистем вирізняється правовою, територіальною та матеріально-фінансовою основами своєї організації та діяльності, функціями й компетенцією, порядком формування, порядком проходження служби у відповідних органах, характером зв'язків з населенням та низкою інших юридичних ознак.

Основним, базовим елементом системно-структурної організації публічної влади, кожної з її підсистем є орган публічної влади, який з погляду сучасної державознавчої науки й теорії організації можна розглядати в кількох аспектах: у функціональному — як одиничну структуру влади, що виконує певні державні функції; у соціологічному — як різновид соціального інституту, колектив людей, виокремлений суспільством в порядку розподілу праці для виконання покладених на нього державних завдань у відповідній сфері діяльності; є юридичному — як самостійну владну інституцію, наділену необхідною компетенцією, що здійснює керівництво певною сферою суспільних відносин, використо­вуючи певні форми і методи діяльності; є організаційному — як частину організації, самостійний структурно відмежований підрозділ владного апарату, що має свою організаційну будову у вигляді взаємопов'язаних і підпорядкованих елементів.

Класифікація органів публічної влади може здійснюватися за багатьма критеріями, зокрема за функціональним призначенням, територією поширення та часом здійснення влади, порядком утворення, формою організації діяльності, порядком фінансування тощо.

У контексті функціонального призначення, враховуючи конституційно закріплений принцип поділу влади, державні органи поділяються на органи законодавчої, виконавчої, судової влади. Крім такого традиційного поділу можна вирізнити президентуру, контрольно-наглядові органи, виборчі органи (система виборчих комісій). У свою чергу, органи влади автономій та органи місцевого самоврядування за функціональним призначенням класифікуються на представницькі та виконавчі. За територією поширення влади державні органи можуть бути загальнодержавними, регіональними та місцевими, органи влади автономій — тільки регіональними, а органи місцевого самоврядування — регіональними чи місцевими. За часом здійснення влади можна виокремити постійно і тимчасово діючі органи. При аналізі порядку утворення органів публічної влади розрізняють виборні та призначувані органи. За формою організації діяльності органи публічної влади поділяються на колегіальні та єдиноначальні. Порядок фінансування є підставою для кла­сифікації органів на бюджетні та органи зі змішаним (бюджетно-госпрозрахунковим) порядком фінансування.

До основних проблем сучасного адміністративно-територіального устрою слід віднести:

• - невпорядкованість його структури ;

• - неврегульованість статусу ряду існуючих адміністративно-територіальних одиниць, відсутність єдиної класифікації та порядку віднесення їх до відповідної категорії;

• - надмірну різницю за кількістю населення, площею, іншими параметрами між адміністративно-територіальними одиницями одного рівня та категорії, що не дозволяє здійснювати їх порівняльний аналіз;

• - невідповідність статусу багатьох адміністративно-територіальних одиниць їх кадровому, матеріально-технічному та організаційному потенціалу;

• - наявність у складі адміністративно-територіальної одиниці інших адміністративно-територіальних одиниць цього ж рівня;

• - невідповідність адміністративно-територіальних одиниць рекомендаціям до адміністративно-територіальних одиниць Європейського Союзу;

• - наявність у межах території деяких адміністративно-територіальних одиниць територій, що належать іншим адміністративно-територіальним одиницям цього ж рівня адміністративно-територіального устрою;

• - нераціональне розмежування між окремими адміністративно-територіальними одиницями;

• - надмірну кількість адміністративно-територіальних одиниць базового та районного рівня ,що знижує ефективність надання публічних послуг та контролю.

Нераціональний адміністративно-територіальний устрій зумовлює:

• - накладання повноважень органів публічної влади різних рівнів адміністративно-територіального устрою, що породжує неузгодженості між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями;

• - неможливість повного розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади, а також між органами місцевого самоврядування різних рівнів адміністративно-територіальних одиниць, що знижує ефективність органів публічної влади та породжує їх безвідповідальність;

• - неефективність контролю діяльності органів місцевого самоврядування з боку місцевих органів виконавчої влади;

• - ускладнення земельних відносин через наявність земель з невизначеною юрисдикцією та земель з декількома власниками - особами публічного права, що знижує ефективність їх використання;

• - невідповідність рівнів органів місцевого самоврядування, які приймають рішення із земельних питань, рівню важливості питань, що провокує ризики корупції;

• - наявність двоступеневої системи міжбюджетних трансфертів, що породжує нерівномірність забезпечення бюджетними установами населення на рівні міста районного значення, селища, села та високий рівень суб’єктивності у формуванні мережі бюджетних установ;

• - неефективне витрачання ресурсів на забезпечення функціонування органів публічної влади в адміністративно-територіальних одиницях із значно нижчою від прийнятної чисельністю населення з огляду на навантаження на бюджетні установи;

• - низьку інвестиційну привабливість територій через систему адміністративних перепон;

• - неможливість вироблення єдиної оцінки ефективності витрачання коштів на управління адміністративно-територіальними одиницями одного рівня;

• - деградацію сільської бюджетної інфраструктури, насамперед на периферії районів і, як наслідок, прискорену міграцію сільського населення.

Таким чином, основними засадами реформування системи територіальної організації державної влади є:

- Попередня стабілізація системи власності та відновлення рівня доходної частини державного та місцевих бюджетів, який існував до початку ринкових перетворень.

- Здійснення реформи адміністративно-територіального поділу держави.

Дана реформа повинна передбачати скорочення категорій адміністративно-

територіальних одиниць, а також укрупнення дрібних територіальних громад

із метою підвищення їх фінансової спроможності.

- Чітке політико-правове та інституційне розмежування виконавчої

влади на регіональному та субрегіональному рівнях. Взаємодія місцевих

державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування має

ґрунтуватися на засадах максимального розведення їхніх функцій. Усі

питання, що знаходяться у компетенції місцевого самоврядування та на

нинішньому етапі делегуються державним адміністраціям, мають бути

передані новоствореним виконавчим органам відповідних рад. За

державними адміністраціями мають бути закріплені функції, що належать до

компетенції держави

- Звуження предмету взаємодії державних адміністрацій з органами

місцевого самоврядування до контролю за діяльністю останніх, делегування

повноважень у вдосконаленому порядку, а також у формі здійснення

комунікації між органами місцевого самоврядування та центральними

органами державної влади.

- Вдосконалення системи делегування повноважень. Цей інститут

потребує двох суттєвих виправлень: по-перше – збереження лише делегування повноважень державою органам місцевого самоврядування, по-

друге – формалізації порядку такого делегування.

- Запровадження нових гарантій фінансової самостійності громад через

розширення джерел доходних частин місцевих бюджетів та через

впровадження нових механізмів об’єднання територіальних громад.