Міністерство освіти, науки, молоді та спорту України
Національний університет «Острозька академія»
Кафедра країнознавства
Територіальна організація державної влади в державах цсє (загальні положення)
Доповідь підготувала:
студентка ІV курсу
спеціальності «Країнознавство»
Стойко Вероніка
Перевірив:
Семенович А.С.
Острог, 2012
План
Поняття адміністративно-територіального устрою
Адміністратитивно-територіальний устрій держав ЦСЄ
Системно-структурна організація органів державної влади і місцевого самоврядування
Основні проблеми сучасного адміністративно-територіального устрою
Поняття адміністративно-територіального устрою
Запропонований нами термін "територіально-політична організація держави" для позначення даного інституту умовний. У повсякденній мові, а іноді і в політичній літературі тривалий час вживається термін "державний устрій" у занадто широкому значенні цього слова: для характеристики державного ладу країни, системи державного управління. В спеціальній юридичній літературі термін "державний (національно-державний) устрій" використовується лише у вузькому розумінні цього слова для характеристики політико-територіальної та адміністративно-територіальної організації держави, визначення співвідношення держави у цілому з її складовими частинами (штатами; провінціями; землями), автономними утвореннями, адміністративно-територіальними одиницями). Зарубіжні конституції також використовують різні поняття для позначення цього інституту. Так, термін "структура держави" застосовується в конституції Греції 1975 (розд. 1 частини 3). Але під цією назвою в основних законах цих країн розміщений нерівнозначний за змістом нормативний матеріал: у конституції Греції говориться про структуру державних органів. Невдалими є і терміни "Публічні влади" (розд. ІІІ Конституції Молдови), "територіальна організація публічної влади", оскільки їх неоднозначне тлумачення може призвести до змішування державної влади і місцевого самоврядування, а трактування федеративного устрою до адміністративного – територіального устрою. Інакше кажучи, адекватний узагальнюючий термін поки ще не знайдено.
У формі територіально-політичної організації держави відбиваються юридичні особливості її політичного ладу. Тому територіально-політичну організацію країн потрібно розрізняти насамперед за формальними критеріями та ознаками. Такими критеріями є:
– склад територій, які володіють державністю, та їх правовий статус;
– законодавче закріплення права на сецесію, тобто виходу з територіально-політичного утворення;
– правовий статус територіальних органів та нормативних актів, які видаються ними;
– юридичне визначення статусу особи в її взаємовідносинах з територією (наявність громадянства одного чи двох державоутворень);
– система розподілу повноважень між територіями і центральним територіально-політичним утворенням, до якого вони входять;
– система фінансово-бюджетних відносин між центром і територіями, що утворюють державу.
Виходячи з вищезазначеного, можна запропонувати таке визначення. Конституційний інститут форми територіально-політичної організації держави – це сукупність принципів і норм, які визначають політико-правовий статус держави і територій, що її утворюють, систему взаємовідносин між ними, територіальну структуру влади, а також політична і державна практика відповідної країни.
Насамперед, у конституціях зарубіжних країн можна знайти норми, які регулюють питання території та кордонів держави. Звичайно, включення до тексту конституції положень про територію держави має принципове значення: воно засвідчує про відмову від будь-яких територіальних зазіхань, про стабільність кордонів, про миролюбний характер держави.
При всій важливості конституційних норм, які стосуються території держави, серцевину цього інституту, безперечно, складають принципові положення про унітаризм, федералізм, автономію. У даному ракурсі небхідно зазначити, що хоча наука і виділяє дві основні форми, – унітарну і федеративну, це зовсім не виключає існування змішаних форм територіально-політичної організації держави. Як засвідчує аналіз конституційних норм і державно-правової практики, такі форми у зарубіжних країнах різноманітні та сугубо індивідуальні.
Унітарна форма територіально-політичної організації держави є переважаючою: вона існує у 17 країнах ЦСЄ. Конституції, які закріплюють унітарний характер держави, або містять це визначення (на прикладі п. 1 ст. Конституції Румунії проголошує: "Румунія є національною державою, суверенною та незалежною, унітарною та неподільною"). Інколи передбачається, що розчленування держави, сепаратизм складають кримінальний злочин.).
У переважній більшості унітарних держав світу територія поділяється на адміністративно-територіальні одиниці. Як правило, види адміністративно-територіальних одиниць перелічуються в конституціях (наприклад, ст. 110 Конституції Молдови фіксує таке положення: "В адміністративному відношенні територія Республіки Молдова поділяється на райони, міста й села. Відповідно до закону деякі міста можуть бути визнані муніципіями).
Якщо територія унітарної держави поділяється тільки на адміністративно-територіальні одиниці – це проста унітарна держава. Отже, унітарна держава – це єдина, цілісна, злита держава, складові частини якої не володіють будь-якою політичною самостійністю.
У конституційно-правовій літературі зарубіжних країн унітарна держава характеризується на основі таких ознак: 1) наявність тільки однієї конституції; 2) існування єдиної системи вищих органів державної влади; 3) єдина система права; 4) єдине громадянство; 5) єдина судова система;
6) складові частини найчастіше мають статус адміністративно-територіальних одиниць.
З точки зору організації публічної влади в центрі та на місцях, а також характеру взаємовідносин центральних і місцевих органів усі унітарні держави можна класифікувати як: а) централізовані, б) відносно децентралізовані; в) децентралізовані. Які ж відмінності між ними?
У централізованій унітарній державі адміністративно-територіальні одиниці одноособово управляються чиновниками, призначеними центром, а виборні місцеві органи, як правило, відсутні. Натомість у Болгарії та Польщі обласна ланка територіального устрою не має виборних представницьких органів, а адміністративне управління здійснюють призначені урядом особи (начальники областей – у Болгарії, воєводи – в Польщі).
Відносно децентралізована унітарна держава характеризується тим, що поряд із призначеними із центру чиновниками існують обрані населенням муніципальні органи. Представники уряду тут володіють величезними повноваженнями, навіть правом втручання у справи муніципального управління.
У децентралізованій унітарній державі місцеве управління здійснюють виборні органи місцевих адміністративно-територіальних одиниць. Необхідно враховувати при цьому, що бувають дволанкові (Болгарія), триланкові (Колумбія) і чотирьохланкові (Франція) адміністративно-територіальні поділи.
Водночас унітарна держава може бути і складною, якщо поряд із адміністративно-територіальним поділом існують і автономні утворення. Останнім часом у конституціях і законодавстві зарубіжних країн поняття автономії вживається в двох значеннях. У широкому розумінні цього слова автономія означає надання будь-якій частині держави або всім однопорядковим частинам будь-якої форми самостійності, внутрішнього самоврядування. В зарубіжному конституціоналізмі, залежно від того компактно чи розрізнено проживають національні меншини, використовуються три концепції автономії: персональна, корпоративна і національно-територіальна. Зокрема, персональна автономія використовується, коли нацменшини розсіяні. Вони створюють свої організації, клуби, інші об'єднання, за допомогою яких беруть участь у державному житті. Конституція Македонії (ст. 48) передбачає, що "представники усіх національностей мають право відкривати культурні, мистецькі та навчальні заклади, а також інші установи для вираження, плекання та розвитку своєї самобутності". А згідно зі ст. 78 Збори Республіки Македонія, тобто парламент, утворюють Раду з міжетнічних відносин, до складу якої входять Голова парламенту та на два представники, кожен з яких репрезентує македонців, албанців, турків, волохів, румунів, а також інших національностей, що проживають в Македонії. Парламент зобов’язаний взяти до уваги думку та пропозиції Ради та прийняти рішення з їх урахуванням.
Корпоративна автономія пов'язана з певними лінгвістичними спільнотами, яким резервуються частина місць у державному апараті, а до державних службовців іншої національності, що працюють у місцях розселення першої, ставиться вимога володіння мовою місцевого населення.
Щодо національно-територіальної автономії, то вона застосовується тільки у випадку компактного проживання національних меншин. У теорії держави і права, рівно і в конституційному праві, прийнято розрізняти дві форми такої автономії: політичну (законодавчу) та адміністративну. При політичній (законодавчій) автономії, як правило, на конституційному рівні за органами автономії закріплюється право на видання місцевих законів з питань, які відносяться до її компетенції, а у випадку створення адміністративної автономії її органи самоврядування також можуть прийняти нормативні акти з питань освіти, видання газет, радіомовлення та телебачення на місцевій мові..
У названих регіонах автономія побудована за загальною схемою: є обраний місцевий парламент, який формує місцевий уряд. Закони місцевого парламенту повинні відповідати загальнодержавним актам. Призначений центральною владою представник центру (губернатор, комісар) має право вето стосовно законів, прийнятих місцевим парламентом. Правовою основою діяльності автономних органів є Статут про автономію.
Різні форми автономії існують у пострадянських республіках, зокрема Молдові.
Незважаючи на переважання унітаризму, федерація, як форма територіально-політичної організації держави, досить розповсюджена, й існує у наші дні у 24 країнах світу (в Європі – це колтшня Югославія, сербо-хорватсько-мусульманська федерація у складі унітарної держави Боснії та Герцеговини.
Федерація (від лат. foederatio – союз, об’єднання) – це форма територіально-політичної організації держави. У конституційному (державному праві зарубіжних країн федеративна держава визначається як єдина союзна держава, що складається з державних утворень, які володіють юридично певною політичною самостійністю.
Щодо конституційно-правового поняття федеративної держави, то вона, як слушно зауважує проф. К.Хессе, – охоплює загальні ознаки, які притаманні іншим федеративним державним утворенням; воно означає комплекс багатьох державних організацій і правопорядків "держав-членів" і "держави у цілому", що знаходяться у взаємній залежності.
Наявність конституційних гарантій статусу і кордонів суб’єктів федерації. У цілому цій проблемі зарубіжні конституційні акти приділяють значну увагу. Одним із основних питань, які мають визначальне значення для забезпечення територіальної єдності федерації, є конституційне закріплення за федеральними представницькими органами виключного права на прийнятті рішень з питань, які стосуються територіальної організації держави.
Суттєве значення для збереження територіальної цілісності федерації має віднесення питань зовнішньополітичної діяльності до виключної компетенції федеральних органів.
Конституції Боснії та Герцоговина відносять до виключної компетенція федерації також і такі питання, як: федеральні фінанси і податки; банківську діяльність; грошовий і валютний обіг і монетну монополію; митна справа; державна статистика; діяльність пошти, телеграфа, телефона; транспорт; паспортна справа; іміграція; національна система права, федеральна система правоохоронних і судових органів тощо.
Усе це є могутньою системою конституційних гарантій цілісності федеративної держави. Конституційне або конституційно-договірне розмежування предметів відання і повноважень між федерацією та її суб’єктами. Складові частини федерації – її суб’єкти 10 кантонів і округа Брчко, спільного з Республікою Сербскою.Округ знаходиться під міжнародним спостереженням. Вони мають статус із власним адміністративно-територіальним устроєм, власною організацією влади та власною компетенцією. У цілому у державі конституційно-правовий статус федерації та її суб’єктів, характер федеративних відносин багато в чому зумовлюється способами розподілу влади – предметів відання і повноважень – по вертикалі.
В науці та конституційній практиці існують декілька способів розмежування предметів відання і повноважень федерації та її суб’єктів.
Установлені чотири варіанти розподілу предметів відання і повноважень між федерацією та її суб’єктами. Перший перелік містить предмети відання і повноважень, по яких законодавча і виконавча діяльність є виключно компетенцією федерації (зовнішні зносини, грошовий обіг, пошта, телеграф та ін.). Другий перелік містить предмети відання, з яких законодавча діяльність належить федерації, а виконавча – землям (наприклад, громадянство, житлове забезпечення, дорожня поліція). Третій перелік розподілу повноважень діє, наприклад, стосовно встановлення санітарних вимог до курортів, земельної реформи, трудового права та ін. У цих сферах федерація встановлює тільки загальні принципи законодавства, а землі здійснюють відповідну діяльність. Четвертий перелік – це виключна компетенція земель у сфері законодавства і виконання законів.
Конституційне закріплення принципу субординації у взаємовідносинах між федеральними органами та органами суб’єктів федерації. Аналіз текстів конституцій зарубіжних федеративних держав і відповідної практики дозволяє зробити висновок, що це досягається: по-перше, шляхом контролю, який здійснюється федеральними судовими органами за правотворчою діяльністю органів суб’єктів федерації, і, по-друге, шляхом видання розпоряджень федеральних органів управління, що стосуються діяльності органів управління суб’єктів федерації. Контроль за правотворчою діяльністю органів суб’єктів федерації – це судовий контроль за відповідністю конституцій суб’єктів федерації федеральній конституції, а також контроль за актами, які приймаються органами суб’єктів федерації, з точки зору відповідності федеральним законам.
Адміністратитивно-територіальний устрій держав ЦСЄ
Щодо конкретної територіальної організації країн ЦСЄ, то можна виділити їх таку територіальну організацію:
Албанія
поділяється на 36 округів (реті) і 1 муніципалітет - столичну область.
Греція
Греція поділяється на 13 периферій, 9 з них розташовані на материковій частині, решта 3 — острівні. За адміністративним поділом 1997 року, існували 3гіперноми, а периферії поділялись на 50 номів. Крім того, номархія Аттика включала 4 номи: Афіни, Східна Аттика, Пірей та Західна Аттика. Номи у свою чергу поділялись надеми (муніципалітети). Після прийняття 2010 року Програми «Каллікратіс» поділ на номи скасований. Новий адміністративний поділ Греції набрав чинності 1 січня 2011року.
Статус автономного регіону має чернеча республіка Афон, розташована в центральній та південній частині східного півострова Халкідіки Айон-Орос. Це самокерована громада двадцяти православних монастирів, що з 1313 року перебувають під безпосередньою церковною юрисдикцією Константинопольського Патріарха. Суверенітет Греціі над півостровом закріплений Лозанською угодою 1923 року. На відміну від інших єпархій Константинопольського Патріархату, на Афоні використовується юліанський календар, в тому числі в адміністративних документах. Для православних всього світу Афон — одне з головних святих місць, а також об'єкт світової спадщини ЮНЕСКО
Чорногорія
Територія Чорногорії розділена на 21 громаду/общину,названу за її центром. Була одною з двох частин федерації Сербія і Чорногорія (у 1992—2003 рр. — Югославії). Незалежна з 3 червня 2006 року. З 17 грудня 2010 року є офіційним кандидатом на вступ до Євросоюзу
Сербія
Республіка Сербська, на відміну від Федерації Боснії і Герцеговини, розділена на 7 регіонів. Регіони діляться на 62 громади (серб. општина).
Сербія поділена на 29 округів (серб. окрузи, okruzi) (включно з тими, на які поділені два автономні краї — Воєводина та Косово і Метохія) та місто Белґрад.
Поділ на 5 округів та 28 муніципалітетів є поділом Косова і Метохії — автономного краю Сербії. Частково визнана Республіка Косово поділенана на 7 округів і 30 муніципалітетів.
Білорусь
Білорусь складається з 6 областей з центрами Мінську, Бересті, Вітебську, Гомелі, Гродно і Могильові. Кожна область поділяється на райони, міста та інші територіальні та адміністративно-господарські одиниці. У Білорусі станом на 1 серпня 2008 налічується 112 міст, у тому числі 12 з населенням понад 100 тис. осіб.
Території міст можуть розділятися на райони, що не є самостійними адміністративно-територіальними одиницями.
населені пункти, у яких розташовані органи влади областей, районів, сільських рад, є їх адміністративними центрами (при цьому вони не обов'язково входять до складу цих адміністративно-територіальних одиниць).
Болгарія
В адміністративному відношенні Болгарія поділяється на 6 регіонів, які в свою чергу поділяються на 28 областей. Області поділяються на 264 муніципалітетів
Естонія
Естонія поділяється на 15 адміністративних одиниць першого порядку. За географічним та демографічним розміром це — повіти (ест. maakond, множ. maakonnad).
Латвія
Латвія поділяється на 26 районів (rajoni). Є також сім міст (lielpilsētas), які мають окремий статус. Латвія також історично, культурно і конституційно поділяється на чотири регіони: Латгале, Земгале, Курземе, Відземе.
Литва
Територія Литви розділена на 10 повітів (лит. apskritis). Повіти утворюють території самоврядувань (лит. savivaldybė) 9 міст і 43 районів, а також 8 знову утворених самоврядувань. Самоврядування діляться на староства (лит. seniūnija).
Республіка Македонія
Македонія розділена на 84 громади (мак. општини), у тому числі столиця Скоп'є поділена на 10 міських громад.
Молдова
Столиця — Кишинів (717,9 тис. жителів).
Інші найбільші міста — Тирасполь (156,7 тис. жителів), Тігіна (103,6 тис. жителів), Бєльці (127,6 тис. жителів). Країна поділена на 32 райони, 3 муніципії і 2 автономних утворення.
У Молдові 65 міст і 917 сіл. Частину території країни займає невизнана самопроголошена республіка Придністров'я. Території, що перебувають під її контролем, офіційно входять до Автономного територіального утворення з особливим правовим статусом Придністров'я, що є однією з автономій.
Польща
Польша разделена на 16 воеводств, воеводства в свою очередь делятся на повяты, а повяты на гмины.
Румунія
Адміністративно-територіальний поділ Румунії відповідає стандарту NUTS таким чином:
рівень NUTS 1: Румунія
рівень NUTS 2: 8 регіонів розвитку (населення кожного — біля 2,8 міл. осіб)
рівень NUTS 3: 41 жудець та 1 муніципія (столиця Бухарест).
рівень NUTS 4: не використовується.
рівень NUTS 5: 256 міст та 2 686 комун
Румунія поділена на 8 регіонів розвитку, що не є безпосереньо адміністративними одиницями, а створені для координації регіонального розвитку.
Регіони поділені на 41 жудець та один окремий муніципій Бухарест. Жудеці поділені на 211 міст та 103 муніципалітети 2827 комун (в сільській місцевості).
Виключенням в адміністративній структурі Румунії є столиця Бухарест, що на відміну від інших муніципалітетів, є адміністративною одиницею другого рівня NUTS.
Сербія
До територіальної реформи 2009 року в складі Сербії знаходилися два автономні округи:
Автономний край Воєводина, столиця Нові-Сад
Автономний край Косово і Метохія, столиця Приштина
Примітка: частина території Сербії, яка знаходиться за межами двох автономних округів, називається Центральна Сербія і не представляє собою адміністративну одиницю, перебуваючи під прямим підпорядкуванням республіканської влади.
У липні 2009 року Скупщина Сербії прийняла закон про розділення країни на сім регіонів.У липні 2009 року Скупщина Сербії прийняла закон про розділення країни на сім регіонів. Ці регіони сформовані як статистичні одиниці, які охоплюють територію певних округів з метою збору інформації для Республіканського інституту статистики і для органів місцевого самоврядування.Поряд з цим, територія Сербії поділена на 29 округів і територію міста Белград. На території автономного краю Воєводина знаходиться 7 округів, на території Косово і Метохії — 5, інші розташовуються на території центральної Сербії. Кожен округ очолюється головою округу, який відповідальний безпосередньо перед урядом Сербії. Округи діляться на кілька муніципалітетів (общин), які мають свої органи самоврядування.У Сербії налічується 6167 населених пунктів. 24 з них є містами:Белград, Новий Сад, Крагуєваць і Ниш діляться на кілька муніципалітетів. Решта міст Сербії організовані як єдина територія місцевого самоврядування.
Словаччина
Адміністративно територія Словаччини поділяється на адміністративні одиниці (словац. správne jednotky/celky):
8 країв (словац. kraj) та
79 округів (словац. okres) (районів)
Крім того Словаччинa поділяється на територіальні самоврядні одиниці (словац. územné samosprávne jednotky):
8 самоврядних країв (словац. Samosprávne kraje, Vyššie územné (samosprávne) celky, VU(S)C)- їхні межі збігаються з межами країв
населені пункти (словац. загальне поняття: obce)- села та міста.
Територія краю- адміністративної одиниці є водночас територіальною самоврядною одиницею — самоврядним краєм і поділяється на населені пункти (села та міста).
Угорщина
Адміністративний поділ — поділена на 7 регіонів, які поділені на 20 адміністративних одиниць та місто Будапешт.
Також є 23 міста з правами медьє (угор. megyei jogú városok). Місцева влада цих міст має розширені повноваження, але незалежними територіальними одиницями вони не є. Крім адміністративних центрів, це Шопрон, Годмезевашаргей, Дунауйварош, Ерд та Надьканіжа.
Хорватія
Хорватія складається з 21 жупанії (округа. В свою чергу жупанії поділяються на громади та міста (у Хорватії 6695 населених пунктів, 204 з яких — міста, а решта — села). Великі селища складаються з кількох громад, але у більшості випадків селище відповідає місцевій громаді.
Крім того, існує два спеціальні самоврядні округи (котари), які перебувають під контролем сербської меншини, — Ґліна та Кнін.
Чехія
Адміністративно-територіально Чехія поділяється на 14 областей, у тому числі Прага як столичне місто. Області, у свою чергу, мають 77 районів, до яких входять 6242 населених пункти.
Словенія
Республіка Словенія – це унітарна держава. В адміністративно-територіальному відношенні територія країни поділяється на 62 райони і 147 громад. Столиця – місто Любляна
Боснія і Герцоговина
Розділена на 10 кантонів, Кантони діляться на 79 громад