Метелюк Г. В.

Кр – 41

Організація законодавчої влади в політичних системах держав ЦСЄ

Структура роботи

1. Внутрiшня структура палат парламентiв

2. Побудова, склад i органiзацiя парламентiв

3. Порядок роботи парламентів

4. Компетенцiя парламентiв

5. Законодавчий процес у парламентах

6. Політичні системи країн Вишеградської групи

1. Внутрiшня структура палат парламентiв

Характеристика парламентiв передбачає детальний розгляд структури їхнiх палат. Найважливiшими елементами цiєї структури є парламентськi фракцiї, керiвнi органи i комiсiї (комiтети). Усi вони своєю дiяльнiстю забезпечують функцiонування представницького органу та реалiзацiю його завдань.

Парламентськi фракцiї (групи, клуби) утворюються за принципом належностi депутатiв до тiєї чи iншої полiтичної партiї, репрезентованої у представницькому органi. Угруповання депутатiв за iншими принципами звичайно забороняються, хоч iснують країни, де, крiм фракцiй, у пар-ламентах функцiонують об'єднання депутатiв на основi спiльних професiйних iнтересiв, регiональної належностi тощо.

Парламентськi фракцiї формуються з членiв однiєї полiтичної партiї, хоч у рядi розвинутих країн iснує практика утворення спiльних фракцiй з представникiв кiлькох партiй, що проводять єдину або близьку лiнiю в полiтицi.

Фракцiї мають свою внутрiшню органiзацiю. Вони звичайно утворюють керiвнi органи. Для розв'язання питань поточної парламентської роботи фракцiї у своєму складi формують так званi робочi групи, якi, зокрема, вивчають тi питання, що є предметом окремих законопроектiв з порядку денного. Робочi групи мають тимчасовий характер i дiють до розв'язання вiдповiдних питань. Фракцiї виконують суттєву роль у пiдготовцi i прийняттi практично всiх парламентських рiшень. Вiд них залежать змiст порядку денного роботи палати, хiд законодавчого процесу, iнiцiативи щодо контролю за урядом тощо. Фракцiї беруть активну участь у формуваннi iнших парламентських структур - постiйних i спецiальних комiсiй (комiтетiв), а також керiвних органiв палат. Проте не всi фракцiї володiють такими можливостями в повному обсязi. Зазначенi можливостi притаманнi правлячим партiям.

Питання органiзацiї та дiяльностi парламентських фракцiй вирiшуються в рядi новiтнiх конституцiй. Існування фракцiй визнається конституцiями Болгарiї, Грецiї, Данiї, Естонiї, Румунiї, Словенiї. При цьому звичайно йдеться про пропорцiйне представництво фракцiй у парламентських структурах. У бiльшостi випадкiв визначається мiнiмальна кiлькiсть депутатiв, яка є достатньою для створення фракцiй. Цей мiнiмум у рiзних країнах неоднаковий i певною мiрою залежить вiд чисельного складу самих палат.

Важливим елементом внутрiшньої структури палат парламентiв є їхнi керiвнi органи - одноосiбнi або колегiальнi.

У бiльшостi країн ЦСЄ керiвну роботу в палатах парламентiв здiйснюють виборнi колегiальнi органи (бюро, президiя, правлiння тощо). Голову цього органу, як правило, обирає палата i вiн є водночас її головою. Значну частину функцiй керiвництва палатою голова здiйснює самостiйно. Титули вiн має рiзнi: власне голова (у бiльшостi країн), маршалок (у Польщi), президент. Роль колегiального органу в керiвництвi палатою досить обмежена. Головну вiдповiдальнiсть за ведення парламентських справ несе голова цього органу. Важливо й те, що колегіальнi керiвнi органи палат парламентiв звичайно розглядаються лише як робочi органи палат. Вони не мають повноважень приймати будь-які рiшення за самi палати нi пiд час сесiй, нi в перiоди парламентських канiкул.

Водночас за головами палат закрiпленi i важливi полiтичнi функцiї. , У бiльшостi республiк голови парламентiв (нижнiх палат) особисто або спiльно з iншими посадовими особами замiщують президента в разi його i тимчасової вiдсутностi. В Югославiї право такого замiщення належить голові верхньої палати.

Крiм керiвних органiв палат, у парламентах нерiдко утворюються й iншi колегiальнi структури, що також вирiшують суто органiзацiйнi питання i, зокрема, займаються парламентською процедурою.

Найголовнiшим елементом внутрiшньої структури парламентiв є комiсiї (комiтети). Теоретично їхня роль визначається як попередня пiдготовка питань, якi потiм мають розглядатись на сесiйних засiданнях. Фактично ж комiсiї самi вирiшують наперед багато з цих питань, а палати i парламенти в цiлому нерiдко майже автоматично затверджують їхнi пропозицiї. При цьому вважається, що дiяльнiсть комiсiй дає змогу швидше, нiж у самих палатах, i на вищому професiйному рiвнi вирiшувати парламентськi справи.

Парламентськi комiсiї бувають кiлькох видiв. Чи не основними з них є постiйнi комiсiї. У двопалатних парламентах постiйнi комiсiї, як правило, утворюються в кожнiй з палат. Постiйнi комiсiї звичайно працюють протягом сесiї парламенту, але в цiлому рядi країн вони утворюються на весь строк скликання парламенту. Однiєю з головних функцiй постiйних комiсiй є детальний розгляд законопроектiв. Ця дiяльнiсть становить змiст окремої стадiї законодавчого процесу. До функцiї постiйних комiсiй також вiднесено обговорення iнших питань порядку денного парламенту. В багатьох країнах утворюються постiйнi комiсiї, дiяльнiсть яких пов'язана з роботою самого представницького органу: з питань процедури i регламенту, депутатської етики тощо. Нерiдко постiйнi комiсiї здiйснюють функцiї зв'язку з мiнiстерствами i контролю за дiяльнiстю органiв виконавчої влади.

Крiм постiйних комiсiй, в парламентах створюються спецiальнi, слiдчi та деякi iншi комiсiї (комiтети). Вони здебiльшого дiють на тимчасовiй основi, тобто до вирiшення поставленого завдання.

Спецiальнi комiсiї (комiтети) можуть мати найрiзноманiтнiшу предметну компетенцiю. Вони формуються для роботи над визначеними положеннями законопроектiв пiсля їх розгляду в палатi на стадiї другого читання. Також предметом розгляду в спецiальних комiсiях буває розробка проектiв конституцiйних реформ, офiцiйних програм i планiв тощо. В усiх випадках спецiальнi комiсiї функцiонують на тимчасовiй основi i припиняють свою дiяльнiсть пiсля завершення роботи та пiдготовки вiдповiдної доповiдi.

Ще одним рiзновидом вiдповiдних парламентських структур є слiдчi комiсiї, або комiтети з розслiдування. Створення таких тимчасових структур передбачено практично в усiх країнах. Слiдчi комiсiї займаються питаннями державно-полiтичного життя, якi мають певний суспiльний резонанс:

• вiд розслiдування зловживань окремих парламентарiїв та урядовцiв до масштабних полiтичних скандалiв. Їм звичайно надано широкi повноваження: викликати свiдкiв та експертiв, вести протоколи, фiксувати докази тощо.

• нерiдко припускається створення слiдчих комiсiй на вимогу певної кiлькостi членiв парламенту, якi становлять меншiсть. Наприклад, у Латвiї i Словенiї це третина, а в Грецiї i Чехiї - п'ята частина складу парламенту (палати). Тим самим опозицiї надано додаткову можливiсть у її парламентськiй дiяльностi.

У двопалатних парламентах iснує практика створення об'єднаних, спiльних комiсiй (комiтетiв) на паритетних, рiвних засадах представництва обох палат. Одним з рiзновидiв об'єднаних комiсiй є так званi узгоджувальнi комiсiї. Їх створюють на паритетних, рiвних засадах для розв'язання розбiжностей мiж палатами в процесi прийняття конкретного законопроекту. Звичайно до складу узгоджувальних комiсiй входять члени тих постiйних комiсiй, в яких розглядався законопроект пiд час його проходження в палатах. Такi комiсiї дiють до вирiшення справи i мають тимчасовий характер.

Для керiвництва своєю роботою самi комiсiї або палати обирають голiв комiсiй. Нерiдко для цього навiть створюється колегiальний орган - бюро комiсiї. При формуваннi всього складу постiйних, спецiальних та слiдчих комiсiй також застосовуються рiзнi способи.

2. Побудова, склад I органiзацiя парламентiв

Характеристика парламентаризму- набуває завершеностi тiльки тодi, коли враховуються структура i органiзацiя, змiст компетенцiї i головнi напрями дiяльностi самих представницьких органiв.

У рядi країн, де верхнi палати повнiстю або частково формуються на основi виборчих процедур, встановленi однаковi строки повноважень обох палат. У Польщi, Румунiї, Хорватiї це чотири роки, в Чехії – чотири і шість рокiв.

Для членiв однопалатних парламентiв тривалiсть легiслатури встановлена, як правило, в межах чотирьох-п'яти рокiв. Прикладом може бути парламентська практика європейських країн. Чотирирiчний строк повноважень парламентiв визначений конституцiями Албанiї, Болгарiї, Грецiї, Естонiї та деяких iнших держав. На такий самий строк обираються депутати до нижнiх палат парламентiв ряду федерацiй, де верхнi палати повнiстю або частково формуються на невиборних засадах або де цей строк неможливо встановити через рiзнi умови виборiв депутатiв вiд окремих суб'єктiв.

П'ятирiчний строк повноважень прийнятий для парламенту Угорщини. Серед європейських країн тiльки в Латвiї парламент обирається на три роки. З цього можна зробити висновок, що в державно-полiтичному життi країн свiту сформувались оптимальнi пiдходи до перiодичностi скликань представницьких органiв.

Проте абсолютизувати вищерозглянутi риси парламентської побудови не слiд. Значення їх треба пов'язувати з бiльш загальними факторами, що супроводжують державно-правовий розвиток тiєї чи iншої країни. Зрештою форми парламентської органiзацiї та дiяльностi завжди наповнюються певним суспiльно-полiтичним змiстом.

На змiшанiй основi формуються верхнi палати i в деяких iнших країнах, де в рiзних спiввiдношеннях сполучаються вибори, призначення, а також замiщення депутатських мiсць за посадою або навiть за власним правом. В Хорватiї до обраного складу верхньої палати президент може ввести ще п'ять сенаторiв. Вiн призначає тих громадян, якi уславили батькiвщину видатними заслугами в рiзних сферах суспiльного життя.

Чисельнiсть парламентiв та їхнiх палат вiдбиває певнi закономiрностi. По-перше, кiлькiсний склад нижнiх палат практично завжди є бiльшим i навiть значно бiльшим, нiж у верхнiх палатах. По-друге, чисельнiсть нижнiх палат певною мiрою вiдповiдає кiлькостi населення тiєї чи iншої країни, хоча така залежнiсть вiдносна. До складу парламентiв Латвiї, Естонiї, Молдови i Словенiї входять вiд 90 до 101 депутата. Вiд 130 до 200 депутатiв мають парламенти або нижнi палати парламентiв Литви, Чехiї, Словаччини. Склад парламентiв (нижнiх палат) Албанiї, Болгарiї визначений у межах вiд 201 до 260 депутатiв.

Порядок роботи парламентів

Для оцінки діяльності парламенту велике значення мають характеристики, віднесені до парламентської процедури. Г.Роберт визначав парламентську процедуру як сукупність правил і звичаїв, на підставі яких чиняться справи в англійському парламенті. Парламент здійснює свою діяльність у різних формах: на роздільних і спільних засіданнях палат, шляхом організації роботи постійних комітетів (комісій), діяльності депутатів у виборчих округах, через органи, що існують при парламенті тощо. Історично так склалось, що у світі діють два різновиди порядку роботи парламенту. Перший – сесійний – виник ще за часів установлення конституційних монархій. Під терміном сесія найчастіше розуміється період року, протягом якого парламент має право проводити засідання. Протягом року може скликатися більше однієї сесії. Початок і закінчення засідань, за загальним правилом, установлені за принципом осінь - весна. Другий тип порядку діяльності парламенту – постійний. Його називають системою “постійно діючих зборів”, оскільки з’являється можливість засідати протягом необмеженого періоду часу. В такому разі не існує юридичного поняття сесії, а використовується тільки термін легіслатура, тобто строк (термін), на який обирається даний парламент. Така система організації парламенту характерна для Словаччини. Пріоритетне значення при цьому надається регулюванню порядку скликання сесій (їх початку, закінчення і тривалості), а також розпуску парламенту. Розрізняються чергові і надзвичайні сесії. Скликання чергових сесій парламентів має три основних форми. Перша: для їх скликання не потрібен окремий акт глави держави чи уряду і парламент може засідати у будь-який час. Друга форма скликання сесій полягає в тому, що для цього необхідний акт глави держави. Набуває поширення й така форма скликання сесій, як нормативно-правова: початок і закінчення сесій визначається конституцією. Позачергові (надзвичайні) сесії можуть скликатися у разі необхідності главою держави на вимогу частини депутатів (в одних країнах – 1/3, в інших – 2/3, а в окремих – 2/3). На позачерговій сесії можуть обговорюватися тільки ті питання, для яких вони скликані. Конституціями і регламентами багатьох держав передбачається процедура розпуску парламентів і палат. Цей інститут існує в більшості монархічних і республіканських держав, за винятком президентських. Прерогатива розпуску палат (парламенту) належить главі держави, який здійснює цей акт після консультацій з прем’єр-міністром і головою палати. Основними правовими підставами для розпуску парламентів є: 1) неможливість сформування уряду; 2) повторне, або багаторазове висловлювання вотуму недовіри урядові протягом певного періоду часу (Угорщина); 3) несхвалення програми уряду (Литва); 4) неприйняття у встановлений термін запропонованого урядом бюджету (Естонія, Польща) та ін. Кворумом зветься та кількість членів зібрання, яка робить його повноважним вести справи і приймати рішення. Апріорі вважається, що якщо ніяких спеціальних постанов не прийнято з цього приводу, то кворумом будь-якого зібрання є проста більшість усіх його членів (50 % плюс один депутат). Для прийняття найбільш важливих ухвал (конституційних, органічних і фінансових законів, ратифікації міждержавних договорів, при позбавленні депутатських мандатів тощо) вимагається застосування принципу кваліфікованої більшості. Наступний етап – визначення порядку денного, покликаного розв’язати одну з основних проблем у роботі палат (парламенту) – нестачі часу. Сучасній конституційно-правовій практиці відомі декілька способів установлення порядку денного: а) урядом; б) керівництвом парламенту за погодженням із лідерами партійних фракцій; в) органом палати (парламенту). Такий спосіб характерний для більшості держав світу. У конституційному праві зарубіжних країн важливе місце посідає інститут голосування. Саме шляхом голосування виявляється думка більшості з обговорюваного питання, а відповідно до демократичних принципів думка більшості має переважаюче значення перед думкою меншості і стає обов’язковою для всіх. У конституціях і регламентах палат парламентів деяких держав ця більшість визначається від кількості обраних членів палати; в інших– від конституційного складу; в Естонії, Македонії, Словенії – від кількості присутніх на засіданні. З юридичної точки зору ці вимоги не мають під собою ніякого теоретичного обгрунтування, адже сила дії закону не залежить від того, небагато чи ж більше членів зібрання брали участь у його прийнятті. Скоріше це має політичний підтекст. Установлення таких “жорстких” умов для прийняття ухвал з певних питань треба розглядати як своєрідні “конституційні пастки”.