13.2 Задачи и перспективы структурных преобразований на железнодорожном транспорте

Цели и задачи структурной реформы, проводимой на железнодорожном транспорте, были сформулированы в правительственных документах. Программа структурной реформы и этапы ее реализации были рассмотрены в теме 5 (учебное пособие, ч. I).

Правительством Российской Федерации определены следующие цели структурной реформы на железнодорожном транспорте:

– повышение устойчивости работы железнодорожного транспорта, его доступности, безопасности и качества предоставляемых им услуг для обеспечения единого экономического пространства страны и общенационального экономического развития;

– снижение совокупных народнохозяйственных затрат на перевозки грузов железнодорожным транспортом;

– удовлетворение растущего спроса на услуги железнодорожного транспорта.

Для достижения поставленных целей для каждого этапа структурных преобразований были установлены конкретные задачи, смысл которых сводится к созданию на железнодорожном транспорте конкурентной среды и снижению транспортных издержек в цене перевозимых грузов.

Исходя из этих двух задач, рассмотрим вопросы совершенствования нормативно-правовых актов.

На основе четырех законов и других нормативно-правовых документов проводится реформирование грузовых перевозок путем создания дочерних обществ (ДО). Дочерние компании создаются также в ремонтном и строительном комплексе.

Осуществляя структурные преобразования, необходимо обращать внимание на результаты производственно-хозяйственной деятельности созданных хозяйствующих компаний. Так, ОАО «РЖД», частные компании-операторы по грузовым перевозкам и так называемые экспедиторы работают в неравных нормативно-правовых условиях.

На ОАО «РЖД» как естественного монополиста возложены заботы о развитии материально-технической базы железнодорожного транспорта, а также выполнение социальных функций. ОАО «РЖД» осуществляет свою хозяйственную деятельность на основе жестко установленных тарифов (Прейскурант № 10-01), частные компании работают на основе так называемых свободных тарифов, не имея нагрузки в области социальной сферы и развития инфраструктурных объектов. В результате таких «ножниц» уровень рентабельности в ОАО «РЖД» стал снижаться, а у операторов-перевозчиков – повышаться. Это явилось следствием, по словам президента ОАО «РЖД», несовершенства законодательной базы.

В самом деле, если взглянуть на сеть железных дорог с позиции истории их строительства и назначения, то можно заметить неоднородную картину их доходности. И проблема перекрестного субсидирования существует не только в отношении пассажирских перевозок, но и в отношении перевозок грузов по видам сообщения, по тарифным классам перевозимых грузов, по грузонапряженным и малодеятельным линиям и т. п. В целом, принимая определенные допущения, можно говорить о наличии высокорентабельных и нерентабельных (планово-убыточных) видов деятельности.

В ходе реструктуризации ОАО «РЖД» образующиеся независимые операторские компании и потенциальные инвесторы естественным образом будут заинтересованы в высокорентабельном сегменте деятельности.

В этой ситуации становится актуальным риск замещения процесса разделения естественно-монопольных и конкурентных видов деятельности процессом обособления высокорентабельных и планово-убыточных сегментов, а также риск роста некомпенсируемых издержек субъектов естественных монополий по выполнению низкорентабельных, убыточных, но социально значимых видов деятельности. В первую очередь здесь необходимо иметь в виду возможный процесс разделения перевозочной деятельности и услуг по использованию инфраструктуры. Этот процесс может вызвать рост прямых и трансакционных затрат.

Законодательная база реформирования железнодорожного транспорта, которая, в основном, сосредоточена в федеральных законах (см. п. 14.1), направлена на создание благоприятных условий для появления внутриотраслевой конкуренции и ее развития. Результатом реформирования должно стать снижение транспортной составляющей в цене перевозимых грузов, но на практике деятельности ОАО «РЖД» это не подтверждается. Неравные условия деятельности ОАО «РЖД» и частных компаний побудили Президента государственной компании В.И. Якунина заявить на Правлении о несовершенстве законодательной базы и отсутствии постоянных контактов с законодательной и исполнительной властью (газета «Гудок» от 16.11.2006 г.).

Чтобы уровнять условия деятельности на рынке транспортных услуг, ОАО «РЖД» предложило создать грузовую компанию в виде операторской, которая бы на равных конкурировала с частными компаниями.

Однако не все согласны с этим. По мнению И. Ромашова (Росжелдор), необходимо отделить перевозочный процесс от инфраструктуры и образовать несколько грузовых компаний, наделив их локомотивами. Эти компании не должны иметь статус операторских, а функционировать как государственные компании. Если принять предложение Росжелдора, то получится, что единый в недавнем времени железнодорожный транспорт будет разделен на три самостоятельные части:

– инфраструктура;

– локомотивный парк;

– вагонный парк.

Третий этап структурной реформы – создание ДЗО – является заключительным и исключительно ответственным, так как для развития конкуренции намечено разделение инфраструктуры на ремонтный и эксплуатационный комплексы, реформирование более чем 100 филиалов и завершение создания ДЗО по видам деятельности. Для оценки последствий реализации намеченных планов необходимо рассмотреть три варианта реформирования на железнодорожном транспорте [35]. Оценка этих вариантов произведена в Федеральной службе тарифов России.

Первый вариант. На рынке грузовых перевозок действуют две грузовые компании, созданные на базе ОАО «РЖД», и частные операторские компании. Инфраструктура и локомотивная тяга остаются неразделенными.

Этот вариант может привести к росту тарифной нагрузки не более чем на 0,3% к существующему уровню. Незначительный рост издержек обусловлен увеличением порожнего пробега вагонов и либерализацией тарифообразования на услуги по предоставлению вагонов.

Второй вариант. Наряду с процессом развития конкуренции частных компаний-операторов будут приниматься меры для создания и развития деятельности независимых перевозчиков и связанного с этим разделения перевозочной деятельности и управления инфраструктурой железнодорожного транспорта общего пользования. Такой вариант может обусловить рост издержек на железнодорожные перевозки в размере 176 млрд. рублей в год.

Третий вариант предполагает, помимо разделения инфраструктуры и перевозочной деятельности, разделение услуг локомотивной тяги и перевозок, что приведет к росту издержек пользователей услугами железнодорожного транспорта на 203 млрд. рублей в год.

Анализ трех вариантов показывает, что дробление естественно-монопольных сегментов, включая железнодорожные перевозки и услуги локомотивной тяги, приведет к увеличению издержек на грузовые перевозки. Это не соответствует задачам структурной реформы железнодорожного транспорта, т. к. потребует изыскания резервов для компенсации роста затрат или существенного увеличения тарифов.

Осуществляя структурную реформу железнодорожного транспорта России, целесообразно учитывать опыт проведения экспериментов на зарубежных железных дорогах. Например, на железных дорогах Англии в процессе реструктуризации инфраструктура железных дорог была приватизирована и отделена от процесса перевозок. В результате материально-техническая база железных дорог стала ветшать, что явилось причиной многочисленных аварий и падения доходности железных дорог. Правительство вынуждено было деприватизировать железные дороги.

Опыт проведения структурных преобразований на железных дорогах Франции, Германии, Финляндии также может оказаться полезным при проведении структурной реформы на железных дорогах России.

На железных дорогах США и Канады управление инфраструктурой и процессом перемещения грузов сосредоточено в одном органе – в акционерной компании по грузовым перевозкам.

В процессе совершенствования нормативно-правовой базы необходимо уделить особое внимание разработке тарифной политики и государственному регулированию тарифов на грузовые железнодорожные перевозки.

Прежде всего необходимо разработать тарифную политику, в которой были бы четко определены цели и способы их достижения. Следует вернуться к методологии формирования системы тарифов на грузовые перевозки. При этом необходимо обозначить естественно-монопольные и конкурентные сегменты рынка, а также наметить тенденции изменения этих сегментов на ближайшую перспективу и четко обозначить субъекты рынка.

Важное значение имеет государственное регулирование тарифов на грузовые железнодорожные перевозки. Положение об основах государственного регулирования тарифов было издано в 2001 году и утверждено Постановлением Правительства РФ от 19.03.2001 г. № 194. Это положение нуждается в существенной корректировке.

Основными механизмами государственного регулирования тарифов в переходном состоянии рынков транспортных услуг могут быть:

– установление предельного уровня тарифов;

– регулирование нормативной рентабельности;

– применение косвенных методов регулирования (минимально необходимые объемы оказания услуг; соотношение стандартов услуг; определение перечня потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию);

– введение реестра регулируемых временно-монопольных сегментов рынка.

Регулируемые тарифы на перевозки, включающие инфраструктурную составляющую, локомотивную и другие должны быть экономически обоснованы и рассчитаны на основе реальных издержек и уровня рентабельности, достаточного для расширенного воспроизводства основных фондов.

Не должны вводиться тарифы, не компенсирующие экономически обоснованные затраты.