ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО
ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
«ВОРОНЕЖСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»
Инновации в системе государственного и муниципального управления
Научно-методическое пособие для бакалавров и магистров направления «Государственное и муниципальное управление»
Выпуск 1
ВОРОНЕЖ 2011
Утверждено научно-методическим советом экономического факультета
Составители: доктор экономических наук, профессор Рисин И.Е.
кандидат географических наук, доцент Кирьянчук В.Е.
Г Л А В А 1
ИННОВАЦИИ В СИСТЕМЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЩЕСТВА
Переход Российской Федерации на рыночную модель хозяйствования сопровождается поиском оптимальной системы ее федеративного устройства, территориальной организации общества. В основе этой реконструкции лежит понимание, что рыночная модель хозяйствования не есть набор абсолютно свободного (автономно) развивающихся субъектов рынка, а представляет собой иерархически соподчиненную территориальную систему, функционирование которой зависит, в том числе от эффективности их взаимодействия, ее развитие должно целенаправленно регулироваться органами государственного и муниципального управления.
Однако практически до конца 20-го столетия процесс рыночного нормотворчества не затрагивал вопросы административно-территориального устройства Российской Федерации, ее субъектного состава как государства с федеративной формой власти.
Проблемы реформирования государственно-территориального устройства Российской Федерации рассматривались преимущественно в теоретической плоскости. Помимо норм Конституции Российской Федерации о возможности изменения границ, принятия и образования в составе российской Федерации новых субъектов России, не существовало никакого правового регулирования.
В результате территориальная организация Российской Федерации на макро, - мезо и микроуровне имеет до сих пор чрезмерно усложненную и во многом искусственную структуру. Система государственного и муниципального управления современной России распространяется на таксоны бывшего Советского Союза и представлена до последнего времени 83 субъектами Российской Федерации и почти 25 тысячами муниципальных образований (границы ранее существовавших республик, краев, областей, автономных образований, а также территории сельских и поселковых советов).
После распада СССР регионализация Российской Федерации постепенно приобретает черты трансформации организации общества, появляются новые образования, которые официально входят в круг интересов региональной политики России: ассоциации экономического взаимодействия, свободные экономические зоны, крупные экономические районы (см. рис. 1), федеративные округа (см. рис. 2), технопарки, моногорода, районы, городские и сельские поселения с муниципальной формой управления и т.д.
Рисунок 1.
ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОКРУГА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Рисунок 2.
Идет объективный естественный процесс консолидации административно-территориальных субъектов хозяйствования и превращение их в полноценные региональные рыночные структуры. В последствии, некоторые из этих структур могут послужить основой формирования административно-территориального устройства Российской Федерации на принципах социально-экономического районирования страны.
Шагом в построении оптимизированной территориальной структуры Российской Федерации для системы государственного и муниципального управления следует считать принятие Федерального закона Российской Федерации «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации» от 12 декабря 1999 года № 211-ФЗ (см. приложение 1).
Этим Федеральным законом было обусловлено, что основными целями ассоциации являются:
обеспечение необходимых условий для эффективного взаимодействия субъектов Российской Федерации в вопросах социально-экономического развития на основе объединения материальных, финансовых и интеллектуальных ресурсов;
подготовка предложений по вопросам рационального использования экономических потенциалов субъектов Российской Федерации;
совершенствование методов управления хозяйствующими субъектами в условиях рыночных отношений;
достижение устойчивого развития экономики субъектов Российской Федерации в условиях рыночных отношений и создания базы для повышения уровня жизни населения;
участие в разработке и реализации совместных программ и проектов, в том числе федерального значения;
оптимальное размещение производительных сил;
взаимосвязанное развитие производственной и социальной инфраструктуры, коммуникаций;
подготовка предложений по вопросам реализации региональных инвестиционных программ и проектов;
создание комплексных информационных структур и формирование банка данных для принятия оптимальных государственных управленческих решений и др.
В данном Федеральном законе устанавливались границы действия, экономические и финансовые основы, сферы взаимоотношений ассоциаций с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.
В период до 2000 года было сформировано на добровольной основе 8 межрегиональных ассоциаций Российской Федерации:
Ассоциация экономического взаимодействия Северо-Запада (в составе : г. Санкт-Петербурга, Ленинградской, Новгородской, Псковской, Кировской, Калининградской, Вологодской, Архангельской, Коми, Карелии, Ненецкого автономного округа);
Ассоциация областей и городов Центра России (в составе Брянской, Владимирской, Ивановской, Калужской, Костромской, Московской, рязанской, Смоленской, Тверской, Тульской, Ярославской областей и г. Москвы);
Ассоциация «Центральное Черноземье» (в составе Белгородской, Воронежской, Курской, Липецкой, Орловской и Тамбовской областей);
Ассоциация Северного Кавказа (в составе Адыгеи, Дагестана, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Калмыкии, Карачаево-Черкесии, Северной Осетин-Алании, Краснодарского и Ставропольского краев, Ростовской области);
Ассоциация «Большая Волга» (в составе Калмыкии, Марий Эл, Мордовии, Татарстана, Чувашии, Астраханской, Волгоградской, Нижегородской, Пензенской, Самарской, Ульяновской областей);
Ассоциация «Большой Урал» (в составе Башкирии, Удмуртии, Курганской, Оренбургской, Пермской областей, Коми-Пермяцкого автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа, Ханты-Мансийского автономного округа, Свердловской, Тюменской и Челябинской областей);
Межрегиональная ассоциация «Сибирское соглашение» (в составе республик Алтай, Бурятия, Тыва, Хакассия, Алтайского и Красноярского краев, Таймырского (Долгано-Ненецкого), Эвенкийского, Усть-Ордынского, Бурятского, Ханты-Мансийского, Ямало-Ненецкого и Агинского Бурятского автономных округов, Кемеровской, Новосибирской, Омской, Томской, Тюменской, Читинской областей);
Дальневосточная ассоциация (в составе Приморского и Хабаровского краев, Амурской, Камчатской, Магаданской, Сахалинской, Читинской областей, Еврейской автономной области, Корякского, Агинского, Бурятского и Чукотского автономного округа, Бурятии и республики Саха (Якутия)).
Эта новация, безусловно сыграла позитивную роль в процессе формирования территориальной организации общества Российской Федерации, в оперативной организации управленческих решений государственной системы управления.
Однако, данная концепция, ставя во главу принцип географической близости субъектов Российской Федерации, затрудняла решение другой ключевой задачи – укрепления субъектов Российской Федерации на основе их объединения.
Инновацией в системе федеративного устройства Российской Федерации стало принятие Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 года №6 – ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (см. приложение 2).
Он определил основные принципы совершенствования государственно - территориально устройства страны через объединение сопредельных субъектов Российской Федерации, либо посредством присоединения новых государственных образований.
Принятие данного закона предопределило невозможность отделения, выхода субъектов Российской Федерации из состава Российской Федерации. Этот законодательный акт окончательно прекратил процесс центробежных тенденций. Законом так же был остановлен процесс разъединения ряда субъектов Российской Федерации по национальному признаку, были прекращены сепаратистские настроения относительно приобретения государственности отдельными народностями и национальностями.
Важными достижениями Федерального закона, стало то, что он позволил решать проблемы совершенствования территориальной структуры Российской Федерации посредством объединения субъектов Российской Федерации. Было найдено решение одной из длительно существовавших проблем сложносоставных субъектов Российской Федерации – о взаимоотношениях краев и областей с входящими в их состав автономными округами.
Интеграция некоторых субъектов Российской Федерации и образования на их основе новых – это, безусловно, важный этап инноваций в развитии федеративных отношений. Он обусловлен исторической, географической, природно–ресурсной, демографической и языковой общностью, политическими, экономическими и иными интересами близлежащих субъектов Российской Федерации.
К настоящему времени все большее количество субъектов Российской Федерации включаются в процесс объединения на основе федерального законодательства, создавшего политические и правовые условия и механизмы изменения территориального состава страны. При этом четко выдерживается позиция закона о том, что в основе объединения субъектов должна быть инициатива граждан, проживающих на соответствующих территориях, их волеизъявление.
По состоянию на 2010 год процесс объединения на макроуровне отмечен в 6 субъектах Российской Федерации. В соответствии с федеральным законодательством в 2005 году произошло объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермский край, в 2007 году Таймырский и Эвенский автономные округа вошли в состав Красноярского края, в 2008 году к Иркутской области присоединился Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, в 2007 году вступили в силу результаты референдума о вхождении Корякского автономного округа в состав нового субъекта Российской Федерации – Камчатского края, в этом же году Агинский Бурятский автономный округ воссоединился с Читинской областью. Идет процесс объединения в единый субъект России Архангельской области и Ненецкого автономного округа, на очереди еще около 10 регионов.
Середина и конец 90-х годов XX века знаменуется созданием правовых основ местного самоуправления, включением муниципальных образований в процесс совершенствования территориальной организации общества Российской Федерации на микроуровне. При этом, местное самоуправление как форма осуществления народом своей власти должна обеспечивать в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, самостоятельно и под свою ответственность решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения.
В территориальном аспекте включение органов местного самоуправления в процесс государственного и муниципального управления означал установление таксонов (форм) территориальной организации муниципалитетов, требований по формированию их границ, а также условий по преобразованию, объединению, упразднению, созданию новых муниципальных сообществ Российской Федерации.
После не вполне удачных попыток создать волне адекватное правовое поле для проведения масштабных реформ в сфере местного самоуправления (1995 – 1998 годы) был принят базовый Федеральный Закон от 16 сентября 2003 года, «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ, который установил в соответствии с Конституцией Российской Федерации общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определил гарантии по его осуществлению. В число таксонов территориальной организации общества и, следовательно, - в систему государственного и муниципального управления Российской федерации влились новые субъекты территориального управления: сельские поселения, городские поселения, муниципальный район, городской округ и внутригородская территория города федерального значения (т.е. городов Москвы и Санкт-Петербурга).
Реализация реформы, в части формирования новых субъектов управления на микроуровне пришлась на 2006 – 2010 годы. За этот период было сформировано на основе законодательства субъектов России более 2,5 тыс. муниципальных образований нового типа. Они также включились в процесс создания инновационной системы государственного и муниципального управления Российской Федерации в соответствии с базовым законом № 131-ФЗ. За этот период в него было внесено более 40 изменений и дополнений, около 30 нормативных актов, регламентирующих различные стороны формирования и функционирования муниципальных образований.
Кроме положений, которые устанавливали правила формирования границ муниципалитетов, были приняты федеральные и региональные законы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, более четко определены предметы ведения и полномочия местного значения. Эти нормативные правовые акты, являясь составной частью базового Федерального Закона №131-ФЗ, стали органичной частью процесса инноваций в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственного (федерального и субъектного) и муниципального управления.
В настоящее время процесс совершенствования территориальной организации общества Российской Федерации в звене местное самоуправление переживает новый этап реформирования. Основное направление реформирования муниципальных образований в территориальном аспекте – это устранение чрезмерного дробления таксонов местного самоуправления по экономическим признакам. Например, стратегия социально–экономического развития Воронежской области на период до 2020 года, предусматривает значительное (почти в 1,5 раза) уменьшение количества муниципальных образований, особенно в звене сельское поселение.
Совершенствование территориальной организации общества Российской Федерации, федеративного устройства России для целей повышения эффективности системы государственного и муниципального управления осуществляется в рамках государственной региональной политики в нескольких направлениях. Первое – по линии оптимизации политического административно – территориального устройства, второе – на основе комплексного социально-экономического районирования, третье – исходя из задач укрепления государственной системы государственной власти.
Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года №849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Федеральном округе» (см. приложение 3), были созданы 7 федеральных округов: Центральный (г. Москва), Северо-Западный (г. Санкт-Петербург), Северо-Кавказский (г. Ростов-на-Дону), Приволжский (г. Нижний Новгород), Уральский (г. Екатеринбург), Сибирский (г. Новосибирск), Дальневосточный (г. Хабаровск).
В состав федеральных округов входят:
Центральный федеральный округ: Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Воронежская область, Ивановская область, Калужская область, Костромская область, Курская область, Липецкая область, Московская область, Орловская область, Рязанская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Тульская область, Ярославская область, г. Москва.
Северо-Западный федеральный округ: Республика Карелия, Республика Коми, Архангельская область, Вологодская область, Калининградская область, Ленинградская область, Мурманская область, Новгородская область, Псковская область, Ненецкий автономный округ, г. Санкт-Петербург.
Северо-Кавказский федеральный округ: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия - Алания, Чеченская Республика, Краснодарский край, Ставропольский край, Астраханская область, Волгоградская область, Ростовская область.
Приволжский федеральный округ: Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Татарстан (Татарстан), Удмуртская Республика, Чувашская Республика (Чаваш республики), Кировская область, Нижегородская область, Оренбургская область, Пензенская область, Пермская область, Самарская область. Саратовская область, Ульяновская область, Коми-Пермяцкий автономный округ.
Уральский федеральный округ: Курганская область, Свердловская область, Тюменская область, Челябинская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ.
Сибирский федеральный округ: Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Тыва, Республика Хакасия, Алтайский край, Красноярский край. Иркутская область, Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область, Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Эвенкийский автономный округ.
Дальневосточный федеральный округ: Республика Саха (Якутия), Приморский край, Хабаровский край, Амурская область, Камчатская область, Магаданская область, Сахалинская область, Еврейская автономная область, Корякский автономный округ, Чукотский автономный округ.
В 2010 году Северо-Кавказский федеральный округ был разделен на два: Северокавказский и Южный.
Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах России был преобразован в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. На этом этапе наиболее активно велась работа по приведению регионального законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Были созданы предпосылки укрепления целостности государства, преодолены основные центробежные тенденции.
Представительства Президента России в федеральных округах были наделены следующими основными функциями:
приведение в соответствие законодательных актов субъектов России федеральному законодательству;
непосредственное руководство деятельностью территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, за исключением органов в сферах обороны, безопасности, охраны правопорядка, бюджетной и налоговой политики и иных сферах национальных интересов;
координация взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
контроль исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации;
взаимное согласование в региональном разрезе долгосрочных программных документов развития отраслей экономик и социальной сферы (долгосрочных стратегий развития отраслей экономики и социальной сферы, схем территориального планирования развития регионов Российской Федерации, долгосрочных целевых программ), увязка с ними программных документов социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований с целью их ориентации на достижение общефедеральных целей и реализацию экономического потенциала субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
внесение в федеральные органы исполнительной власти предложений о порядке и условиях предоставления субъектам Российской Федерации субсидий из средств федерального бюджета, контроль за расходованием органами государственной власти субъектов Российской Федерации субсидий и внесение в федеральные органы исполнительной власти предложений о приостановлении (прекращении предоставления) субъектам Российской Федерации субсидий, их перераспределении между бюджетами субъектов Российской Федерации;
оценка эффективности исполнения полномочий территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами, государственной власти субъектов Российской Федерации и на этой основе представление Президенту Российской Федерации и Правительству Российской предложений о применении мер ответственности и поощрения к соответствующим должностным лицам.
Создание федеральных округов и назначение в них полномочных представителей Президента Российской Федерации увязывается, как правило, с проблематикой усиления государства, укрепления вертикали государственной власти. В географической конфигурации федеральные округа почти полностью совпадают только с существующими на то время военными округами.
На этом этапе наиболее активно велась работа по приведению регионального законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Были созданы предпосылки укрепления целостности государства, преодолены основные центробежные тенденции. Произошло усиление авторитета федеральной власти.
Образование федеральных округов стало значительным шагом в направлении непосредственного воздействия на систему управления в Российской Федерации. Это решение, несмотря на то, что федеральные округа не являются элементами конституционно закрепленного административно-территориального деления страны, стали тем, не менее, новой значимой реалией государственного управления, в рамках которой решаются стратегические задачи развития Российской Федерации, прежде всего через механизм президентской власти.
Последние инновации в системе территориальной организации общества Российской Федерации нельзя считать исчерпывающими. Формирование оптимальной конфигурации административно-территориального устройства России – процесс не одномоментный, в том числе для целей государственного и муниципального управления. Перманентные новации в структуре таксонов федеративного устройства России неминуемо должны повлечь за собой дальнейшие инновации в самой системе управления.
ЗАДАНИЯ
Для бакалавров:
Назовите основные таксоны современной территориальной организации общества Российской Федерации, какие таксоны входят в современную систему государственного и муниципального управления.
Выделите основные этапы формирования федеративных отношений в Российской Федерации в формировании системы государственного и муниципального управления.
Назовите состав современной сетки крупных экономических районов Российской Федерации.
Назовите позитивные и негативные стороны договорной формы формирования системы государственного управления территориями в Российской Федерации.
Назовите федеральные округа Российской Федерации, какие основные цели послужили основанием для их создания в системе государственного управления территориями.
Для магистров:
Обоснуйте свое мнение о создании федеральных округов в системе территориальной организации общества Российской Федерации.
Обоснуйте свою позицию в отношении применения принципов социально-экономического районирования территории в целях совершенствования системы государственного и муниципального управления.
Обоснуйте собственные предложения по дальнейшему совершенствованию территориальной организации общества Российской Федерации.
Обоснуйте свою позицию относительно целесообразности укрупнения таксонов территориальной организации общества Российской Федерации в системе государственного управления территориями.
Обоснуйте необходимость совершенствования территориальной организации муниципальных образований Российской Федерации.
ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ ФЕДЕРАЛИЗМА И НОВАЦИИ В СФЕРЕ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Процесс перехода России на рыночную модель хозяйствования самым тесным образом связан с развитием федеративных отношений. Начиная с 1990 года процесс становления федерализма сопровождается рядом инновационных преобразований в системе взаимоотношений между Центром и регионами.
Первый этап формирования федеративных отношений в стране протекал до момента принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году. В этот период центробежные тенденции явно преобладали, а федеральная власть была ослаблена, фактически она была аморфной и четко не структурируемой. Правовое поле федеративных отношений строилось на основании достигнутых личных договоренностей между лидерами субъектов Российской Федерации и центральным руководством страны.
В отсутствии федеральных правоустанавливающих документов в регионах появилась практика опережающего нормотворчества с использованием принципов суверенитета и расширением круга государственно-образующих полномочий.
В системе российского права возникло противоречие между государственным суверенитетом России и «суверенностью» субъектов Российской Федерации. Крайне остро стоял вопрос о будущем федеративного устройства страны как целостного государства.
С принятием схемы Федеративного договора о разграничении предметов ведения и полномочий, подписанного 31 марта 1992 года, республики получили статус суверенных государств, что было воспринто некоторыми из них в пользу неограниченного суверенитета. При этом, заявление Президента страны «Берите власти сколько захотите» было истолковано некоторыми субъектами как возможность полного суверенитета вплоть до отделения от России как Федеративной республики.
Следующий этап развития федеративных отношений ознаменовался принятием Конституции Российской Федерации в декабре 1993 года. Непризнание суверенности республик, а, напротив, провозглашение равноправия субъектов Российской Федерации в составе единого государства, закрепление принципа верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, разграничение предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации – вот ее главные черты в отношении федеративных отношений.
Принятие Конституции Российской Федерации дало возможность по-новому выстраивать законодательство страны, создавать правовое поле. При этом, в условиях фактического отсутствия правового поля федерального законодательства, нормотворчество субъектов Российской Федерации развивалось опережающими темпами. В этот период номинально создавалась система федеративных отношений базового уровня.
В условиях пробелов в законодательстве потребность урегулирования сложных взаимоотношений между субъектами Российской Федерации и «федеральным центром» привела к появлению и тиражированию договоров между органами власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации о разграничении полномочий и предметов ведения. Несмотря на четко обозначенный приоритет Конституции Российской Федерации над Федеративным договором и иными договорами, сразу же обнаружились отклонения от данного принципа. Начался новый этап в развитии российской государственности – договорной период регулирования взаимоотношений между «центром» и регионами.
Договоры между «федеральным центром» и органами государственной власти субъектов Российской Федерации стали средством решения политических задач и допускали перераспределение в пользу субъектов Российской Федерации предметов ведения и полномочий, установленных в Конституции Российской Федерации. Договорная практика была компромиссом между слабой центральной властью и рядом наиболее сильных субъектов Российской Федерации, порождала движение к сепаратизму.
Этот компромисс нарушал фундаментальные принципы федеративного устройства Российской Федерации: территориальную целостность, единство системы государственной власти. Равноправие субъектов управления, реформирование федеративных отношений как формы государственного управления, требовало инновационных решений и должно быть направлено, прежде всего, на преодоление сепаратистских тенденций.
Поэтому для преодоления нестабильности правового поля были приняты ключевые законы в сфере федеративных отношений, в том числе Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (см. приложение 4) и Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (см. приложение 5).
Федеральный закон №119-ФЗ (в редакции от 20.05.2002 года) устанавливает порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов России, а также основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче друг другу осуществления части своих полномочий.
Законом установлено, что все субъекты Российской Федерации равноправны во взаимоотношениях с органами государственной власти Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий, в том числе при подготовке и заключении договоров и соглашений.
Четко определено, что по вопросам, отнесенным, Конституцией Российской Федерации и предметам совместного ведения, предварительно издаются федеральные законы, в которых декларируются основы (общие принципы) правового регулирования полномочий в сфере предметов совместного ведения, а также региональные законы, направленные на реализацию полномочий органов государственной власти субъектов России. До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты России вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.
Настоящий федеральный закон устанавливает порядок заключения договоров по предметам совместного ведения и пределом разграничения полномочий, которые после согласования с органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов России подписываются Президентом Российской Федерации и должностными лицами, уполномоченными на подписание договора.
Одновременно потребовались качественные изменения в существующее законодательство, регламентирующее взаимоотношения между федеральными и региональными органами законодательной и исполнительной государственной власти, что и было сделано в конце 1999 года с принятием федерального закона № 184-ФЗ.
В данном законе (в редакции от 27.07.2010 года) устанавливается, что деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется на основе Конституции Российской Федерации в соответствии со следующими принципами:
государственная и территориальная целостность Российской Федерации;
распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;
единство систем государственной власти;
безусловный приоритет Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории России;
разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов России;
самостоятельное осуществление своих полномочий органами государственного управления субъектов России;
самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.
Принципиально важным является положение закона, которое устранило противоречия и разночтения относительно взаимоотношений федеральных и региональных органов государственной власти, полномочий по предметам совместного ведения и разграничению предметов ведения и полномочий. Законом установлено, что разграничение предметов ведения и полномочий теперь осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором (договор о разграничении полномочий), а также взаимных соглашений между федеральными и региональными органами исполнительной власти по осуществлению части полномочий совместного ведения, либо части полномочий, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации. Таким образом, устранялись различные толкования прежнего законодательства (в том числе, довольно неконкретного Конституционного) о разграничении предметов ведения и разграничении полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Наряду с данными новациями, Федеральным законом устанавливается система органов государственной власти субъекта Российской Федерации, регулируется степень ответственности органов региональной власти, определяется статус, основные полномочия, права, порядок принятия нормативных правовых актов, принципы избрания и условия деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. По аналогичной схеме установлен регламент формирования и порядок деятельности исполнительного органа государственной власти субъекта России.
Важнейшей инновацией закона стали статьи, регламентирующие взаимоотношения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта России) и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В них заложены основы цивилизованного взаимодействия законодательного органа государственной власти и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с соответствующими структурами федеральных органов государственной власти.
Безусловной инновацией в системе организации деятельности органов государственного управления стали положения Федерального закона № 184-ФЗ, в которых изложены общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, а также статьи, посвященные экономическим основам деятельности органов государственной власти субъекта России. В них, в частности, регламентируются принципы и условия (порядок) финансового обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов России, а также общие принципы финансового обеспечения, осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
При этом, чрезвычайно важным моментом стало не только установление общих принципов финансирования данных сфер деятельности, но и уточнение объектов собственности субъекта Российской Федерации, порядка формирования регионального бюджета, определение размеров консолидированного бюджета за счет собственных источников и привлеченных средств, в т.ч. средств федерального бюджета, заемных средств.
Логичной частью ФЗ-184 стали положения об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, которые послужили базисом (основой) для последующей инновации в организации деятельности органов государственного управления – создании системы мониторинга социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и территорий местного самоуправления. Конституционным продолжением этих положений стали последующие нормативные и правовые акты 2007 – 2010 годов об оценке эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления Российской Федерации.
В результате постепенной реализации федеральных законов 184-ФЗ и 119-ФЗ от 1999 года договорный этап разграничения полномочий между уровнями публичной власти, был остановлен. В 2005 году все оставшиеся к этому времени Договоры прекратили свое действие. Начался новый этап формирования внутрифедеративных отношений в системе государственного и муниципального управления.
Вновь принятая, инновационная система разграничения полномочий основана на выделении нескольких типов полномочий по предметам совместного ведения.
Определен перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет собственных бюджетов. При этом допускается наделение субъектов России иными полномочиями по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения, но при условии достаточности финансирования их осуществления из федерального бюджета.
Предпринятыми изменениями была установлена необходимая мера ответственности субъектов России за осуществление функций государственного управления на своих территориях.
В 2003 году в процесс построения вертикали публичной власти Российской Федерации законодательно подключаются органы местного самоуправления. Был принят Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации», который потребовал новаций в уже принятых федеральных и региональных нормативных правовых актах, в том числе в сфере правоотношений по разграничению полномочий и предметов ведения, в сфере их финансового обеспечения, в установлении мер ответственности органов государственной власти и местного самоуправления.
С момента принятия нового основополагающего Федерального закона о разграничении полномочий по настоящее время потребовалось внесение в него нескольких десятков изменений и дополнений, некоторые из которых носят до сих пор отложенное действие, в том числе в целях обеспечения финансовой основы каждого полномочия по всем трем уровням публичной власти.
Совершенствование системы разграничения полномочий предусматривает, как известно, четкое перераспределение всех функций и источников финансирования в соответствии с принципами эффективности и рациональности на всех уровнях управления. Поэтому процесс инноваций в системе государственного и муниципального управления Российской Федерации (сфера разграничения предметов ведения, полномочий, финансовое обеспечение, ответственность по уровням власти) носит перманентный характер. По состоянию на 2010 год они (инновации) сконцентрированы в Федеральном законе от 29 декабря 2094года №199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» (в редакции от 24.07.2009 №209-ФЗ), (см. приложение 6).
В настоящее время активизируется процесс передачи полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов России и органам местного самоуправления. При этом Российская Федерация оставляет за собой право получения доходов от источников, полномочия по управлению которыми передается, а финансирование их осуществления производится в виде субсидий из федерального бюджета. Этот процесс можно обозначить как очередной этап инноваций в системе государственного и муниципального управления. В настоящее время он не оптимизирован должным образом и вызывает массу нареканий со стороны органов государственного управления субъектов Российской Федерации, главным образом, по поводу запаздывания принятия органами федеральных структур управления решений о финансировании передаваемых полномочий.
Аналогичные проблемы остаются и в системе муниципального управления, так как процесс передачи полномочий «сверху вниз» пока не сопровождается в должной мере адекватными нормативными правовыми актами на федеральном и региональном уровне в части финансирования.