3. Основные направления государственной политики в Российской Федерации по регулированию и развитию правоотношений в сфере туризма

Наиболее подробно вопросы развития туризма в стране регламентированы нормами Федерального закона от 24.11.1996 г. №132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», последние изменения в который были внесены 30.07.2010. Федеральный закон определяет цели, приоритетные направления и способы государственного регулирования туристской деятельности в стране; регулирует отношения, возникающие при реализации прав граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий; их защите, обеспечении безопасности; регламентирует вопросы международного сотрудничества в указанной сфере; устанавливает, что приоритетными направлениями государственного регулирования туристской деятельности являются поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма, а также обеспечение соблюдения прав и свобод российских граждан при посещении иностранных государств.

Несмотря на то, что вопросы реализации государственной политики в области туризма подробно регулируются действующим российским законодательством, его нормы нуждаются в дальнейшей регламентации и совершенствовании.

Развитие сферы туризма в России во многом определяется государственной политикой. Основные цели, задачи, принципы и направления государственной политики России в сфере туризма определены в Федеральном законе «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, Стратегии развития туризма в Российской Федерации до 2015 года и других политико-правовых документах.

Целями государственной политики в сфере туризма являются:

– развитие туризма как необходимого условия достойной жизни и свободного развития человека в социальном государстве, решающего фактора нового качества жизни в современном обществе;

– защита прав граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, обеспечение безопасности туризма;

– формирование правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации;

– развитие туристской индустрии, обеспечивающей потребности граждан при совершении путешествий, создание новых рабочих мест, увеличение доходов государства и граждан Российской Федерации, развитие международных контактов, сохранение объектов туристского показа, рациональное использование природного и культурного наследия;

– формирование представления о Российской Федерации как стране, благоприятной для туризма.

В настоящий момент функции по выработке и реализации государственной политики, нормативному правовому регулированию в сфере туризма осуществляет Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации (Минспорттуризм России). В Минспорттуризме России существует отраслевой Департамент, который занимается данными вопросами.

Федеральное агентство по туризму (Ростуризм) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере туризма. Руководство деятельностью Ростуризма осуществляет Минспорттуризм России.

Реализацию государственной политики в сфере туризма в субъектах Российской Федерации осуществляют региональные органы управления туризмом. О важном значении туризма для социально-экономического, культурного, экологического развития регионов России свидетельствует активно формирующееся законодательство субъектов Российской Федерации о туристской деятельности.

Среди приоритетных задач государственной политики в сфере туризма на ближайшую перспективу выделяются задачи в области правового регулирования туризма. В частности, к таким задачам относятся:

– совершенствование механизма финансового обеспечения ответственности туроператоров, в том числе в части увеличения размера финансового обеспечения, согласования отдельных положений Закона о туристской деятельности с нормами страхового права и др.;

– ужесточение юридической ответственности туроператоров за причинение вреда жизни и здоровью туристов, нарушение иных норм законодательства в области безопасности туризма, установление дополнительных оснований для исключения сведений о туроператорах из реестра и др.;

– введение обязательной аттестации инструкторов-проводников, экскурсоводов, гидов-переводчиков;

– внесение изменений в Федеральный закон от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в части наделения органов государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по развитию туризма);

– установление особенностей правового регулирования путешествий несовершеннолетних туристов, включая повышенную ответственность туроператоров и турагентов за качество и безопасность предоставляемых услуг, определение квалификационных требований к руководителям турфирм, организующих путешествия групп несовершеннолетних туристов, а также квалификационных требований к руководителям таких групп;

– наделение федерального органа исполнительной власти в сфере туризма полномочиями по ведению государственного реестра саморегулируемых организаций в сфере туризма; формирования правовых основ функционирования единой автоматизированной информационной системы учета реализации туристского продукта на территории Российской Федерации;

– совершенствование нормативной правовой базы для развития культурно-познавательного туризма;

– введение обязательного страхования расходов туристов, выезжающих за рубеж, а также обязательного страхования туристских маршрутов повышенной опасности (экстремальный туризм) в пределах России, с установлением минимального размера страховой суммы и минимального набора страхуемых рисков, оказываемых страховых услуг;

– подготовка проекта нового федерального закона «О туризме»;

– создание условий для расширения туристической и сервисной инфраструктуры в историко-культурных зонах городов и других территорий Российской Федерации, развития сельского туризма;

– создание налогового инструмента поддержки социального туризма (детей, молодежи, пожилых людей и др.) путем внедрения в практику туристской деятельности социального налогового вычета по налогу на доходы с физических лиц при оплате расходов на путешествия в пределах территории Российской Федерации;

– существенное увеличение бюджетных ассигнований на продвижение внутреннего и въездного туризма в России и за рубежом;

– создание полиязычного государственного информационного портала «Туризм России»;

– создание сети представительств Ростуризма за рубежом с целью продвижения туризма и содействие в обеспечении безопасности российских туристов, находящихся за пределами Российской Федерации.

Что касается современного состояния законодательства о туризме в целом, то оно характеризуется следующими основными тенденциями:

– развитием и реализацией правовых норм, направленных на повышение гарантий и эффективности защиты прав и законных интересов потребителей туристского продукта, качества и безопасности туризма;

– усилением экономической (финансовой) ответственности лиц, осуществляющих туристскую деятельность, за нарушение гражданско-правовых обязательств, а как следствие – повышением прозрачности, стабильности и инвестиционной привлекательности туристского бизнеса;

– появлением правовых актов, регламентирующих вопросы классификации и стандартизации в различных сегментах туристской индустрии (средства размещения, пляжи, горнолыжные трассы и др.);

– развитием нормативного правового регулирования в области безопасности туризма;

– формированием правовых основ саморегулирования на туристском рынке, в том числе активным развитием нормотворчества саморегулируемых организаций (ассоциаций (союзов) туроператоров, банков и страховщиков);

– комплексностью нормативного правового регулирования в сфере туризма, в том числе наличием значительного числа «туристских норм» в смежных с законодательством о туристской деятельности отраслях законодательства;

– развитием регионального и местного правотворчества в сфере туризма и его унификацией;

– гармонизацией законодательства Российской Федерации и права Европейского Союза, законодательств государств Содружества независимых государств и др.

Таким образом, в результате правотворческой деятельности федерального органа исполнительной власти в сфере туризма, Правительства Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации были приняты нормативные правовые акты, сформировавшие в нашей стране правовые основы современного цивилизованного туристского рынка.

В настоящий момент законодательство о туристской деятельности в значительной мере соответствует нормам и принципам международного права, гармонизировано с правом Европейского Союза и законодательством развитых в туристском отношении государств. В последние несколько лет в сфере государственного регулирования туризма в России, действительно, произошли серьезные изменения. Эти изменения затронули не только законодательство о туристской деятельности, но и всю правовую сферу.

Прежде всего, речь идет о Федеральном законе от 5 февраля 2007 года №12-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». Впервые в России этим законом введена система финансового обеспечения ответственности туристских организаций перед потребителями в форме банковской гарантии и договора страхования договорной ответственности туроператора, а также единый федеральный реестр туроператоров.

Реестр туроператоров и финансовое обеспечение – это новый способ государственного регулирования предпринимательской деятельности, связанный с устранением избыточных административных барьеров, переходом от разрешительной системы начала осуществления предпринимательской деятельности к преимущественно уведомительной. Данный способ пришел на смену лицензированию туристской деятельности.

Финансовые гарантии как механизм правовой защиты в туризме

Защита прав потребителей является обязанностью любого государства, в туризме же число рисков и возможностей нарушения этих прав значительно больше, чем в других видах деятельности. Поэтому одна из главных задач государства - повышение эффективности правовой защиты и повышения уровня безопасности туризма. Одним из эффективных способов повышения защиты прав туристов и является институт финансовых гарантий.

Финансовые гарантии - это определенный механизм защиты прав потребителей туристских услуг. Появление этого механизма связывают со статьей седьмой директивы Европейского союза от 13 июня 1990 г. № 90/314/ЕЕС «О комплексных турах, путешествиях и организованном отдыхе». Суть данной статьи состоит в том, что после ее вступления в силу все страны, входящие в ЕС, должны в своем законодательстве предусматривать нормы, которые гарантируют возврат денежных средств туристов в случае банкротства или неплатежеспособности туроператора.

Согласно директиве члены ЕС и иные государства Европы могут использовать следующие виды экономического обеспечения: банковские гарантии, договоры страхования ответственности туристских организаций; доверительные (трастовые) счета; банковские депозиты; поручительства туристских ассоциаций по обязательствам своих членов; гарантийные фонды.

Финансовое обеспечение гражданской ответственности туристских организаций предусмотрено и законодательством стран СНГ. Например, ст. 15 закона России «О туризме» с целью обеспечения прав и законных интересов прав потребителей туристских услуг обязывает туроператора и турагента осуществить финансовое обеспечение своей гражданской ответственности перед туристом. Финансовое обеспечение осуществляется путем предоставления гарантий банка или другого кредитного учреждения.

Следует отметить, что наиболее разработанными в законодательстве и в практике предпринимательской деятельности в РФ являются банковская гарантия и страхование ответственности туристских фирм. Именно эти виды гарантий и предусмотрены в законе о туризме.

Введение финансовых гарантий для туроператоров на страницах печати вызвало неоднозначную реакцию представителей туристской индустрии и правоведов.

Представляется, необходимым исследовать возможность применения банковской гарантии как одного из средств финансового обеспечения.

В качестве одного из оснований, препятствующих применению банковской гарантии в качестве финансового обеспечения, в литературе приводится следующий аргумент: если обычная банковская гарантия выдается в обеспечение конкретной сделки и в пользу конкретного юридического лица, то в данном случае банк должен гарантировать всю текущую деятельность туроператора, регулируемую различными договорами. По сути, речь идет о предоставлении банковской гарантии в пользу неопределенного круга лиц.

Судебная практика разъяснила ряд положений законодательства, имеющих непосредственное отношение к данному вопросу. Так в Информационном письме ВАС от 15.01.98 № 27 «Обзор практики разрешения споров, связанных с применением норм Гражданского кодекса РФ о банковской гарантии» говорится, что «отсутствие в банковской гарантии указания бенефициара, которому она выдана, не является основанием для признания ее недействительной». Этот вывод суд сделал, проанализировав ст. 368 ГК РФ, из которой не следует, что банковская гарантия должна содержать конкретного бенефициара, а должна исполняться (в данном случае) в пользу кредитора (бенефициара), предъявившего подлинник банковской гарантии.

В настоящее время, на наш взгляд, основным препятствием для использования банковской гарантии является отсутствие в статьях о банковской гарантии правил (подобно положениям о поручительстве, ст. 361) о возможности ее выдачи на обеспечение еще не существующего, а могущего возникнуть в будущем обязательства. Кроме того, предлагаемые схемы финансовых гарантий не зависят от объемов деятельности туроператора, что в свою очередь не гарантирует полное покрытие ущерба, понесенного туристом случае невозможности исполнения обязательств крупными туроператорами, так как возмещение убытков будет осуществляться в пределах предусмотренных финансовыми гарантиями сумм.

Часть 2 ст. 369 ГК РФ устанавливает, что за выдачу гарантии принципал уплачивает вознаграждение, которое обычно устанавливается в процентном отношении к сумме гарантии, а может быть установлено и в твердой сумме. Стороны определяют сами, будет ли сумма вознаграждения уплачиваться по частям или в полном объеме сразу. На практике обычно банк выдает гарантию и под соответствующее обеспечение, когда, например, принципал депонирует на счете гаранта часть или всю сумму гарантии.

Как показывает коммерческая практика, рассчитывая плату за предоставление банковской гарантии, гаранты обычно учитывают следующие факторы:

- потенциальный риск платежа бенефициару по гарантии;

- вероятность возмещения уплаченных сумм за счет принципала.

Следовательно, взимаемая с туроператора плата за гарантию будет тем меньше, чем стабильнее его финансовое состояние, короче срок предъявления требования к гаранту, надежнее обеспечено регрессное требование гаранта к туроператору, сложнее условия, при выполнении которых бенефициар может предъявить требования к гаранту.

Основанием для выплаты страхового возмещения и банковской гарантии является:

1. Неисполнение обязательств по оказанию туристу и (или) иному заказчику входящих в туристский продукт услуг по перевозке и (или) размещению.

2. Наличие в туристском продукте существенных недостатков, включая существенные нарушения требований к качеству и безопасности туристского продукта.

Согласно ст. 17.4 Закона «Об основах туристской деятельности» основанием для выплаты, как банковской гарантии, так и страхового возмещения является факт установления обязанности туроператора возместить туристу и (или) иному заказчику реальный ущерб, возникший в результате неисполнения или ненадлежащего исполнения туроператором обязательств по договору о реализации туристского продукта, если это является существенным нарушением такого договора.

Полагаем, что основанием для выплаты страхового возмещения или банковской гарантии, является не «факт установления обязанности туроператора возместить реальный ущерб», а факт наступления гражданско-правовой ответственности по договору в виде реального ущерба. Такая формулировка могла бы иметь место, если бы речь шла о внедоговорной ответственности по обязательствам из причинения вреда. Обязанность возместить вред в данном случае, действительно возникает из самого факта правонарушения. «Но договорная ответственность имеет вторичный характер: она как бы сопровождает договорное обязательство и вступает в действие в случаях его нарушения».

Соответственно страховой случай (ст. 17.6) также трактуется, как «факт установления обязанности туроператора возместить реальный ущерб».

В связи с вышеизложенным предлагаем сформулировать понятие страхового случая следующим образом: страховым случаем по договору страхования ответственности туроператора является факт наступления гражданско-правовой ответственности туроператора по возмещению реального ущерба, причиненного туристу (или иному заказчику туристского продукта) возникшего в результате неисполнения или ненадлежащего исполнения договора.

Понятие объекта страхования ответственности туроператора, введенное ст.17.6 закона не согласуется с ГК РФ. Ст. 932 под угрозой недействительности закрепляет в качестве обязательного условия, что страхованию подлежит риск ответственности самого страхователя, тогда как в законе говорится о том, что страхованию подлежат имущественные интересы туроператора, связанные с риском возникновения обязанности возместить туристам реальный ущерб. Имущественные интересы страхователя, связанные с его обязанностью возместить причиненный его действиями вред жизни, здоровью или имуществу потерпевшего, выступают объектом страхования внедоговорной ответственности. Объектом страхования договорной ответственности является интерес, связанный с возможной ответственностью за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, вытекающих из договора.

Поэтому, предлагаем абзац второй ст. 17.6 изложить следующим образом: «объектом обязательного страхования гражданско-правовой ответственности туроператора является риск ответственности туроператора за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору о реализации туристского продукта в виде реального ущерба».

Вызывает сомнения правомерность норма абзаца 5 ст. 17.6, в соответствии с которой страховщик не освобождается от выплаты страхового возмещения туристу по договору страхования ответственности туроператора, если страховой случай наступил вследствие умысла туроператора. Действующий ГК РФ (ст. 963) не признает страховым случаем обстоятельства, происшедшие вследствие умышленных действий одного из трех - страхователя, выгодоприобретателя или застрахованного лица.

Исключением в имущественном страховании является страхование гражданской ответственности за причинение вреда жизни или здоровью (ст. 963 п.2). В связи с этим М.И. Брагинский отмечает, что законодатель счел необходимым, руководствуясь основополагающими принципами гражданского права, прежде всего, признать недопустимым выплату страхового возмещения страхователю, если страховой случай наступил вследствие его стремления получить выгоду от совершенного умышленно противоправного действия. В исключении возникновения в подобном случае права требовать соответствующей выплаты от страховщика лежит, помимо прочего, соответствующий публичный интерес, связанный с общими устоями правопорядка. По этой причине недопустимым признается законодателем указание в договоре в качестве страхового случая того, что может стать результатом собственного умысла.

Закон «Об основах туристской деятельности в РФ», в отличие от Закона Республики Казахстан «Об обязательном страховании гражданско-правовой ответственности туроператора и турагента» не содержит перечня оснований освобождения страховщика от осуществления страховой выплаты.

Единственным основанием освобождения называются требования туриста (или иного заказчика) о возмещении морального вреда или упущенной выгоды, возникших в результате неисполнения договора. Однако эти требования и не являются страховым случаем, что указано в ст. 17.4 закона.

Если руководствоваться общими правилами о договоре страхования, то основанием для освобождения страховщика от осуществления страховой выплаты, согласно ст. 963 ГК РФ являются умышленные действия туроператора, туриста, направленные на наступление страхового случая, наступление страхового случая вследствие обстоятельств, отвечающих признакам непреодолимой силы (ст. 964 ГК, п. 1 ст. 202, п. 3 ст. 401 ГК), чрезвычайный и непредотвратимый характер которых не может быть подвергнут рисковой оценке.

Необходимо отметить, что банковская гарантия, выдаваемая туроператору в качестве финансового обеспечения, не зависит от основного обязательства, в частности от того будет ли иметься умысел в действиях туроператора при исполнении обязательств перед туристом или нет. Следовательно, турист, заключивший договор с туроператором, страхующим свою договорную ответственность, может оказаться в худшем положении, по сравнению с тем туристом, неисполнение обязательств перед которым гарантировано банковской гарантией.

Не нашел в законе «Об основах туристской деятельности в РФ» отражения и механизм подачи претензий в страховую компанию или банк- гарант туроператора, находящегося в Москве, туристов, заключивших договор с турагентами в Хабаровске, Смоленске, Владивостоке и др. городах России. Думается, туристу должно быть предоставлено право предъявления претензий по месту его жительства, в филиал страховой компании или банка. Следует отметить, что за пределами законодательного регулирования остался вопрос кто и как должен нести ответственность не за неисполнение, а за ненадлежащее исполнение обязательства, связанного с перевозкой туриста, например за задержку транспортных средств.

Суммируя изложенное, следует сделать вывод о том, что изменения, внесенные в закон «Об основах туристской деятельности» своевременны. Введение финансовых гарантий ответственности туроператора поможет защитить туристов от недобросовестных туроператоров. В то же время отдельные положения закона требуют уточнения.