Глава 3. Правовые средства противодействия коррупции в системе государственной службы и проблемы профилактики правонарушений

В российском обществе сформировалось устойчивое мнение, что деятельность государственного аппарата, несмотря на проводимые реформы по улучшению его деятельности, по-прежнему остается неэффективной, а чиновничество - узким коррумпированным слоем, отчужденным от народа. Работа государственной машины также неудовлетворительно оценивается политическим руководством нашего государства. Характеризуя ситуацию в стране, Президент Российской Федерации отметил, что государственный аппарат "является в значительной степени забюрократизированной, коррумпированной системой" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Выступление Президента РФ В.В. Путина на расширенном заседании Государственного совета 8 февраля 2008 г. // Рос. газета. 2008. 9 февр.

В Концепции административной реформы отмечается, что согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), Россия из 209 стран мира по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга, определяемого Всемирным банком <1>. В названном документе говориться также о том, что "необходимо разработать механизмы противодействия коррупции" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Мокрый В.С., Сапожников А.А., Семкина О.С. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ: Учебное пособие / Под ред. А.А. Сапожникова. М.: КНОРУС, 2008. С. 48. Авторы публикации, характеризуя уровень коррупциогенности в Российской Федерации, цитируют извлечения из вышеназванной Концепции административной реформы.

<2> Подробнее см.: Концепцию административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, одобренную распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р // Интернет-ресурс www.government.ru.

Коррупция аккумулирует все негативное и преступное, что присутствует во властных структурах. На низкую эффективность механизма профилактики коррупции и борьбы с ней указано в Концепции реформирования системы государственной службы РФ и других программных документах. К сожалению, это явление глубоко проникло в систему государственной службы России. Однако данная проблема присуща не только России - она носит интернациональный характер, и не существует ни одной страны в современном мире, где бы она не была отмечена. Проблема казнокрадства и мздоимства не нова для России прошлой и, к сожалению, не потеряла своей остроты в России современной. Об этом настолько часто говорят в СМИ, что отпадает необходимость в обосновании актуальности этой проблемы и необходимости борьбы с ней.

В российском праве отсутствует нормативное определение понятия "коррупция" <1>, равно как и уголовная ответственность за нее. Вероятно, ни у кого не возникает сомнения, что за подобные деяния должно осуществляться именно уголовное преследование.

--------------------------------

<1> Коррупция (от лат. corruptio; англ. corruption) имеет несколько значений. В юриспруденции - комплексное явление, общепринятое толкование которого отсутствует // Тихомиров Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. Изд. 5-е, доп. и перераб. М., 2001. С. 443.

Современная правовая наука склонна рассматривать коррупцию как комплексное, обобщающее понятие, разнопланово характеризующее это явление, посягающее на права и законные интересы граждан Российской Федерации, нормальную деятельность институтов публичной власти и подрывающее авторитет страны у своего народа, в глазах мирового сообщества.

Некоторые ученые понимают коррупцию по меньшей мере в четырех значениях: общесоциальном, политэкономическом, криминологическом и уголовно-правовом <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гаухман Л. Коррупция и коррупционное преступление // Законность. 2000. N 6. С. 2 - 6.

Чаще всего под коррупцией понимают преступную деятельность в политике, государственном управлении, судопроизводстве и др. сферах, состоящую в использовании должностными лицами доверенных им прав и властных возможностей в целях личного обогащения.

Есть мнение, что понятие коррупции в мировой правовой практике давно сформулировано и утверждено Генеральной Ассамблеей ООН. "Коррупция есть действие или бездействие должностного лица в сфере его полномочий, совершенное в интересах стороннего лица за вознаграждение от него в любой форме" <1>. Причем, что немаловажно, это действие или бездействие может нарушать должностные инструкции, а может и не нарушать таковые.

--------------------------------

<1> См.: Интервью корреспондента "Интерфакс" А. Галкина с начальником Главного управления собственной безопасности МВД России К. Ромодановским "Коррупция в милиции смертельна для общества" // Рязанские ведомости. 2002. 16 авг.

Как нам представляется, ключевым юридическим признаком коррупции является незаконное личное обогащение, в основе которого лежат, как правило, корыстные мотивы.

Коррупцию как социальное явление характеризует круговая порука, которая служит ее цементирующим элементом. Значит, одним из реальных направлений борьбы с коррупцией должны стать действенные меры государства и общества, направленные на устранение причин данного явления, а не на борьбу со следствием или попыток разорвать порочный круг, когда "рука руку моет", да еще силами самих "хороших" чиновников.

Некоторые ученые утверждают, что одна из глубинных причин нашей коррупции не какая-то особая "испорченность" чиновников, а сращивание бизнеса с коррумпированной частью государственного аппарата <1>.

--------------------------------

<1> См.: Проблемы социально-экономического и политического развития России. М., 2001. С. 62.

Наиболее типичные проявления коррупции - подкуп чиновников, взяточничество за законное и незаконное предоставление благ и преимуществ, протекционизм и т.п. Единого состава преступления коррупция не образует, а деяния, относящиеся к коррупции, обычно признаются самостоятельными преступлениями, которые могут выражаться в получении взятки, злоупотреблении должностными полномочиями, их превышении, служебном подлоге и др.

Попытка дать широкое определение коррупции была предпринята в статье 2 проекта Федерального закона "Об основах антикоррупционной политики". Из него следует, что коррупция является очень широким понятием, которое выходит за рамки традиционных определений, принятых в уголовном праве. Кроме ключевого понятия взяточничества, многие другие деяния (перечень приведен в ст. 14 проекта Закона) определяются как коррупция.

По мнению Т.В. Бекена, выбор широкого определения очень ценен, поскольку предоставляет пространство для целостного, междисциплинарного подхода. Рассмотрение коррупции в более широком смысле, нежели взяточничество, делает возможным включение в понятие целого ряда деяний различных уровней, различных механизмов и с более широким кругом лиц <1>.

--------------------------------

<1> См.: Бекен Т.В. Европейский взгляд на российский проект Федерального закона "Об основах антикоррупционной политики" // Государство и право. 2002. N 6. С. 117 - 118. См. также реферативный обзор публикаций на эту тему: Ламберт-Могилянски А. Заключение на концепцию проекта Закона "Основы антикоррупционной политики": взгляд экономиста; Поуп Дж. Комментарий к проекту Федерального закона "Основы антикоррупционной политики"; Кузнецова Н.Ф. Заключение по проекту ФЗ "Основы антикоррупционной политики" // Государство и право. 2002. N 6. С. 119 - 124.

В периодических изданиях рассматриваются и более частные вопросы этой сложной и масштабной проблемы не только юридического, но социального свойства. Например, проблемы юридической ответственности должностных лиц исполнительной власти за злоупотребление должностными полномочиями и их превышение, повлекшие существенное нарушение прав и законных интересов общества и государства. Авторы публикации рассматривают их как наиболее трудно решаемые как в правовом отношении, так и на практике <1>. Рассматриваются также административно-правовые аспекты борьбы с коррупцией <2>, проблемы обязательности приказов для государственных служащих <3> и многие другие.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Статья С.Ю. Глазьева, О.В. Дамаскина "Юридическая ответственность должностных лиц исполнительной власти" включена в информационный банк согласно публикации - "Современное право", 2001, N 10.

<1> См.: Глазьев С.Ю., Дамаскин О.В. Юридическая ответственность должностных лиц исполнительной власти // Законность. N 12. 2001. С. 2 - 6.

<2> См.: Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы (история и современность) // Государство и право. 2002. N 9. С. 35 - 48.

<3> См.: Левин П. Обязательность приказов для государственных служащих // Законность. 2000. N 10. С. 30 - 33.

В юридической литературе высказываются самые различные, порой противоположенные суждения о методах, средствах и способах искоренения коррупции. Так, лидер партии "Справедливая Россия" С. Миронов на заседании Совета по противодействию коррупции в апреле 2008 г. предложил ужесточить ответственность за коррупцию, приравняв это преступление к государственной измене. Он также считает, что нужно конфисковывать имущество не только у коррупционеров, но и у членов их семей <1>.

--------------------------------

<1> См.: Закатнова А. Секрет миллиардера // Рос. газета. 2008. 1 апр.

Анализ предложений, направленных на противодействие коррупции, вполне может явиться темой самостоятельного научного исследования. Мы перед собой такой цели не ставим, но считаем необходимым еще раз заострить внимание на необходимости безотлагательного решения этой проблемы. С учетом возможностей нашего государства и общества наиболее реальна постановка вопроса об овладении ситуацией с этим злом, выявлении истинных масштабов коррупции и прогнозировании (осуществлении) мер по ее профилактике и снижению уровня ее распространенности в системе публичной службы.

Одним из действенных направлений борьбы с этим злом является право. Разработка самостоятельного закона либо введение в законодательство о государственной службе правовых норм, делающих соблюдение и охрану закона более выгодными и безопасными, чем отступление от него, могут принести желаемые результаты. Во многих цивилизованных странах уже добились того, что работники госаппарата знают: преступив закон, они больше потеряют, чем приобретут.

Существует мнение, что лекарство от коррупции есть и помимо "топора", и среди них - реформирование института государственной службы на основе научных рекомендаций <1>.

--------------------------------

<1> См.: Проблемы социально-экономического и политического развития России. М., 2001. С. 62.

По данным ряда официальных источников, социальный портрет коррупции выглядит следующим образом. По оценкам зарубежных и отечественных экспертов, систематизированных компанией "Транперенси Интернешнл", индекс восприятия коррупции в России фиксируется на 95-м месте из 146 возможных <1>, что ставит нашу страну в один ряд с такими государствами, как Индия, Мозамбик, Танзания. Фонд ИНДЕМ, обследовав в 2003 г. 40 регионов страны, пришел к выводу, что средняя сумма взяток составляет 71 тыс. рублей. Для сравнения в Москве - 155 тыс. рублей, а в отдельных регионах она еще выше, например в Нижегородской области - 184 тыс. рублей.

--------------------------------

<1> Панина Т. КЛАНирование коррупции // Рос. газета. 2004. 27 октября.

Председатель Национального антикоррупционного комитета приводит впечатляющие цифры незаконных денежных потоков (читай: потерь государства), циркулирующих в теневой сфере бизнеса и оказания государственных услуг. Особенностью этой стороны коррупции является то, что здесь монопольно действуют несколько кланов, что свидетельствует о видоизменении современной коррупции. В последние годы происходит ее системное изменение, проявляющееся не только в появлении, но и в ожесточенной конкурентной борьбе кланов и сокращении их числа. Активно проникает в эту специфическую область отношений и коррумпированная номенклатура.

Большую озабоченность российской юридической элиты вызывают негативные проявления в сфере правосудия. Инициаторы судебной реформы уверены: если не создать в стране адекватную судебную систему, то маловероятны успешные преобразования в других областях государственной и общественной жизни <1>. Несмотря на очевидные положительные сдвиги, коренного перелома во взаимоотношениях между гражданами и судебной властью не наступило. Большинство населения в целом негативно относится к существующей судебной системе. Социологические опросы показывают: люди судам не верят и продолжают считать, что суд в России неэффективен, несправедлив либо коррумпирован <2>.

--------------------------------

<1> См.: Ямшанов В. Приговор по прейскуранту. В судах сложился мощный коррупционный рынок, заявил В. Зорькин // Рос. газета. 2004. 19 мая.

<2> См.: Там же.

На Всероссийском совещании органов следственного комитета при прокуратуре РФ было заявлено, что в 2008 году возбуждено свыше тысячи уголовных дел в отношении следователей, прокуроров, судей. В частности, десять дел против судей возбуждены по личной инициативе главы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации <1>. О не совсем благополучном положении дел в судах свидетельствуют и конкретные факты. Так, в марте 1998 г. квалификационная коллегия судей Рязанской области за многочленные нарушения требований Закона "О статусе судей в Российской Федерации" и Кодекса чести судьи РФ удовлетворила представление о прекращении полномочий судьи Бондарева В.Н. - председателя Железнодорожного районного суда г. Рязани <2>. Высшая квалификационная коллегия судей РФ оставила это решение в силе.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Богданов В. Коррупция по курсу рубля. Глава следственного комитета при прокуратуре РФ возбудил дела против судей // Рос. газета. 2008. 1 февр.

<2> Освобожден от должности. Репутация судьи должна быть безупречной // Рязанские ведомости. 1998. 5 июня.

Как полагают юристы, входящие в состав Совета при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия, судебная реформа, судя по всему, принесла не только позитивные перемены, но и породила немало новых проблем. Прежде всего это касается сферы имущественных прав граждан и организаций. Если верить исследованиям социологов, суды оказались весьма уязвимы для коррупционной атаки со стороны бизнеса. У тех, кто столкнулся с этими проблемами сам, сложилось убеждение: взяточничество в судах породило один из самых мощных коррупционных рынков в России, оно встроено в различные коррупционные сети, действующие на разных уровнях власти, включая технологии по развалу уголовных дел и по перехвату чужого бизнеса.

Председатель Конституционного Суда России В.Д. Зорькин выделяет в этом вопросе три основные задачи и три крупные проблемы, без решения которых трудно повысить эффективность судебной системы. В числе задач - правовая трансформация российского общества, трансформация и стабилизация системы права, а также реализация жесткой и устойчивой системы правоприменения и обеспечения доступа граждан к правосудию.

Для реализации этой триединой задачи необходимо, во-первых, решить проблему качества, своевременности и последовательности законодательства, без чего немыслим конституционный принцип правового и социального государства. Вторая проблема российского права - нестабильность законодательства. Третья проблема - юридические кадры. Как это ни парадоксально, но в современной России при обилии специализированных вузов и наличии юридических факультетов во многих университетах, академиях, институтах высококвалифицированные юристы в острейшем дефиците <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Щипанов М. Юристы не деньги, но их не хватает // Рос. газета. 1997. 4 апр. В обществе демократическом, отмечается в публикации, с верховенством законов юрист стал важен, как домашний доктор или сантехник. И если американцы правы, утверждая, что нынешняя мировая экономика - плод усилий профессоров в 60 - 70-е годы, то вполне можно констатировать: политическая и правовая культура государства 2100 года закладывается именно сейчас на юридических факультетах.

Проблемы юридического образования, считает В.Д. Зорькин, в полной мере касаются и судей, и работников правоохранительных органов, и чиновников, и предпринимателей, и военных - всех без исключения российских граждан, а не просто профессиональной корпорации юристов. Нельзя силой заставить человека отстаивать свое право в суде, а не в серой зоне, и отстаивать его правовыми средствами, а не окольными. Пример должна показать власть. Если она будет создавать под себя удобное право, то любая реформа станет не более чем фикцией, заключил председатель Конституционного Суда России.

Характеризуя коррупцию, следует отметить, что другой особенностью данного негативного явления специалисты признают ее расслоение на так называемую "бытовую" и "деловую" ее разновидности. По числу взяток на первом месте стоит низовая коррупция: в здравоохранении, правоохранительных органах, в сфере образования. Суммы взяток здесь значительно меньше. Так, в Ярославской области они составляют в среднем 585 рублей, в Карелии - 664 рубля. Но зато количественные показатели таковы, что в незаконный оборот вовлечены колоссальные средства - примерно 170 миллиардов рублей в год.

Но помимо коррупции во власти существует еще так называемая "внутрифирменная коррупция", например в частном бизнесе. Есть немало примеров, когда необеспеченные кредиты выдаются менеджерами банков за взятку. За "откат" заключаются договоры на поставку, например, материалов, осуществляются госзакупки. Фонду ИНДЕМ в ходе анонимного интервью крупный менеджер одной госкомпании заявил, что "наши взятки по вечерам вывозят броневичками" <1>.

--------------------------------

<1> Панина Т. Взятки на броневиках. Как бюрократа ни корми, он все равно в руку смотрит // Рос. газета. 2004. 19 мая.

Ежегодный объем взяток в сфере российского образования ЮНЕСКО оценило в полмиллиарда долларов. Российские эксперты полагают, что сумма значительно больше - примерно один миллиард долларов. Негласная стоимость поступления на бюджетное обучение в престижных вузах колеблется от 10 до 40 тысяч долларов. Дороже всего по-прежнему юридические специальности - 30 - 40 тыс. долларов, следом идут экономические - 20 тысяч, с будущих гуманитариев запрашивают по 10 - 15 тысяч долларов <1>. Не обходится без поборов и во время учебы, причем больших различий в этом вопросе между государственными и коммерческими вузами не наблюдается. Так, в марте 2008 г. сотрудниками УБЭП по Москве в момент получения взятки был задержан с поличным ассистент Московского автодорожного института А. Леонов, который вымогал у студентов деньги за положительную сдачу зачета. Он потребовал собрать от 3 до 15 тысяч с каждого вне зависимости от успеваемости студента. Сумма взятки составила 103 тысячи рублей.

--------------------------------

<1> Ивойлова И. Пятерка с поличным // Рос. газета. 2008. 18 марта. См. также предыдущие публикации: Сессия оптом и в розницу // Рос. газета. 2008. 29 янв.

Проблема качества юридического образования обсуждалась в марте 2008 года на совместной коллегии Генеральной прокуратуры РФ и Министерства образования и науки РФ. Об остроте проблемы и необходимости ее безотлагательного решения говорят результаты проведенных прокуратурой за последние полтора года проверок, в ходе которых было выявлено более 12 тысяч нарушений законодательства в сфере высшего юридического образования, возбуждено более 700 уголовных дел и более одной тысячи дел об административных правонарушениях <1>. На коллегии был поставлен вопрос: как с этим бороться? В основном предложения свелись к необходимости сократить бюджетные места, а прокуратура намерена расширить практику привлечения студентов ведущих юридических вузов к проведению бесплатных юридических консультаций для малоимущих.

--------------------------------

<1> См.: Куликов В. Юрий Чайка поставил двойку. На совместной коллегии Генпрокуратуры и Минобрнауки решили сократить бюджетные места на юрфаках // Рос. газета. 2008. 29 марта. См. также интервью с президентом Ассоциации юридических вузов России, профессором юридического факультета МГУ М.Н. Марченко, опубликованное в "Российской газете" от 29 марта 2008 г. "Добро пожаловать в клинику. Юридическую".

В Генпрокуратуре РФ осуществляется еще одно полезное начинание в борьбе с коррупцией, заключающееся помимо системного наступления на это явление в попытке опереться в этой работе на широкую поддержку граждан (народа). В марте 2008 года в Интернете на сайте Генпрокуратуры РФ открыта специальная страница "Борьба с коррупцией", куда любой желающий может сообщить о фактах коррупции <1>.

--------------------------------

<1> См.: Ямшанов Б. Тайные сделки в режиме онлайн. Открыт специальный сайт, на который любой может сообщить о фактах коррупции // Рос. газета. 2008. 25 марта.

Специальные исследования по выявлению масштабов коррупции и ее общественной оценке проводятся и на региональном уровне. Согласно опросу, проведенному в Самаре 18 - 24 февраля Центром "Социальная механика", 48 процентов самарцев считают, что уровень коррупции за последние пять лет увеличился. Характерно, что наиболее коррумпированными сферами горожане считают областную администрацию (15,1% от числа опрошенных), ГИБДД (14,7) и городскую администрацию (11,6 процента). А реально сталкиваются горожане с коррупцией в других сферах. Так, 32,6 процента опрошенных сообщили, что за последний год лично встречались с фактами коррупции в системе здравоохранения, 28,5 - в ГИБДД, 20,2 - в сфере образования.

Наибольшее число граждан (45,6 процента) видят причины коррупции в том, что "с ней плохо борются". Для значительной части самарцев она обусловлена ростом бюрократических барьеров (17,1) и даже тем, что она "позволяет быстрее решать вопросы" (16,3). Таким образом, почти половина жителей Самары полагают, что за последние пять лет уровень коррупции значительно вырос <1>.

--------------------------------

<1> См.: Соларев А. Чиновники самарской мэрии меняют кабинеты // Рос. газета. 2008. 25 марта.

Иностранные инвесторы на очередном заседании Консультативного совета по иностранным инвестициям (КСИИ) 15 октября 2007 г. пожаловались Председателю Правительства РФ на административные барьеры, которые портят имидж России в глазах зарубежных партнеров и коррумпированность российских чиновников <1>.

--------------------------------

<1> Лашкина Е. Счастье по-русски. Инвесторы пожаловались В. Зубкову на коррупцию и бюрократию // Рос. газета. 2007. 16 окт.

Председатель Комиссии по противодействию коррупции Государственной Думы РФ в одном из интервью заметил, что на сегодняшний день нет единой универсальной методики вычисления индекса коррупции, но есть общий подход, есть набор рекомендаций экспертам. Среди признаков коррупциогенности названы: неконкретность норм законодательства, обилие положений отсылочного характера, предоставление чиновникам дискреционных полномочий.

Проблемам борьбы с коррупцией уделяется постоянное внимание со стороны высших должностных лиц государства, представителей правоохранительных органов, юридической общественности, прогрессивной сил российского общества. О данной проблеме много пишут <1>, принимают различного рода документы <2>, проводят специальные исследования <3>, конференции <4>, дают интервью, предлагают научные рекомендации, но реальных сдвигов в ее решении пока не наблюдается.

--------------------------------

<1> См. научные публикации: Дзигарь А.Л. Уголовные наказания: эволюция и перспективы: Монография. Краснодар, 2001. 201 с.; Дополнительные виды наказаний: уголовно-правовой и уголовно-исполнительный аспекты: Монография / А.Н. Павлухин Н.Н. Кулешова, В.Е. Южанин, Н.Д. Эриашвили; под ред. А.Н. Павлухина. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2007. 190 с.; Куракин А.В. Международно-правовые и европейские стандарты административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации // Государство и право. 2007. N 10. С. 13 - 21; Матвеева А.А. Конфискация имущества в современном законодательстве Российской Федерации // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 2007. N 4. С. 14 - 31; публицистику: Романец П. Госзаказ на коррупцию // Политический журнал. 2006. С. 42 - 45; Момот М. Кружки по борьбе с коррупцией // Политический журнал. 2005. N 14. С. 26 - 27; Федосенко В. Экспертиза на коррупцию по евростандарту; Гришанков М. Российское законодательство будет судить алчных чиновников по международным нормам // Рос. газета. 2005. 12 апреля; Лашкина Е. Когда кончится время коррупционеров // Рос. газета. 2006. 8 декабря; Закатнова А. Против коррупции - конфискация? Активно используемая в других странах мера у нас ограничена законодательством // Рос. газета. 2004. 20 августа; Шкель Т. Взятка с конфискацией. По коррупции ударят Уголовным кодексом // Рос. газета. 2004. 20 августа; и др. материалы.

<2> В феврале 2006 года Государственная Дума единодушно ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции. В настоящее время в ГД рассматривается очередной проект (из многочисленных) Закона о борьбе с коррупцией.

<3> См.: Кулешова Н.Н. Дополнительные виды наказаний: уголовно-правовой и уголовно-исполнительный аспекты: Дис. ... канд. юр. наук. Рязань, 2006; Сайгитов У.Т. Коррупция как фактор организованной преступности в сфере экономики (Криминологический анализ): Дис. ... канд. юр. наук. Махачкала, 1998.

<4> См., например, публикацию по итогам научно-практической конференции на тему "Правовые меры противодействия коррупции", проведенную Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ 20 июня 2007 г. // Журнал российского права. 2007. N 9. С. 159 - 169.

В целях совершенствования государственной политики по противодействию коррупции в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления, устранения причин и условий, порождающих коррупцию, искоренения злоупотреблений и пресечения преступлений с использованием должностного положения, обеспечения соблюдения норм служебной этики государственными служащими, создания благоприятных условий для развития экономики страны главой государства образован Совет при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией <1>. Согласно Положению о Совете при нем создаются комиссии: по противодействию коррупции и по разрешению конфликта интересов. Основной задачей Совета является оказание содействия Президенту РФ в определении приоритетных направлений государственной политики в сфере борьбы с коррупцией и ее реализации.

--------------------------------

<1> См.: Указ Президента РФ от 24 ноября 2003 г. N 1384 "О Совете при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией" // Рос. газета. 2003. 26 ноября.

В целях приведения российского законодательства в соответствие с международными обязательствами Российской Федерации в сфере борьбы с коррупцией указом Президента РФ была образована межведомственная рабочая группа для подготовки предложений по реализации в законодательстве РФ положений Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Указ Президента РФ от 3 февраля 2007 г. N 129 "Об образовании межведомственной рабочей группы для подготовки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г." // СЗ РФ. 2007. N 6. Ст. 731.

Ряд мер противодействия коррупции и другим негативным явлениям намечен в Федеральной целевой программе "Развитие судебной системы России" на 2007 - 2011 годы" <1>. Так, в судейском сообществе предусматривается нововведение, направленное на борьбу с "телефонным правом". Судья еще до начала слушания в обязательном порядке должен будет огласить все неформальные обращения к нему по делу, которое он рассматривает. Еще одно новшество касается обязательного ежегодного декларирования судьями своих доходов и имущества. Кроме того, намечается сделать правосудие более открытым и прозрачным.

--------------------------------

<1> Российская газета. 2006. 1 ноября.

Есть предложения, касающиеся усовершенствования и обеспечения прозрачности арбитражного производства. Иногда арбитражные суды принимают взаимоисключающие решения на основе одних и тех же норм права, что дискредитирует судебную власть. Одной из мер, способных поправить эту ситуацию, является введение института арбитражных присяжных. Хотя, как признают сами инициаторы этой меры, сложно найти компетентных специалистов в вопросах хозяйственной деятельности, налогового, таможенного законодательства и по другим вопросам, подведомственным арбитражным судам Российской Федерации, но фактор гласности и возможности общественного контроля за деятельностью арбитражных судов перевешивает возможные минусы такой меры.

Помимо морально вреда, коррупция наносит и колоссальный материальный ущерб. Например, в Липецке возбуждено уголовное дело в отношении начальника Управления лесного хозяйства Липецкой области А. Носова, который допустил незаконный перевод более пяти тысяч гектаров земель лесного фонда в категорию земель поселений. Ущерб от незаконного перевода земель составил 12 миллиардов 398 миллионов рублей <1>.

--------------------------------

<1> Щетинин С. Лесничий наломал дров. Ущерб государству составил 12 миллиардов рублей // Рос. газета. 2008. 18 марта.

Реальные жизненные факты показывают, что противоправные деяния в области государственного управления имеют порой самые неожиданные проявления. Так, в июне 2007 г. в Московском окружном военном суде было оглашено обвинительное заключение членам преступной группы, занимавшейся "продажей государственных должностей" <1>. Уголовное дело по ст. 159 УК РФ ("Мошенничество в особо крупных размерах"), ст. 174 УК РФ ("Отмывание денег") и ст. 327 УК РФ ("Подделка документов") в отношении преступной группы составляет более 40 томов. В деле фигурируют астрономические суммы (достигающие десятков миллионов рублей), которые вымогались за "помощь" в получении высоких государственных должностей.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Федосенко В., Шаров А. Торговцы должностями. Перед судом предстала криминальная группа, которая продавала чиновничьи посты // Рос. газета. 2007. 31 мая; Козлова Н. "Продается должность. Дорого". Мошенники торговали высокими чиновными креслами // Рос. газета. 2007. 29 июня.

По данным на ноябрь 2006 года, масштабная проверка Генпрокуратуры в 11 федеральных министерствах и ведомствах выявила 47 тысяч нарушений законодательства о государственной и муниципальной службе. По ее результатам возбуждено около 600 уголовных дел, почти 2700 чиновников привлечены к дисциплинарной и административной ответственности. Рынок коррупции оценивается Генпрокуратурой примерно в 240 миллиардов долларов, что сопоставимо с федеральным бюджетом <1>. Размеры взяток доходят до такого уровня, что средний продажный чиновник может за год купить себе квартиру площадью в 200 квадратных метров.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Выжутович В. Кормление с должности // Рос. газета. 2006. 10 ноября.

По данным других источников, в 2007 году правоохранительными органами в чиновничьей среде выявлено около 36 тысяч должностных преступлений, среди них почти 7 тысяч фактов получения взяток должностными лицами органов государственной власти и управления. Причем более 1200 преступлений совершены в крупных о особо крупных размерах, в том числе 232 факта получения взяток. К уголовной ответственности по делам данной категории привлечено 8810 обычных чиновников и должностных лиц различного уровня, в том числе за получение взяток - 2121 <1>.

--------------------------------

<1> См.: Фалалеев М. Весь криминал на жестком диске // Рос. газета. 2008. 21 янв.

Коррупция проникла сегодня во все государственные институты, включая вооруженные силы страны. Так, по данным военной прокуратуры, за последние десять лет к уголовной ответственности привлечено около 150-ти генералов и адмиралов. Если учесть, что в Российской армии служат без малого полторы тысячи высших офицеров, то получается, что каждый десятый не в ладах с законом. Но все же справедливости ради следует сказать, что не все дела заканчиваются обвинительным приговором, немало дел прекращаются за отсутствием состава преступления. Довольно часто виновные офицеры реальный срок не получают, отделываюсь условным наказанием, либо попадают под амнистию <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Куликов В. Генералы подсудной карьеры // Рос. газета. 2004. 19 мая.

Главный военный прокурор называет такие цифры: в Вооруженных Силах России и других силовых структурах служат более тысячи офицеров и генералов, имеющих не снятые и не погашенные судимости, что, как полагает этот должностное лицо, совершенно недопустимо. Парадоксально, когда призывников, имеющих судимость, в армию не призывают, а офицер, имеющий судимость, продолжает не какую-нибудь, а военную службу. Однако в российском законодательстве о военной и правоохранительной службах отсутствует такое основание увольнения, как судимость. Эта проблема обсуждалась в Комитете Совета Федерации по обороне и безопасности с участием Главной военной прокуратуры. Итогом работы стал соответствующий законопроект, внесенный в парламент страны.

В июле 2006 года Генеральным прокурором была утверждена стратегия работы прокуратуры по противодействию коррупции, ознаменовавшая собой принципиально новый подход к решению этой проблемы. Впервые речь идет не просто о выявлении преступлений и проверках, как чиновники выполняют закон о государственной и муниципальной службе, но, что особенно важно, поставлена задача - выявлять причины, порождающие коррупцию, и пробелы в законодательстве.

В составе Генпрокуратуры РФ по инициативе ее нового руководителя появились принципиально новые подразделения - отделы по надзору за исполнением законов о государственной и муниципальной службах. Их задача - наводить правопорядок среди чиновников. Например, в Уральском федеральном округе прокуроры выявили несколько тысяч нарушений законодательства о государственной и муниципальной службах. Так, не все чиновники декларируют свои доходы, хотя по закону обязаны это делать ежегодно, участвуют в коммерческой деятельности и допускают другие нарушения <1>.

--------------------------------

<1> Куликов В. Генеральный подход к чиновнику. Юрий Чайка проверил исполнение законов о государственной службе // Рос. газета. 2006. 24 окт.

Прокуратурой Российской Федерации как весьма действенное средство борьбы с должностными правонарушениями рассматривается дисквалификация - институт, ранее известный гражданскому праву, а в последнее время и относительно новый вид административного наказания <1>. Судебная практика показала, что с таким пятном в биографии рассчитывать на успешную карьеру не приходится. Дисквалификация для многих чиновников страшнее штрафа или иного материального наказания.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Нечаев В. Кресло или кошелек // Рос. газета. 2004. 13 октября.

Хотя в Российской Федерации не предусмотрено применение коллективных наказаний, но ситуация порой вынуждает идти на крайние административные меры, поскольку иных средств воздействия законом не предусмотрено. В Тамбовской области, например, по представлению прокуратуры ликвидирован комитет по делам молодежи при администрации области. Причина - 15 уголовных дел, в которых так или иначе фигурирует или сам комитет, или лица, сотрудничавшие с ним в реализации программ по доступному жилью <1>.

--------------------------------

<1> Шаров А. Ни дать ни взять. Генпрокуратура начала новое наступление на коррумпированных чиновников // Рос. газета. 2006. 7 ноября.

Очевидно, при работе над усовершенствованием законодательства о государственной службе целесообразно рассмотреть вопрос о возможности применения по суду дисквалификации в качестве меры наказания. Практика подтверждает ее высокую эффективность в негосударственном секторе. Кроме того, станут беспредметными научные дискуссии о том, распространяется ли ст. 3.11 ("Дисквалификация") КоАП РФ на государственных служащих.

Общественная палата предлагает свой рецепт борьбы с коррупцией. В июне 2006 г. в Общественной палате состоялся круглый стол на тему "Коррупция в России: шансы противодействия". В ходе обсуждения проблемы предлагалось бороться с коррупцией посредством жесткой регламентации административно-управленческой деятельности государственных служащих и антикоррупционного воспитания общества <1>.

--------------------------------

<1> Дульман П. На коррупцию подняли руку. Общественная палата ищет способы борьбы с извечным российским злом // Рос. газета. 2006. 20 июня.

Придавая особое значение проблеме эффективного противодействия коррупции, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ провел 20 июня 2007 г. научно-практическую конференцию на тему "Правовые меры противодействия коррупции" <1>, по результатам которой были приняты необходимые рекомендации.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Трикоз Е.Н., Цирин А.М. Правовые меры противодействия коррупции // Журнал российского права. 2007. N 9. С. 159 - 169.

Учитывая масштаб распространения коррупции в стране и необходимость формирования системы мер по ее преодолению, участники конференции критически оценили ситуацию в этой сфере. Было отмечено, что законодательство Российской Федерации содержит целый ряд недостатков и пробелов, ограничивающих возможности эффективного противодействия коррупции как опасному социально-негативному явлению. Отрицательно сказываются неполнота и бессистемность правовой базы борьбы с коррупцией; отсутствие законодательного определения коррупции, четких положений о полномочиях и ответственности государственных органов и должностных лиц; недооценка правового регулирования вопросов проведения антикоррупционного мониторинга и антикоррупционной экспертизы законодательных актов, отмечалось на данной конференции.

Заслуживают внимания и те меры правового противодействия коррупции, которые предлагалось осуществить в законотворческой деятельности. В частности, в уголовном праве признано целесообразным разработать механизм ответственности юридических лиц за совершение коррупционных преступлений и закрепить его в уголовном законодательстве.

В области науки административного права актуальными задачами по противодействию коррупции названы следующие: 1) разработка системы общих (однотипных) для всех видов службы ограничений и запретов, предъявляемых к публичным должностным лицам; 2) недопущение незаконного вмешательства в деятельность судей и сотрудников правоохранительных органов; 3) создание специализированного органа по борьбе с коррупцией, четкое определение его компетенции и места в системе органов государственной власти; 4) дифференциация ответственности и усиление мер административного воздействия на физических и юридических лиц, причастных к совершению коррупционных правонарушений.

Профессор Ю.А. Тихомиров полагает, что феномен эффективного преодоления коррупции в правовом аспекте представляет собой актуальную задачу для всех отраслей права, так как само явление коррупции порождает комплексные правоотношения. Нужно глубоко изучать проявления коррупционного поведения, отметил этот ученый, и особенно те из них, которые совершаются под прикрытием "правовой оболочки". Особое внимание, считает данный специалист, следует уделить подготовке и реализации ведомственных нормативно-правовых актов, в связи с чем целесообразно разработать с привлечением специалистов разных отраслей права концепцию ведомственного нормотворчества, в том числе с целью диагностики и преодоления коррупционных факторов и рисков в этой сфере <1>.

--------------------------------

<1> См.: Трикоз Е.Н., Цирин А.М. Правовые меры противодействия коррупции // Журнал российского права. 2007. N 9. С. 161 - 162.

24 марта 2008 г. в Совете Федерации состоялся круглый стол, в котором приняли участие сенаторы и представители Счетной платы. По мнению участников дискуссии, главным препятствием для борьбы с коррупцией является несовершенство законодательства, в котором даже отсутствуют такие ключевые понятия, как "коррупция" и "коррупционная деятельность" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Ильин А. Крестовый поход против коррупции // Рос. газета. 2008. 25 марта.

Между тем понятие коррупции в мировой практике давно сформулировано и утверждено Генеральной Ассамблеей ООН: "Коррупция есть действие или бездействие должностного лица в сфере его полномочий, совершенное в интересах стороннего лица за вознаграждение от него в любой форме". Причем, что немаловажно, это действие или бездействие может нарушать должностные инструкции, а может и не нарушать <1>.

--------------------------------

<1> Из интервью начальника Управления собственной безопасности МВД России агентству "Интерфакс" // Рязанские ведомости. 2002. 16 авг.

Председатель Счетной палаты С. Степашин предложил внести изменения в законодательство о банкротстве, разработать пакет антирейдерских законов и усовершенствовать систему таможенной классификации. Это необходимо в связи с тем, что некоторые чиновники используют фиктивное банкротство для приватизации предприятий. Он также выразил согласие проводить экспертизу законопроектов, направленных на борьбу с коррупцией. Вместе с тем глава Счетной платы выступил категорически против создания в России специального органа по борьбе с коррупцией. "Я считаю, что это путь в никуда, более того, он очень опасен," - заявил С. Степашин. Он также высказался против принятия специального закона по борьбе с коррупцией, полагая, что существующего законодательства вполне достаточно для правовой основы борьбы с коррупцией. Однако большинство участников состоявшегося круглого стола эту позицию не разделяют.

В Министерстве юстиции Российской Федерации ведется разработка универсальной антикоррупционной методики по проведению экспертизы нормативных правовых актов на предмет выявления в них положений, способствующих проявлениям коррупции. Коррупционные факторы проектов нормативных правовых актов предлагается разделить на две основные группы: юридически коррупционные и функционально коррупционные. К первым будут отнесены положения, не соответствующие актам более высокой юридической силы либо правилам юридической техники, а также допускающие внутренние противоречия или пробелы в правовом регулировании. Во вторую группу предлагается включить положения, регулятивный и охранительный потенциал воздействия которых на общественные отношения не способен достигнуть предполагаемых целей правового регулирования.

Чтобы экспертиза нормативных правовых актов на предмет их коррупционной направленности была максимально объективной, она должна быть только внешней и только независимой, а не внутренней или внутриведомственной, считает Э.В. Талапина, старший научный сотрудник ИГП РАН.

Признавая важность проведения антикоррупционной компании, А.Ф. Ноздрачев подчеркнул, что отечественное законодательство о государственной службе не содержит ничего фундаментально ошибочного и поощряющего коррупцию, так как оно прошло экспертизу в правовых учреждениях Совета Европы и в целом соответствует международным стандартам. Этот ученый обратил также внимание на другую проблему, создающую условия для коррупционных проявлений. Она заключается в том, что на лиц, замещающих наиболее важные государственные должности, не распространяется действие законодательства о государственной службе.

Эта норма содержится в ч. 2 статьи 1 Федерального закона о системе государственной службы РФ. Такая постановка вопроса вполне, на наш взгляд, допустима при условии, что деятельность этой категории должностных лиц будет урегулирована другими нормативными правовыми актами и находится под контролем институтов гражданского общества. В противном случае нарушается действие одного из важнейших правовых принципов - равенства всех перед законом, а также не вполне соблюдается другой универсальный принцип - законности.

Широкий разброс мнений о природе, средствах и методах борьбы с коррупцией свидетельствует о многоликом облике данного явления, само понятие которого отечественная юридическая наука пока не сформулировала. Как справедливо подчеркнул Ю.А. Тихомиров, причины коррупции как опасного социального явления лежат в самом укладе жизни, анализ которого требует вычленения отдельных аспектов - экономического, политического, социально-психологического. При этом для юристов борьба с коррупцией - это не только "прицельный выстрел отточенными нормами", но и попытка понять, как эти нормы воспринимаются людьми и преломляются в реальной жизни <1>. Как всякое сложное социальное явление, коррупция многолика и представляющей собой некий симбиоз социально-психологических, индивидуальных и коллективных характеристик, вследствие чего она отличается чрезвычайной живучестью и высокой адаптивной способностью.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М.: Формула права, 2007. С. 312 - 318.

В борьбе с этим социальным злом практика вырабатывает свои приемы и методы. Так, в реальных условиях большую эффективность показало применение психологических тестов (т.н. детекторов лжи). Сейчас они используются в 60 странах мира и позволяют получать результаты с точностью до 92 - 94% <1>. С помощью полиграфов можно выявить уровень квалификации кандидатов и действующих сотрудников, проверить правильность расстановки персонала по должностной иерархии (рабочим местам). Применение полиграфа не является нарушением прав человека, когда оно проводится добровольно, с согласия самого опрашиваемого.

--------------------------------

<1> Добрынина Е. Госэкзамен на детекторе лжи // Рос. газета. 2004. 28 сентября.

В милицейском ведомстве также апробируют использование детектора лжи <1>. Когда некоторым лицам для положительного решения вопроса об их повышении в должности предложили пройти проверку на этом аппарате, то те из них, на кого в Департаменте собственной безопасности (ДСБ) МВД России имелась негативная информация, отказались от добровольного тестирования. Один из механизмов очищения рядов МВД - обязательная процедура согласования с подразделениями собственной безопасности кандидатов на руководящие должности. В 2007 году по материалам подразделения собственной безопасности были отстранены от должностей около двух десятков руководителей различных рангов уровня УВД - ГУВД <2>. Полезной профилактической мерой считается ротация кадров, в первую очередь руководящих работников. Опыт зарубежных стран показал ее высокую эффективность. Наряду с этим в подразделении собственной безопасности считают необходимым "резко ужесточить ответственность, чтобы каждый сотрудник понимал, насколько легко он может все потерять" <3>.

--------------------------------

<1> Чисть мундиры. Интервью "Российской газете" начальника Департамента собственной безопасности Ю.В. Драгунцова // Рос. газета. 2006. 10 ноября.

<2> См.: Фалалеев М. Криминальный менталитет. Глава ДСБ МВД Ю. Драгунцов о борьбе с коррупцией в милиции // Рос. газета. 2007. 7 дек.

<3> См.: Там же.

В этом же ведомстве используется институт поручительства. В случае совершения сотрудником правонарушения (даже не преступления) будут строго спрашивать в том числе и с тех, кто его рекомендовал.

В качестве одного из средств в борьбе с незаконным обогащением в органах внутренних дел руководитель службы собственной безопасности МВД России предлагает законодательно утвердить декларирование доходов сотрудников милиции <1>. Подобные меры профилактики правонарушений предлагается использовать и в других ведомствах.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Фалалеев М. Криминальный менталитет // Рос. газета. 2007. 7 декабря.

О том, что такие меры оправданны, свидетельствуют многочисленные факты правонарушений среди сотрудников, призванных стоять на страже закона. Так, проверкой Генпрокуратурой деятельности ГУВД Самарской области выявлено от сокрытия более полутора тысяч преступлений, за что свыше ста офицеров милиции привлечены к дисциплинарной ответственности и на них наложены взыскания от выговора до предупреждения о неполном служебном соответствии. Это практически весь руководящий (командный) состав <1>. Другой пример. Заместитель начальника ГУВД Тюменской области В. Стафеев, являвшийся одновременно и начальником криминальной милиции, для получения генеральского звания передал через посредника некоему должностному лицу в МВД России крупную взятку в размере 200 тысяч долларов. Впоследствии за это деяние он был осужден на два года условно. Если учесть, что суд первой инстанции оправдал этого руководителя "за отсутствие состава преступления", то обвинительный приговор можно расценить как довольно мягкий <2>.

--------------------------------

<1> См.: Федоринов Е. Генпрокуратура "зачистила" самарскую милицию // Рос. газета. 2005. 30 июня.

<2> Подробнее см.: Меньшиков А. Большая звезда за большие деньги. Тюменский милиционер попытался купить генеральское звание // Рос. газета. 2008. 18 марта.

В марте 2008 года в Мосгорсуде началось рассматриваться уголовное дело о мошенничестве в отношении двух руководителей одного из подразделений ГИБДД Восточного административного округа столицы. По данным следствия, действовавший в интересах организованной преступной группы майор милиции Богородицкий только с апреля 2005 г. по май 2006-го получил взяток на 450 тысяч рублей. Следствие также установило, что Богородицкий и второй обвиняемый - Гончаренко вынудили своего подчиненного передать им 112 тысяч рублей за помощь в положительном решении вопроса по результатам служебной проверки <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Полетаев В. Платный эскорт. В Мосгорсуде начался процесс о "крышевании" гаишниками контрабандистов // Рос. газета. 2008. 20 марта.

Факты противоправных проявлений, к сожалению, столь многочисленны, что не вполне поддаются полному и всеобъемлющему статистическому учету. Важно другое - почему становится возможным такая массовость коррупционных деяний, почему отсутствуют практические механизмы ответственности руководители тех подразделений, где проходили службу виновные лица. Начальники, не проявляющие должного внимания воспитательной и профилактической работе среди своих подчиненных, практически не несут никакой ответственности за свою бездеятельность, создающую дополнительные условия для злоупотребления по службе. На наш взгляд, пришло время возродить существовавшую ранее в правоохранительных органах, пусть и не во всем эффективную, службу профилактики правонарушений и иных злоупотреблений по службе.

В 2004 году руководитель Следственного комитета при МВД России, исходя из принципа равенства всех перед законом, предложил ряд поправок в действующее законодательство, направленных на борьбу с коррупцией. Одна из них - ограничение депутатского иммунитета от уголовного преследования и снятие ограничений на проведение оперативно-розыскных мероприятий в отношении работников прокуратуры и судей. Подобную позицию занимает и глава думской Комиссии по противодействию коррупции <1>. Другое нововведение касается ограничений презумпции невиновности по делам о коррупции, что практикуется во многих цивилизованных странах <2>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Против коррупции - конфискация? // Рос. газета. 2004. 20 авг.

<2> Зубко И. Взяток в России берут все больше // Рос. газета. 2004. 28 июля.

До недавнего времени в научном сообществе и в СМИ активно обсуждалась тема конфискации имущества и ценностей, полученных преступным путем. Так, в качестве научных рекомендаций было предложено восстановить конфискацию имущества и снять ограничения на ее применение за любое корыстное деяние, так как штрафные санкции в твердом измерении ограничивают возможность изъятия преступно нажитых доходов, в отличие от конфискации имущества. В случае невозможности ее применения последнюю предлагалось заменять денежной суммой, эквивалентной стоимости имущества, ей подлежащего <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кулешова Н.Н. Дополнительные виды наказаний: Автореферат дис. ... канд. юр. наук. Рязань, 2006. С. 22.

В 2003 году институт конфискации исходя из соображений политического характера был исключен из Уголовного кодекса РФ. Авторитетными юристами двух российских научных школ были подготовлены поправки в УК, которые обеспечивали историческую преемственность этой меры и максимально приближали ее к мировым стандартам. По этому варианту в Уголовном кодексе РФ было предусмотрено 30 норм, закрепляющих конфискацию <1>. Однако этот законопроект, как и многие другие, был отклонен.

--------------------------------

<1> Для сравнения: в УК РСФСР таких норм было не менее 50.

Целесообразность использования данной меры очевидна и подтверждается мировым опытом <1>. Общеизвестно, отмечает автор названной публикации, что наиболее эффективным средством противодействия организованной преступности и террористической деятельности являются конфискация имущества и пресечение легализации (отмывания) денежных средств, полученных преступным путем. Иными словами - наступление на их финансовую основу <2>. Представляется, что подобное суждение справедливо также в отношении казнокрадов и коррупционеров, состоящих на государственной и иной публичной службе.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Матвеева А.А. Конфискация имущества в современном законодательстве Российской Федерации // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 2007. N 4. С. 14 - 31.

<2> Матвеева А.А. Указ. соч. С. 16.

Исходя из угрожающих масштабов коррупции, опасности ее дальнейшего распространения, а также (надеемся, что это так) под давлением научной общественности Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 153 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма" и Федерального закона "О противодействии терроризму" в Уголовный кодекс РФ внесены существенные изменения, включая возвращение конфискации имущества. Однако этот институт подвергся существенным изменениям по сравнению с ранее действовавшим. Это уже совсем другая конфискация - не дополнительное наказание, связанное, например, с лишением свободы, а принудительная мера уголовно-правового характера, которая не включена в систему наказания. Указанные нововведения в различных аспектах критически анализируются в специальных публикациях <1>.

--------------------------------

<1> См., например, упоминавшуюся статью Куракина А.В. // Государство и право. 2007. N 10. С. 13 - 21.

В решении проблемы борьбы с коррупцией наличие специального законодательства и специализированных правовых норм создает лишь благоприятные предпосылки для успешного осуществления такой деятельности. Ощутимого результата можно будет достигнуть, если активизировать правоприменительную практику, что, безусловно, позволит существенно повысить эффективность борьбы с коррупцией, окажет сдерживающее воздействие на лиц, намеренных нажиться преступным путем. Вместе с тем можно предположить, что такая мера приведет к поиску новых, более изощренных способов совершения такого рода преступлений и неизвестных ранее ухищрений сокрытия незаконного обогащения.

В апреле 2008 года в Государственной Думе прошел круглый стол, участники которого анализировали эффективность нововведений по конфискации. Выводы оказались неутешительными. По словам А. Гурова, "в 2007 году материальный ущерб обществу от преступных посягательств составил 282 миллиарда рублей, а бюджетные расходы на правоохранительную деятельность и национальную безопасность - более 647 миллиардов рублей. И какую же отдачу этим двойным показателям, близким к триллиону рублей, принес нынешний механизм института конфискации? Кошка наплачет больше" <1>. Если подойти к этой проблеме с точки зрения мировых стандартов, то получается, что на каждые 27341 доллар денежных затрат на борьбу с преступностью и материальные потери от нее обратно обществу и государству возвращается только один доллар.

--------------------------------

<1> См.: Шкель Т. Страшное слово "конфискация" // Рос. газета. 2008. 23 апр.

Какие предметы конфискуются? Электрический шнур, мобильный телефон, кондитерские изделия, мясо замороженное, бензопила, старый трактор и т.п. Участники круглого стола задавались вопросом: а где конфискованные виллы, в которых развлекаются мафиози и чиновники, где прогулочные яхты и т.п. объекты?

В 2007 году конфискация применялась только по 327 уголовным делам, в основном связанным со взятками. Конечно, рано делать окончательные выводы, но на сегодняшний день эффективность конфискации оставляет желать лучшего.

Довольно эффективным средством укрепления порядка во властных структурах является использование такой меры, как запрет на загранкомандировки для чиновников с запятнанной репутацией, имеющих не снятые взыскания, малокомпетентных (например, прошедших аттестацию с замечаниями). Однако законных оснований она не имеет и, следовательно, с формально-юридических позиций не может рассматриваться как мера наказания. Так, в январе 2004 года госдепартамент США проинформировал заинтересованных лиц о том, что Посольство Соединенных Штатов Америки в Российской Федерации не будет выдавать визы чиновникам, замешанным в коррупции. В пресс-службе Посольства США пояснили, что это правило относится ко всем без исключения странам и осуществляется по инициативе президента США <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Толстов В. Коррумпированных чиновников не пустят в США // Рос. газета. 2004. 19 мая.

Полезное начинание, которое продемонстрировала Федеральная таможенная служба (ФТС России), заключается в том, что работники правового управления периодически проводят расширенный прием граждан на одной из таможен г. Москвы с целью выявить мнение людей о работе таможни и разобраться в претензиях (жалобах) на работу своих сотрудников, если такие поступят. Одна из причин, побудивших чиновников пойти в народ, заключается в том, что граждане, столкнувшись с ущемлением их прав на границе, предпочитают не административное обжалование действий таможенных работников (не желая впустую обивать начальственные пороги), а непосредственно обращаться в суды за защитой своих законных прав и интересов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Зыкова Т. Добро пожаловаться. Впервые таможенники решили выслушать претензии граждан напрямую, а не в суде // Рос. газета. 2005. 24 июня.

Питательной средой для различного рода злоупотреблений в сфере государственного, муниципального, иного корпоративного управления является дефицит информации. С этой проблемой сталкиваются не только граждане, но и сама власть <1>. Для решения этой проблемы Правительством Российской Федерации в Государственную Думу внесен и одобрен в первом чтении законопроект "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления". В случае его принятия граждане дополнительно <2> приобретут права: получать информацию о деятельности органов власти; не обосновывать необходимость ее получения; обжаловать действия (или бездействие) чиновников, нарушающих право на доступ к информации, и требовать возмещения вреда, вызванного этим нарушением. Должностные лица, нарушившие порядок доступа к информации, будут нести дисциплинарную, административную или гражданско-правовую ответственность. Это общемировая практика. Необходимость принятия такого Закона обосновывается также борьбой с коррупцией, возможностью получить информацию помимо СМИ, часть которых нередко манипулирует информацией или намеренно ее искажает. Закон дает также возможность получать и другую полезную информацию, кроме той, которая составляет государственную или коммерческую тайну.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Выжутович В. Совершенно не секретно. Информационная открытость власти: появятся ли гарантии? // Рос. газета. 2007. 6 июня.

<2> Конституция Российской Федерации (ст. 24) закрепляет обязанность органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его право и свободы. Право на получение информации закреплено также в Законе о СМИ.

Интересен в этом отношении положительный опыт, существующий в МВД Татарстана. Там во всех районных отделениях милиции установили специальные ящики, в которые каждый желающий может опустить письмо (жалобу, заявление), адресованное и непосредственно доходящее до министра. А для того, чтобы корреспонденция доходила до адресата, создан Общественный совет при МВД Республики, который будет контролировать этот процесс и вскрывать опечатанные ящики <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Брайловская С. Министр вступил в переписку // Рос. газета. 2008. 22 марта.

Отдельного внимания заслуживает тема подарков и подношений чиновникам. Недавно Высший Арбитражный Суд подготовил законопроект, согласно которому материальные знаки внимания государственным лицам решено регламентировать по-новому. Сумма позволительных подарков чиновникам и судьям увеличивается с 500 до 4 тысяч рублей, а личные подарки ценой более 100 тысяч рублей подлежат декларированию. На наш взгляд, это более чем странное предложение, если вспомнить о минимальных пособиях, скромных пенсиях и недопустимо низкой минимальной месячной оплате труда.

Своеобразные методы борьбы с этим злом пытаются применить в регионах. Еще в 2004 году губернатор Приморского края подписал законопроект "О ненадлежащих вознаграждениях (подарках) гражданских служащих Приморского края" <1>. В ст. 3 законопроекта госслужащему запрещается "просить, получать косвенным образом ненадлежащее вознаграждение (подарки), предназначенное для него или его семьи, родственников (а также для лиц или организаций, с которыми госслужащий имеет или имел служебные отношения)". Однако такое начинание оценивается довольно скептически.

--------------------------------

<1> См.: Журман О. Чиновников пытаются отучить от их главной дурной привычки // Рос. газета. 2004. 27 октября.

Живучесть коррупции определяют многие факторы: политико-юридические, социально-экономические, духовно-нравственные и др. Высокий уровень коррупции в Российской Федерации является не только и не столько правовой проблемой, сколько проблемой экономической и во многом проблемой социальной. Почему экономической? Анализируя размеры (суммы) взяток, нередко преследующих цель преодоления административных барьеров и чиновного произвола, авторы публикаций, на наш взгляд, нередко идеализируют предпринимателей, представляют их этакими жертвами, хотя, конечно, есть и такие. Однако ни для кого не секрет, что большинство капиталов нажито в России сомнительным путем, особенно у так называемых олигархов. Видя это чудовищное расслоение, у рядовых граждан, мелких клерков и чиновников рангом повыше нередко возникают вполне обоснованное скрытое чувство социального протеста и желание по-своему решить проблему социальной справедливости <1>. Служебный долг требует от чиновника порой за скромное вознаграждение делать так, чтобы богатые стали еще богаче. Да еще нередко от него требуют служебного рвения в этом вопросе. Сложно осуждать любого нормального человека, особенно с учетом российской ментальности, за его негативное отношение к толстосумам, демонстрирующим вседозволенность, правовой нигилизм и пренебрежительное отношение к людям.

--------------------------------

<1> На данное обстоятельство обратил внимание Президент РФ в своем выступлении на расширенном заседании Государственного совета 8 февраля 2008 г., ставя задачу формирования среднего класса и сокращения дифференциации доходов семей "с нынешнего, абсолютно неприемлемого пятнадцатикратного разрыва до более умеренного" // Рос. газета. 2007. 9 февр.

Не оправдывая мздоимцев, отметим лишь, что это один из важных мотивов, подталкивающих чиновника к изъятию в свою пользу части, как им представляется, незаконно нажитого.

Следует также подчеркнуть, что в этой ситуации государство не выполняет свою важнейшую функцию - распределение и перераспределение национального богатства, контроль за мерой труда и мерой потребления с тем, чтобы не было катастрофического расслоения общества на сверхбогатых и основную массу граждан с более чем скромными доходами. Как справедливо отмечено в Концепции национальной безопасности РФ, именно это обстоятельство является главной внутренней причиной социальной напряженности и может при определенных условиях привести к социальным потрясениям.

Задача государства в этой ситуации заключается в том, чтобы через имеющиеся возможности (например, налоговую систему) изымать сверхдоходы и направлять эти средства на решение приоритетных национальных программ, обеспечить достойное существование лиц, состоящих на государственной службе, минимизировать разрыв в оплате труда между государственным сектором и сферой предпринимательства. Государственного служащего нельзя, образно говоря, содержать в роли пролетария, которому нечего терять, кроме своих цепей. Риск потерять достойное положение в обществе и хорошую оплату сыграет, надо думать, свою профилактическую роль.

Одной из основных причин негативных проявлений в сфере государственной службы все же является отсутствие целенаправленной систематической работы в области борьбы с этим злом, которая ведется бессистемно, нередко носит характер очередной кампании, например накануне выборов.

В постижении данного феномена важно не только понять, чем он является в действительности, но главное - отыскать действенные пути первоначально снижения его уровня, а затем и ликвидации причин, порождающих коррупцию, устранения той питательной среды, где она расцветает пышным цветом.

Вместе с тем в нашем государстве происходят и позитивные процессы. Так, в глобальном индексе конкурентоспособности Россия заняла 58 место. Такая цифра приводится в ежегодном отчете Всемирного экономического форума <1>. Более успешному развитию страны мешают качество государственных услуг, эффективность финансового сектора, защита прав собственника.

--------------------------------

<1> См.: Зыкова Т. Россия вышла в конкуренты // Рос. газета. 2007. 1 ноября.

Можно ли эффективно бороться с коррупцией? Если обратиться к зарубежному опыту, то можно утвердительно ответить на этот вопрос и найти немало поучительного в арсенале средств противодействия коррупции.

В 2006 году в Пекине прошла учредительная конференция Международной ассоциации антикоррупционных органов. Представители 137 стран и 12 международных организаций изучали опыт Китая в борьбе с коррупцией и выбрали главой ассоциации представителя этой страны. Участникам встречи сообщили, что в Китае лишь за последние четыре года к уголовной ответственности за взяточничество и казнокрадство привлечены 67505 государственных служащих. А всего с начала реформ за коррупцию было отдано под суд около миллиона сотрудников партийно-государственного аппарата.

Однако несмотря на суровые наказания, даже на публичные казни, полностью искоренить случаи преступного сговора чиновников с предпринимателями не удается <1>. Причины ее поразительной живучести местные ученые объясняют тем, что политические реформы отстают от экономических, что позволяет чиновникам скрывать от общественного контроля управление госимуществом и природными ресурсами. Это явление именуется капитализацией власти. Среди уличенных за 2006 год в коррупции 9633 высокопоставленных чиновника, в том числе 4024 дела связано со взяточничеством и казнокрадством на сумму более миллиона юаней (125 тысяч долларов), за что по местным законам предусмотрена высшая мера наказания - публичный расстрел.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Овчинников В. Как искоренить коррупцию // Рос. газета. 2006. 10 ноября.

Между Россией и Китаем много сходства, но один из авторитетных востоковедов В. Овчинников прежде всего подчеркнул различия <1>. У нас каждый эпизод, в котором замешана крупная фигура, вызывает широкий общественный резонанс и множество вопросов: "Почему сейчас?"; "Это козел отпущения?"; "Почему в сети попала мелкая рыбешка?" и т.п. В Китае "прополка грядок" ведется беспрерывно. Как подсчитала Международная правозащитная организация "Эмнести интернешнл", в Поднебесной ежегодно приводят в исполнение больше смертных приговоров за коррупционные преступления, чем во всех ведущих станах мира вместе взятых. И тем не менее ожидаемого эффекта эти меры не приносят. Конечно, в современной России механическое заимствование опыта Китая вряд ли возможно, но его полезно изучать с тем, чтобы избежать возможных ошибок и дозированно подходить к ужесточению ответственности за коррупцию.

--------------------------------

<1> Овчинников В. Инвестиции после расстрела. Бизнес и власть: китайский вариант // Рос. газета. 2003. 17 июля.

Другой пример - Сингапур. Еще в начале 50-х гг. XX в. Сингапур был одной из чрезвычайно коррумпированных и неэффективных стран. Сейчас это государство постоянно входит в семерку наименее коррумпированных стран. По данным 2004 года, он находился на 5-м месте, между Исландией и Швецией. В этой стране была реализована результативная антикоррупционная программа и постоянно проводится эффективная антикоррупционная политика, в центре которой - эффективный контроль над бюрократией. Особенностью такого контроля является то, что он осуществляется в условиях диктаторского политического режима. Кроме того, масштабы этого государства позволяют осуществлять указанные средства борьбы с коррупцией. В крупных государствах победа над коррупцией возможна только в том случае, если само общество займет по отношению к коррупционерам непримиримую позицию бескомпромиссного искоренения этого зла <1>.

--------------------------------

<1> См. тематическую подборку материалов под общим названием "Коррупция" // Политический журнал. N 43/44. 2006. 20 ноября. С. 56 - 65.

Построение в России правового государства и развитие институтов гражданского общества - лучшее средство профилактики коррупции и других злоупотреблений в системе государственного управления. Но это конечный путь длинного пути, который предстоит пройти нашей стране, прежде чем госаппарат будет исходить из непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина, которые должны определять смысл, содержание и применение законов, деятельность всех ветвей власти и обеспечиваться правосудием <1>.

--------------------------------

<1> См. статью 18 Конституции Российской Федерации.

Анализ негативных явлений, существующих в системе государственной службы, и научно-практических предложений, направленных на борьбу с коррупцией, показывает, что в решении этой проблемы необходим комплексный, системный подход по мобилизации всех здоровых сил российского общества на противодействие данному социально-негативному явлению, включая совершенствование мер юридической ответственности лиц, совершающих правонарушения с использованием своего служебного положения.

Существующие литературные источники с различной степенью полноты характеризуют уровень, динамику, иные особенности данного социально опасного явления. Безусловно, важно максимально полно выявить все наиболее существенные характеристики коррупции, однако это во многом анализ следствий, но не причин, порождающих коррупцию. В настоящее время не менее важны специальные исследования, раскрывающие теоретические и прикладные аспекты профилактики коррупции в сфере государственной службы. Этой работе, на наш взгляд, не уделяется необходимого внимания как со стороны непосредственных руководителей органов государственной власти, так и со стороны правоохранительных структур. Представляется, что работа, направленная на профилактику и выявление коррупционных проявлений в государственном аппарате, должна стать должностной обязанностью руководителей, возможно даже всех государственных служащих, а не основываться лишь на их свободном усмотрении.

Одним из принципов взаимоотношений государственной службы и гражданского общества, закрепленных в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, является "предупреждение, выявление и устранение обстоятельств, способствующих коррупции и злоупотреблениям на государственной службе". Согласно Концепции аналогичные положения следует предусмотреть в должностном (служебном) регламенте государственного служащего, который должен повысить эффективность исполнения этим лицом своих служебных обязанностей, а также "способствовать дебюрократизации государственного аппарата, предотвращению злоупотреблений и коррупции".

Все мероприятия, которые могут принести положительные результаты, можно с определенной долей условности подразделить на перспективные и текущие. В числе перспективных мероприятий следует выделить повышение уровня юридической образованности граждан Российской Федерации, их правосознания и правовой культуры, формирование установок на законопослушное поведение и уважительное отношение к закону, правам и законным интересам других лиц. Важная роль здесь отводится семейному воспитанию подрастающего поколения, деятельности юридических сообществ и других общественных объединений, осуществляющих правозащитную и консультационно-просветительскую деятельность, пропагандистской и агитационной работе государства, а также институтов гражданского общества. Результативность этих и других аналогичных мероприятий будет тем выше, чем государство эффективнее будет поощрять правомерное поведение личности.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Вытекающие из потребностей и логики общественного развития масштабные преобразования российской государственности вызвали к жизни коренные реформы государственного управления, а по сути - всей публичной службы нашей страны. В соответствии с требованиями времени, институт государственной службы находится в фазе активного поиска оптимальной модели его организации и функционирования с целью кардинального повышения эффективности государственно-служебной деятельности. Уже многое сделано в этом направлении и получены первые, достаточно очевидные и объективно положительные результаты.

Вызывает определенные опасения наметившееся замедление темпов прогрессивных преобразований, утрата информационной и политической поддержки реформы, недостаточная интенсивность организационных импульсов для поддержания общественного интереса к проблемам реформирования публичной власти. В полной мере не обеспечивается неотвратимость юридической ответственности лиц, злоупотребляющих служебным положением, пренебрегающих морально-этическими нормами поведения государственного служащего.

В организации деятельности государственного аппарата, правовом регулировании работы персонала государственных органов, в решении морально-этических проблем остается еще немало нерешенных проблем, существенно снижающих эффективность государственной службы как социального и правового института.

Среди нерешенных проблем особое место занимают вопросы дальнейшего совершенствования юридической ответственности, теории и практики ее применения. Эволюционно возникшие виды юридической ответственности в области государственно-служебной деятельности не представляют пока целостную и эффективную систему мер, надежно защищающих интересы личности и общества от различного рода противоправных посягательств, злоупотреблений властью, других негативных явлений. А существующая система наказаний во многом консервативна, разрозненна, характеризуется слабо выраженной превентивной функцией.

В правовом регулировании юридической ответственности наиболее уязвимым местом продолжает оставаться ее процедурная (процессуальная) составляющая. В ущерб правовому решению вопроса на усмотрение чиновников передан чрезмерно широкий круг полномочий по применению мер принудительного характера, включая возможность произвольного применения ими отдельных видов наказаний исходя из личного усмотрения.

Мировой опыт свидетельствует, что во многих цивилизованных государствах в области дисциплинарного производства существуют независимые инстанции (дисциплинарные суды), обеспечивающие объективное рассмотрение дела, предусмотрена юридическая помощь адвоката лицу, привлекаемому к дисциплинарной ответственности, детально отработан механизм взаимоотношений начальников и подчиненных, что служит надежной, а главное - эффективной гарантией защиты их прав и законных интересов.

В заключение можно сформулировать следующие основные выводы.

1. Процесс осуществления и промежуточные итоги реформирования государственной службы свидетельствуют о том, что запланированных результатов в полной мере достичь не удалось. Оказалось, что государственный аппарат обладает значительно большей инерцией, чем предполагалось, в ряде случаев изобретательно, а главное - скрытно сопротивляется его реформированию, во многом остается обособившейся, закрытой для общественного влияния и контроля консервативной системой, порождающей безответственность и злоупотребления по службе.

В недрах государственной службы институт юридической ответственности не претерпел пока прогрессивных преобразований и по-прежнему остается малоэффективным и довольно скудным набором средств с минимальной превентивной результативностью. С целью придания служебной ответственности большей эффективности следует моральные формы осуждения дополнить мерами материальных ограничений, финансовых лишений и ущемлений в привилегиях, которые в избытке сохраняются, особенно для высокопоставленных чиновников.

В решении проблемы повышения эффективности государственной службы и образующих ее элементов основной упор сделан на: совершенствовании правового регулирования госслужбы (например, в части разработки административных регламентов); структурных преобразованиях госаппарата; поиске оптимальной организации процесса управления; решении других проблем. При всей важности этих направлений в них, на наш взгляд, недостаточно полно обеспечивается возможность реализации прав и законных интересов личности.

Разработка методики определения эффективности государственно-служебной деятельности и действующих видов юридической ответственности остается сложной, требующей своего дальнейшего решения проблемой. Руководящие документы по реформированию госслужбы указывают на преимущество количественных критериев оценки эффективности. Представляется, что решение проблемы можно найти, рационально соединив количественные и качественные показатели работы, и с их помощью успешнее решать проблемы выявления правонарушений и злоупотреблений по службе.

В деле реформирования института ответственности в сфере государственной службы следует активнее обращаться к зарубежному опыту решения обозначенных проблем, изучение которого, конечно, не предполагает его точного и немедленного копирования, но полезно с научно-познавательной, а в перспективе и с практической точки зрения.

2. Современная правовая наука окончательно не выработала общетеоретическую конструкцию юридической ответственности, что осложняет ее интерпретацию применительно к специфике государственной службы с ее междисциплинарными и иными ярко выраженными особенностями. Не сложился пока унифицированный механизм такой ответственности, в реализации которой преобладает отраслевой подход, а не межотраслевой принцип.

Решение этой проблемы видится как в правовом поле, так и в организационном аспекте. Законодательство, определяющее механизм юридической ответственности в системе государственной службы, в первую очередь следует направить на регулирование процедурных вопросов применения различных видов юридической ответственности, преобладающее место среди которых занимает дисциплинарная ответственность. Однако несмотря на ее преобладающее место, дисциплинарная ответственность испытывает наибольшую потребность в правовой урегулированности ее процедур, процессуальных положений. Одним из возможных вариантов правового разрешения этой проблемы можно признать разработку научной концепции и последующее принятие единого для всей системы государственной службы Дисциплинарного кодекса.

С научной точки зрения в системе государственной службы в качестве оснований юридической ответственности целесообразно рассматривать нормативное, фактическое и процессуальное основания, образующие своеобразный каркас такой ответственности, определяющие основные направления ее дальнейшего совершенствования.

Особенностью субъекта юридической ответственности, проявляющейся в сфере государственной службы, является его возможность предстать в двух качествах: 1) в качестве должностного лица, наделенного государственно-властными полномочиями по применению отдельных разновидностей юридической ответственности; 2) в качестве ответственного лица, обязанного нести соответствующую ответственность за свои виновные деяния. Такая двойственность непосредственно влияет на содержание правового статуса государственного служащего, который в связи с этим не учтенным ранее обстоятельством нуждается в корректировке. Поскольку правовая конструкция статуса поддается унификации, а содержание всегда индивидуально, то его классификация с учетом обеспечения ответственности может быть представлена: общим статусом, нормы которого можно поместить в рамочный Закон о системе госслужбы; специальным статусом, который целесообразно закрепить в законе о конкретном виде государственной службы, а также индивидуальным правовым положением лица, состоящего на государственной службе, которое следует отразить в его служебном контракте.

Субъективная сторона правонарушений, совершаемых в сфере деятельности публичной власти, характеризуется преимущественно умышленной формой вины, когда угроза наказания не обеспечивает превентивное воздействие.

3. Юридическая ответственность в системе госслужбы обладает как универсальными признаками, так и специфическими особенностями.

Как известно, высокая результативность достигается там, где четко обозначены цели деятельности, пути и способы их достижения. Нормативное закрепление целей, присущих служебной ответственности, послужит объединительным началом (стержнем), пронизывающим все ее разновидности и направляющим предупредительно-наказательную работу правоприменителей на достижение результата, нужного обществу и государству. Наличие таких норм в законодательстве должно дисциплинировать сотрудников госаппарата, а также стимулировать их к законопослушанию.

4. Дисциплинарная ответственность по распространенному мнению занимает доминирующее положение в системе юридической ответственности, применяемой к государственным служащим. Она пронизывает всю сферу государственной службы и носит междисциплинарный характер. Однако с точки зрения правового регулирования она страдает несовершенством, существенной незавершенностью и, в ряде случаев, - пробельностью.

Недостатки правового регулирования дисциплинарной ответственности проявляются в том, что: нормативно не определены цели и принципы такой ответственности; неоправданно широкий круг полномочий по ее произвольному применению передан соответствующим руководителям, не всегда разумно и взвешенно использующим это острое средство воздействия на подчиненных; отсутствуют правовые нормы, определяющие поводы и основания для возбуждения дисциплинарного производства, состав дисциплинарного проступка; законодатель акцентирует внимание лишь на виновности деяния как необходимом условии наступления дисциплинарной ответственности; в правовом отношении не решена проблема доказательств, используемых в процессе служебной проверки; на наш взгляд, следует существенно дополнить меры обеспечения объективности служебного разбирательства, включая возможность использования помощи адвоката; в действующем законодательстве не содержатся процедуры исполнения решения о наложении дисциплинарного взыскания. Наряду с указанными, существуют и другие недостатки правового регулирования дисциплинарной ответственности. Так, не предусмотрена система специализированного контроля по выявлению и профилактике дисциплинарных правонарушений среди публичных служащих.

5. Материальная ответственность, присутствующая в сфере государственной службы, не урегулирована в должной мере в законодательстве и вызывает научные дискуссии о ее правовой природе. Вопросы возмещения материального ущерба, возникшего по вине служащего, имеют локальное регулирование и, вследствие этого, выглядят бессистемно. Материальную ответственность нередко отождествляют с гражданско-правовой ответственностью, что также связано с недостаточной научной проработкой этой проблемы. Также на сегодняшний день отсутствует дефиниция "материальная ответственность".

На наш взгляд, юридическая природа материальной ответственности вытекает из характера правоотношений, возникающих в случае причинения материального ущерба одной из сторон таких отношений. Такие отношения могут быть внутриаппаратными или носить вневедомственный характер. С определенной долей условности ее можно назвать "внутренней" - выражающейся в обязанности служащего возместить материальный ущерб тому государственному органу, в котором он занимает соответствующую должность, - и "внешней", возникающей в случае причинения госслужащим материального ущерба третьим лицам.

Материальная ответственность в сфере государственной службы имеет следующие основные особенности: она носит правовосстановительный характер; наступает на основе действия норм ведущих отраслей российского права: административного, трудового, гражданского и соответствующего законодательства; не исключает применения других видов юридической ответственности; наступает при наличии прямого действительного ущерба.

Особо следует отметить то обстоятельство, что нормы служебного законодательства предусматривают возмещение материального ущерба госслужащим государственном органу, то есть имеют одностороннее действие. Нам представляется, что она должна быть взаимной, основанной на нормах служебного права. Один из аргументов в пользу подобной постановки вопроса связан с таким важнейшим признаком правового государства, как взаимная ответственности личности и государства.

6. Законодательство об административной ответственности имеет тот недостаток, что в нем недостаточно полно урегулированы процедуры такой ответственности. Предполагалось, что эту проблему будут решать путем принятия Административно-процессуального кодекса Российской Федерации, разработка которого отложена на неопределенное время.

В действующем законодательстве отдельные категории государственных служащих выделены в качестве специального субъекта административной ответственности. К ним относятся военнослужащие и сотрудники правоохранительных органов. В отношении этой категории лиц административная ответственность фактически подменяется дисциплинарной, что не совсем согласуется с принципами равенства всех перед законом и соразмерности наказания.

Вызывает научную дискуссию проблема о видах административного наказания, которые целесообразно применять в отношении служащих, допустивших административные правонарушения. С позиций теории решение этой проблемы может выражаться в принципе "дозволено все, что не запрещено законом". В правоприменительной практике исполнитель связан санкцией правовой нормы, преобладающим наказанием по которой выступают предупреждение и административный штраф. Нам представляется, что в отношении государственных служащих вполне допустимо и применение дисквалификации как относительно нового вида административного наказания.

В последнее время наметилась тенденция к ужесточению административной ответственности в отношении граждан как наиболее массового субъекта ответственности, однако она не уравновешивается аналогичными мерами в отношении чиновничества, где предусмотрены довольно мягкие и предельно ограниченные виды наказаний. По действующему законодательству повышенные санкции применяются в отношении должностных лиц, такой подход следует распространить и на всю сферу государственной службы.

Полномочия в области дисциплинарного производства представляется целесообразным разделить между двумя инстанциями, передав применение наиболее суровых видов наказаний дисциплинарным или административным судам, а в остальной части сохранив эту функцию за руководителями государственных органов, наделенных дисциплинарными правами.

7. Преступления, совершаемые государственными служащими, как и другие аналогичные деяния, обладают признаком общественной опасности, но ее степень может проявляться в значительно более тяжелых последствиях. Специфическим является здесь и субъект ответственности, которым является только физическое лицо, которое одновременно может быть и должностным лицом.

Среди преступных деяний, совершаемых в системе государственной службы, наибольшую общественную опасность представляет коррупция. Несмотря на все зло, которое от нее исходит, реальных мер борьбы с этим явлением явно недостает. Отсутствует четкая государственная антикоррупционная политика, которую можно изложить, например, в специальной программе. Неоднократно откладывается принятие федерального закона противодействия коррупции, различные варианты которого неоднократно вносились в Государственную Думу. В общественном сознании сложилось терпимое отношение к казнокрадам и мздоимцам.

8. В системе государственной службы окончательно не оформилась конституционная ответственность, что, на наш взгляд, снижает эффективность института юридической ответственности в системе государственной службы Российской Федерации и порождает научные дискуссии о ее правовой природе и механизме реализации.

Конституционная ответственность нередко отождествляется с политической ответственностью, что, на наш взгляд, не совсем верно, здесь можно говорить лишь о внешнем сходстве при различии их правовой природы. Ее основная функция - предостережение управленческой номенклатуры о недопустимости любых злоупотреблений властью и тех неблагоприятных карьерных последствиях, которые могут наступить в случае совершения противоправных деяний.

При отсутствии убедительных рекомендаций и невосприимчивости госаппарата к нововведениям практика ищет наиболее доступные (чаще упрощенные) пути и способы решения существующих проблем реального обеспечения ответственности, профилактики правонарушений. Так, Генеральная прокуратура предлагает активнее использовать дисквалификацию в отношении государственных служащих, в отдельных ведомствах широкое распространение получают детекторы лжи, эффективной мерой с незаконным обогащением считается декларирование доходов, имущества и подарков (подношений) всеми без исключения государственными служащими. Ряд предложений исходят от судебной системы. Они направлены на борьбу с "телефонным правом", более широкое использование института присяжных, например в арбитражном суде, создание административной юстиции.

Наряду с указанными предложениями в СМИ активно обсуждаются проблемы контроля общества за деятельностью государственного аппарата, информационной открытости власти, прозрачности той сферы работы органов государственного управления, которая связана с обеспечением прав и законных интересов граждан, предоставлением им государственных услуг.

Совершенствование правового регулирования юридической ответственности в системе государственной службы, соединение усилий прогрессивной части государственного аппарата и гражданского общества будет способствовать укреплению доверия граждан к институтам власти, поможет искоренению многих негативных явлений в деятельности государственного аппарата.