Глава 1. Эффективность государственной службы - показатель результативности ее реформирования и условие применения юридической ответственности

Со времени приобретения Российской Федерацией государственного суверенитета, изменения всего уклада общественной жизни пришло понимание необходимости прогрессивных преобразований в государственном аппарате. С начала 90-х годов предпринимались неоднократные попытки реформировать государственную машину, изменить характер работы ее персонала, решить проблему повышения эффективности деятельности российской бюрократии, а также обеспечить реальную ответственность чиновничества. Комплексный и выборочный анализ проводимых государством мероприятий по реформированию государственной службы России, их научное исследование стали предметом пристального внимания ученых различных отраслей знания, в том числе юридического направления, что нашло отражение в различных публикациях на обозначенную проблематику <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Реформа государственной службы Российской Федерации (2000 - 2003 годы) / Рук. авт. коллектива А.Г. Барабашев / Гос. ун-т - Высшая школа экономики. М.: Изд. дом ГУ-ВШЭ, 2006; Реформы и право [Текст]: Сб. ст. / Л.Е. Бандорин, М.А. Баратова, С.В. Васильева и др.; Отв. ред. Ю.А. Тихомиров / Гос. ун-т - Высшая школа экономики. М.: Изд. дом ГУ-ВШЭ, 2006; этой проблеме были посвящены и многочисленные периодические публикации, см.: Иванов В.П. Реформирование государственной службы: вопросы и перспективы // Журнал российского права. 2003. N 5. С. 3 - 9; Лоскутов В.А. Возможна ли в России реформа государственной службы? // Чиновник. 2004. N 1; Штанное расписание на завтра. Каким станет российское чиновничество после реформы госслужбы. Интервью с экспертами // Российская газета. 2002. 26 ноября; Семенова И. Карьера чиновника (статья о намерениях Правительства реформировать госслужбу) // Российская газета. 2002. 12 сентября; Волкова М. Чиновника ставят в рамки. Интервью с первым заместителем руководителя администрации Президента Д. Медведевым - о реформе госслужбы // Российская газета. 2003. 6 мая.

Активное реформирование российской государственности диктовалось необходимостью повышения конкурентоспособности государства, решения многочисленных проблем в сфере организации и функционирования публичной власти. В качестве одного из стратегических направлений государственного строительства рассматривалась административная реформа <1>, важнейшей составной частью которой является реформа всей системы государственной службы страны. Проблема низкой эффективности деятельности госаппарата, безответственности и правонарушений в сфере госслужбы красной нитью проходит в ежегодных Посланиях Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации, других документах, определяет характер законотворческой деятельности федеральных и региональных органов государственной власти.

--------------------------------

<1> Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р.

В соответствии с основным замыслом, реформирование государственной службы предполагает создание новых отношений и новых типов взаимодействия между государственными служащими и гражданами, потребителями услуг, а также различными юридическими и частными лицами. Перед государством и обществом самой жизнью была поставлена задача создать современную государственную службу, продвигающую сотрудников по их заслугам и ориентированную на обслуживание населения, стойкую к коррупции, основанную на принципах прозрачности и открытости. Компактная и экономически малозатратная, дееспособная и результативная государственная служба необходима для эффективного развития и реализации основных приоритетов страны в области экономических и социальных реформ, а также для достижения твердых и стабильных уровней роста - резюмируется в специальном исследовании <1>.

--------------------------------

<1> См.: Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 год / Ред. и предисл. Т.В. Зайцевой. М.: Издательство "Весь Мир", 2003. С. 9.

До недавнего времени в Российской Федерации отсутствовала внятная государственная политика по реформированию государственной службы, системы исполнительной власти в целом, согласующаяся с глубоким научным анализом, пониманием проблем социально-экономического и политического развития России, учитывающая мировые тенденции становления современного миропорядка.

Характеризуя дореформенное состояние института государственной службы, профессор А.В. Оболонский подчеркнул, что за последнее десятилетие в нашей жизни, так или иначе, радикально изменилось почти все... кроме госаппарата <1>.

--------------------------------

<1> Проблемы социально-экономического и политического развития России. М., 2001. С. 60.

Исследуя развитие государства и права в посттоталитарной России, М.А. Краснов видит главный порок государственного строительства в том, что оно шло без какого-либо системно продуманного плана; в том, что действия власти на этом направлении были рефлексивными; в доминировании "экономического блока" и принижении роли государства в ходе экономических преобразований. Государство в процессе либерализации, приватизации и проведения других псевдореформ устранилось от выполнения своих регулятивных и правоохранительных функции или выполняло их неэффективно.

В реализации государственной политики по реформированию структур исполнительной власти сделаны первые практические шаги: выражена политическая воля, изложенная в программных документах, завершается оформление обновленной правовой базы, разрабатываются механизмы реализации намеченного, планируется проведение экспериментов и реализация пилотных проектов <1>.

--------------------------------

<1> См. Концепцию и программу реформирования госслужбы; Указ Президента РФ от 6 июня 2007 г. N 722 "Об утверждении Положения о порядке проведения экспериментов в ходе реализации федеральных программ развития федеральной государственной гражданской службы" // Рос. газета. 2007. 9 июня.

В среднесрочной перспективе реформирование государственной службы начало осуществляться в соответствии с Федеральной программой "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" <1>, срок действия которой в 2005 году был продлен <2>. Данным актом главы государства были определены главные направления реформирования государственной службы. Этим же документом органам государственной власти субъектов Федерации было рекомендовано в пределах своих бюджетных средств принять участие в реализации мероприятий, предусмотренных Программой, а также разработать и утвердить собственные региональные программы реформирования государственной службы.

--------------------------------

<1> См.: Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336 // СЗ РФ. 2002. N 47. Ст. 4664.

<2> См.: Указ Президента РФ от 12 декабря 2005 г. "О продлении срока реализации Федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" на 2006 - 2007 годы" // СЗ РФ. 2005. N 51. Ст. 5514.

Очередная попытка реформировать государственный аппарат, предпринятая после 2000 г., была нацелена на повышение эффективности государственного управления. В соответствии со стратегическим замыслом реформирования государственной службы, ее эффективность намечалось обеспечить оптимизацией и стабилизацией структуры государственных органов и их аппаратов, разграничением задач, функций, полномочий и ответственности государственных органов и их подразделений.

Для успеха реформ предпринимались не только политико-юридические, материально-финансовые, но и организационно-штатные меры. Так, в 2003 году Департамент государственной службы и кадров аппарата Правительства РФ был преобразован в Управление кадров и госслужбы. Одновременно в составе исполнительной власти появилось Управление по вопросам административной реформы при Правительстве Российской Федерации. В этом же году была образована Правительственная комиссия по проведению административной реформы в качестве координационного органа, призванного обеспечить реализацию приоритетных направлений работы в этой сфере <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Ряды администраторов крепнут // Российская газета. 2003. 5 авг.

С этой же целью в 2004 году была образована Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления. В ее состав вошла межведомственная рабочая группа по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием государственной службы <1>. В настоящее время этот постоянно действующий совещательный орган при Главе государства переименован в Комиссию при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия <2>.

--------------------------------

<1> См. Указ Президента РФ от 16 июля 2004 г. N 910 "О мерах по совершенствованию государственного управления" // СЗ РФ. 2004. N 29. Ст. 3019 и последующие указы, касающиеся в основном персональных назначений. Например, Указ Президента РФ от 21 сентября 2004 г. N 1195 "О внесении изменений в Указ Президента РФ от 16 июля 2004 г. N 910" // СЗ РФ. 2004. N 39. Ст. 3843.

<2> См.: Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2007 г. N 316 "О Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия" // Российская газета. 2007. 14 марта.

Сложности с осуществлением реформы отдельные авторы связывают с отсутствием Госстандарта на их проектирование и осуществление <1>, методологическими изъянами концептуального свойства, отсутствием политической ответственности властей за свои действия и решения, неэффективным взаимодействием общества с властными структурами <2>.

--------------------------------

<1> См.: Полтерович В. Почему не идут реформы. Необходим государственный стандарт на их проектирование // Политический журнал. 2005. N 13. С. 2 - 5.

<2> См.: Краснов М. Такая административная реформа ничего не даст // Политический журнал. 2005. N 12. С. 26 - 29.

Авторы специально проведенного исследования пришли к вполне обоснованному, на наш взгляд, выводу, что самым слабым аспектом процесса реформирования государственной службы, "взятого изнутри", безотносительно сопутствующих факторов, каждый раз оказывалась организация этого процесса. Они полагают: чтобы не повторять ошибок прошлого, следует усилить именно организацию реформирования государственной службы как решающего условия (главного звена) проводимых реформ <1>.

--------------------------------

<1> См.: Реформа государственной службы РФ (2000 - 2003 годы). М., 2006. С. 131.

Недостатком государственного управления является также отсутствие длительной стратегии развития, опирающегося на глубокий анализ мировых трансформаций <1> и своеобразие национального пути развития России.

--------------------------------

<1> Данный термин предложил докт. фил. наук В.А. Ядов, рассматривающий Россию как трансформирующееся общество. Трансформации предыдущих веков, полагает автор, наступали неожиданно и носили болезненный характер. (Проблемы социально-экономического и политического развития России / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М.: Юристъ, 2001. С. 7 - 16.)

К сожалению, по некоторым позициям реформа государственной службы начала осуществляться с решения частных вопросов при нерешенных или не в полной мере решенных общих вопросах, а дифференциация функций федеральных органов исполнительной власти недостаточно сопровождалась совершенствованием механизма контроля деятельности руководителей указанных органов, повышением их ответственности за результаты своей работы. За более чем скромные результаты реформы никто, как водится, персональной ответственности не понес. В этом нам тоже видится одна из главных причин скрытого саботажа реформ.

Несмотря на широкий разброс мнений, пока преобладают негативные оценки хода и результатов проведения реформ. Так, председатель Совета Федерации С.А. Миронов высказал следующее суждение: "С точки зрения большинства наших граждан, главным результатом реформ стало не повышение эффективности власти и управления, а усиление и рост бюрократического аппарата" <1>. Анализируя причины такого положения вещей, данный руководитель государства приходит к такому выводу: "Надо не ругать чиновников, а поднимать престиж власти, заботиться о человеческом достоинстве людей во власти, о соблюдении их прав... Им нужно качественное образование, позволяющее конкурировать с представителями частного сектора, поддержка и понимание со стороны общества".

--------------------------------

<1> См.: Миронов С. Власть должна быть эффективной и ответственной // Государственная служба. 2005. N 2.

Такого же мнения придерживается и начальник Управления Президента РФ по вопросам государственной службы, который акцентирует внимание на том, что время требует от чиновников не только усердия и компетентности, но и надежности, ответственности, способности и умения оказывать качественные государственные услуги гражданам и организациям <1>.

--------------------------------

<1> См.: Дубик С. Государственная служба Российской Федерации: основные направления реформирования и развития // Государственная служба. 2005. N 2.

Весьма расходятся оценки по стоимости проводимых реформ. В одних публикациях самой дорогостоящей называется административная реформа <1>, в других утверждают, что военная реформа обошлась государству и обществу дороже других <2>, хотя ни та, ни другая еще в полной мере не завершены.

--------------------------------

<1> См.: Проскурякова Ю. Новый этап старой реформы. Правительство готовится рассмотреть самую дорогую федеральную целевую программу // Российская газета. 2004. 7 декабря.

<2> См.: Федотова И. От 15 до 30 миллиардов. Столько стоит одна социальная реформа, уверяет Е. Ясин // Российская газета. 2005. 15 апреля.

Критические замечания по поводу реформ сводятся и к тому, что тема успешного (или неуспешного) строительства в России вертикали власти фактически сошла на нет. Зато становится актуальной другая - что делать с уже построенной вертикалью, чтобы она наконец заработала. Как сказал чиновник из Администрации Президента, Глава государства "все больше и больше сталкивается с безответственностью руководителей и системными промахами вертикали власти, выстроенной по новой модели" <1>.

--------------------------------

<1> Кахиани К., Слободянюк Д. Back in USSR // ПЖ. 2005. N 40. С. 22.

Полная ясность существует пока в том, что успех осуществляемых в России преобразований во многом будет определяться состоянием государственной службы, способностью государственного аппарата решать сложные и ответственные задачи социально-экономического развития страны, заинтересованностью государственных служащих осуществлять реформирование институтов власти и содействовать общественному прогрессу.

Логика преобразований, если она претендует быть продуктивной, должна, как нам представляется, двигаться от общего к частному.

В различных по широте и глубине охвата исследованиях проблем исполнительной власти встречаются вполне обоснованные суждения о том, что в процессе разработки политики в сфере государственной службы необходимо исходить из следующих принципиальных положений: 1) российское общество нуждается в общенациональной солидаризирующей идеологии, интегрирующей национальную идею; 2) преобразования в России будут успешными и эффективными при условии высокого авторитета государственной власти, ее структур; 3) проблемы государственной службы следует рассматривать в контексте развития социума и самой системы государственной власти; 4) необходима ясность стратегии государственного управления - нормативного закрепления целевых установок государственной власти; 5) точкой опоры развития страны и ее властных структур, включая государственную службу, является человек и граждане страны как субъекты управления и государственно-властных отношений.

Процесс становления государственности в России происходит под влиянием весьма сложных и противоречивых процессов, порой разнонаправленных устремлений государственного аппарата и общества (по крайней мере, его значительной части), трудно соединяемых в единую концепцию.

Специальные исследования показывают, что противоречия государства как системы организации общества и самого общества зашли так далеко, что иные исследователи признают гражданским только такое общество, в котором реализуются различные формы самоуправления, исключающие государство как центральный институт политической системы общества <1>.

--------------------------------

<1> См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило. М.: Юристъ, 1998. С. 10.

Официальная политика преобразований государственной службы должна быть тесно связана с правом и не может рассматриваться вне правовой реформы. Исследователями подмечено, что, к сожалению, правовая реформа в России ведется не на научной, а на чисто идеологической основе, и в этом видятся ее недостатки (непоследовательность, хаотичность), а главное - ее низкая результативность <1>. Правовая система России в течение последних десяти лет подвергается реформированию почти непрерывно, что становится одной из главных причин скептического и даже нигилистического отношения граждан к праву: "неоправданная частота реформаторской деятельности трансформирует устоявшуюся оценку права и, к сожалению, не в лучшую сторону" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Ветютнев Ю.Ю. Государственно-правовые закономерности - идеологический фактор реформ: Научные труды / Российская академия юридических наук. М.: Изд. группа "Юрист", 2002. С. 39 - 42.

<2> См.: Федоренко К.Г. Правовой нигилизм: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2001. С. 23.

Формируя дальнейшую стратегию развития государственной службы, следует иметь в виду, что принципиальным условием прогрессивного, демократического развития современной России является соблюдение ее Конституции, других законов, норм международного права. Государство должно являть образец уважения к праву, законным интересам личности.

Осмысливая возможные направления реформирования государственной службы, авторы специального исследования сводят их к трем принципиальным положениям: 1) повышение эффективности функционирования государственного аппарата и доверия граждан к органам государственной власти; 2) разработка и утверждение эффективных механизмов государственной кадровой политики в системе государственной службы; 3) создание комплексной нормативной правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации <1>. Проблемы обеспечения юридической ответственности в данном случае не упоминаются.

--------------------------------

<1> См.: Реформа государственной службы Российской Федерации (2000 - 2003 годы). М., 2006. С. 69.

1. Вопросы эффективности государственного управления, государственной службы определяют цели, процесс и конечный результат их реформирования, они находятся в центре внимания политического руководства страны. Эффективность и ответственность власти должны формировать необходимый уровень доверия власти и народа. К сожалению, доверие рядовых граждан к институтам публичной власти остается пока на недопустимо низком уровне. Специальные исследования показали, что население страны в полной мере доверяет лишь ушедшему Президенту Российской Федерации, а вот чиновники не пользуются доверием у своих сограждан.

2. Другим важным направлением реформирования государственной службы является разработка и утверждение эффективных механизмов государственной кадровой политики в системе государственной службы.

Документами, определяющими стратегию и тактику процесса реформирования института государственной службы, определено, что кадровая политика является одним из основных средств ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ГОССЛУЖБЫ (выделено мной - Ю.Б.). Она реализуется путем формирования кадрового состава профессиональных государственных служащих, обладающих необходимыми качествами государственного и общественного служения.

К сожалению, несмотря на предложения ученых и официальное признание необходимости ее разработки, концепция кадровой политики государства до сих пор не выработана и юридически не оформлена.

В рассматриваемой области совершенствования госслужбы намечены следующие приоритетные направления: 1) формирование эффективного механизма подбора кадрового состава государственных служащих и работы с ним; 2) повышение престижа государственной службы и авторитета государственных служащих; 3) совершенствование программ подготовки и профессионального развития госслужащих.

В ходе реформирования системы государственной службы ставятся задачи по реализации названных приоритетных направлений, среди которых следует обратить внимание на управление развитием профессиональных качеств государственных служащих. Ранее в кадровой работе задачи управленческого характера не ставились, что свидетельствует о стремлении идеологов реформ поставить под контроль карьеру госслужащего, направить ее в русло поступательного развития вместо ее стихийного продвижения <1>. По-новому предлагается использовать институты ротации, формирования кадрового резерва и профессиональной подготовки (переподготовки и повышения квалификации) госслужащих.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Государственная служба Российской Федерации: основы управления персоналом / Под общей ред. В.П. Иванова. М.: Изд-во "Известия", 2003. С. 182 - 189.

Усовершенствовать кадровую работу поможет также вневедомственной конкурсный отбор учебных заведений и научных центров, осуществляющих профессиональную подготовку и повышение квалификации специалистов для государственного аппарата.

Вопросы кадровой политики государства продолжают оставаться предметом многих научных изысканий <1>. Кадровый потенциал - это национальное достояние России, гарант ее развития как правового, демократического, социального государства, залог ее возрождения как великой державы. Поэтому, подчеркивает В.В. Черепанов, проблема кадров, их формирования, развития и рационального использования - одна из самых актуальных проблем государственного управления <2>.

--------------------------------

<1> См., например: работу Ноздрачева А.Ф. Государственная служба. М., 1999. С. 296 - 313.

<2> См.: Черепанова В.В., Иванов В.П. Основы государственной службы и кадровой политики. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2007. Раздел II - Основы теории кадровой политики. С. 320 - 530.

3. Создание комплексной нормативной правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации. Успешное реформирование такой сложноорганизованной и многофункциональной системы, как государственная служба не представляется возможным без того, чтобы не подвести под эту работу прочную и непротиворечивую правовую основу, отвечающую современным требованиям.

В последнее время наиболее плодотворно законотворческий процесс осуществлялся в сфере государственной гражданской службы, которая в правовом отношении оказалась наименее урегулированной по сравнению с военной службой и по некоторым позициям - службой правоохранительной.

Юридические проблемы системы государственной службы в целом и ее гражданской составляющей привлекли внимание целого ряда исследователей и оказались наиболее полно изложенными в публикациях последнего периода <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учебный курс. М.: Изд-во "Дело и Сервис", 2003; Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: Учебное пособие. М.: Изд-во "Юркнига", 2005; Буравлев Ю.М. Реформы государственного управления и государственной службы в России. М.: ИГ "Юрист", 2006.

В настоящее время продолжается разработка нормативных правовых актов по иным видам государственной службы. Наибольшие трудности возникают в процессе создания закона о правоохранительной службе Российской Федерации, представленного к обсуждению в нескольких вариантах в заинтересованные инстанции.

В комментарии к одному из них отмечается, что законопроект направлен на обеспечение реформирования и развития правоохранительной службы, повышения эффективности ее функционирования в целях укрепления правового государства и становления гражданского общества. В нем нашли отражение применимые к отношениям правоохранительной службы и положительно зарекомендовавшие себя на практике действующие механизмы регулирования государственной службы в правоохранительных органах.

В законопроекте преемственность норм действующего законодательства сочетается с введением применительно к правоохранительной службе инновационных идей о системности государственной службы Российской Федерации и соотносительности ее видов <1>.

--------------------------------

<1> Ноздрачев А.Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // Законодательство и экономика. 2006. N 1. С. 30.

Нам представляется, что данные направления являются лишь самыми общими ориентирами реформирования государственной службы, которые на основе анализа ее современного состояния и решений, направленных на ее реформирование, можно интерпретировать в ином изложении и следующей логической последовательности.

1. Дальнейшее совершенствование и обеспечение комплексного правового регулирования государственной службы в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации", федеральными законами об отдельных видах госслужбы, иными федеральными законами и законодательством субъектов Российской Федерации, а также общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации.

2. Формирование целостной системы государственной службы, включающей в себя следующие ее виды: государственную гражданскую службу; военную; правоохранительную; альтернативную гражданскую; муниципальную, государственную службу российского казачества <1>.

--------------------------------

<1> См.: С целью приведения системы государственной службы в соответствие с реалиями жизни следует дополнить ч. 1 ст. 2 Федерального закона "О системе государственной службы РФ" указанием на уже существующие разновидности госслужбы и на возможность создания иных разновидностей публичной службы, исполняющих функции государственного управления // СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.

3. Разработка Концепции и реализация на ее основе современной кадровой политики путем формирования кадрового состава высокопрофессиональных работников, обладающих необходимыми качествами государственного и общественного служения.

4. Создание централизованной системы управления государственной службой и совершенствование основ ее организации, обеспечивающих ее высокую эффективность, профилактику и предупреждение противоправных проявлений в системе государственной службы России.

5. Укрепление авторитета государственной службы, повышение ее престижа, придание статусу государственного служащего социального значения, адекватного возложенным на него полномочиям.

6. Обеспечение реформирования государственной службы в условиях гласности и при участии гражданского общества.

7. Разработка и реализация мер материального и морального стимулирования служебной деятельности работников государственного аппарата, их социальной защищенности.

8. Совершенствование системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.

9. Создание материально-технических условий для эффективного функционирования публичной службы.

10. Разработка методики расчета показателей результативности по направлениям деятельности органов государственной власти для решения проблемы стимулирования госслужащих и обеспечения неотвратимости ответственности за результаты работы.

11. Дальнейшее совершенствование правового регулирования и формирование эффективного организационно-процедурного механизма юридической ответственности в системе государственной службы.

В сущности, такие общенаучные категории, как: право, организация и кадры - наиболее точно и емко характеризуют основные направления реформирования государственной службы и составляют фундаментальные опоры ее функционирования.

Крайне сложным является вопрос о результатах реформирования государственной машины и организации работы ее персонала. Преобразования еще не закончены, они находятся в активной фазе своего развития, что позволяет говорить лишь о промежуточных результатах работы и некоторых тенденциях, сложившихся под воздействием различных факторов (объективного и субъективного свойства), а также обстоятельств, как способствующих осуществлению реформ, так и осложняющих их проведение.

Существуют различные научные, экспертные и общественно-политические оценки планов, сроков, а главное - результатов проведения реформы. Так, министр госслужбы Франции, обсуждая с президентом - ректором РАГС проблему реформирования госслужбы, высказал мысль о том, что административная реформа - реформа бессрочная, она не кончается никогда, государственная управленческая машина должна находиться в состоянии перманентного совершенствования или реформирования <1>.

--------------------------------

<1> См.: Панков И., Сабов А. Какие чиновники нам нужны. Интервью с президентом-ректором РАГС В.К. Егоровым // Российская газета. 2002. 2 ноября.

Как полагает И. Бунин, реформа государственной службы - это система продвижения, рекрутирования чиновников, заработной платы, создания комиссий, т.е. очень сложная работа, которая может длиться годами. Во всех странах этот процесс продолжается постоянно и закончиться в принципе не может <1>.

--------------------------------

<1> См.: Горшкова Д. До выборов чиновник может спать спокойно. Интервью с экспертами: Г. Сатаровым, президентом общественного фонда "Индем"; С. Марковым, директором Института политических исследований; В. Хомяковым, директором Агентства прикладной и региональной политики; И. Буниным, генеральным директором фонда "Центр политических технологий" - о сроках окончания и шансах на успех административной реформы // Российская газета. 2003. 30 июля.

Нам представляется, что в процессе осуществления реформы государственного управления и государственной службы в полной мере не удалось органично соединить эти два процесса, логика преобразований в области которых должна работать на единый конечный результат - повышение эффективности государственной власти, пользующейся доверием у населения, обладающей широкой социальной опорой в различных слоях российского общества.

Резюмируя многочисленные суждения по существу рассматриваемой проблемы, можно сказать, что время взвешенных и конструктивных оценок, видимо, еще не наступило и преждевременно подводить окончательные результаты реформирования власти. Вместе с тем следует отметить, что ходом проводимых реформ недовольны не только "внизу", но и на самом верху властной вертикали. Российское общество ожидает более весомых итогов реформ и заметного улучшения качества работы государственного аппарата, изменения психологии чиновничества и культуры его общения с налогоплательщиками, которые содержит управленческий аппарат. С учетом накопленного положительного и негативного опыта первых этапов преобразований и попыток качественно перестроить работу государственной машины, исходя из оценок потребителями предоставляемых им государственных услуг, изложенное выше позволяет сделать вывод о неизбежной корректировке мероприятий по реформированию российской государственности и деятельности всего административно-управленческого персонала с целью повышения эффективности его работы и ответственности за ее результаты.

Несмотря на очевидные положительные сдвиги, в общественном сознании укоренилось мнение, что реформы государственного аппарата пока не достигли желаемого результата и существенно замедлились в своем продвижении.

Активизировать этот процесс следует на основе мониторинга эффективности деятельности органов государственной власти, основанного на системе количественных и качественных показателей, повышения результативности государственного контроля и надзора за деятельностью государственного аппарата и создания условий для эффективного общественного контроля за работой персонала государственных органов. Своевременному выявлению злоупотреблений по службе, правонарушений, фактов грубых нарушений требований служебной этики поможет специальная методика и дополнительные показатели эффективности деятельности исполнительной власти, разработка которых предусмотрена актами Президента России и Правительства Российской Федерации <1>.

--------------------------------

<1> См.: Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 27. Ст. 3256; Постановление Правительства РФ от 27 апреля 2005 г. N 259 "Об утверждении Положения и разработке сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006 - 2008 годы" // СЗ РФ. 2005. N 19. Ст. 1810.

Поскольку эффективность деятельности - обобщающий показатель работы чиновничества, то ее окончательная оценка должна складываться из общественного мнения о результативности функционирования госаппарата, уровня доверия граждан представителям власти и выводов соответствующих руководителей на основе анализа оценочных показателей работы подчиненных. Совмещение оценок "снизу" и оценки "сверху" обеспечиваются высокой информированностью граждан о функционировании властных структур, незамедлительном реагировании должностных лиц на сигналы о нарушениях прав, свобод и законных интересов граждан, иных субъектов, признание и защита которых - обязанность государства.

Нам представляется, что документы, определяющие стратегию реформирования системы государственной службы, принятое за последнее время законодательство содержат упущения в части дальнейшего совершенствования института ответственности, придания ему качественно новых превентивных свойств, признаков эффективности. Они недостаточно ориентированы на признание человека высшей ценностью, защиту его прав и законных интересов, что не способствует общественной поддержке реформ, обеспечению неотвратимости ответственности и реальное воплощение в жизнь принципа равенства всех перед законом. Пока никак не удается решить проблему, чтобы государство не подавляло личность, а, напротив, служило человеку, чтобы институты гражданского общества не боролись с этатизмом государственной власти, а сотрудничали с ней, чтобы государство самоограничивало себя правом, а бюрократ привлекался к реальной и эффективной ответственности.

Таким образом, текущей задачей и конечным итогом работы над обновлением государственной службы является придание ей ключевого свойства - высокой эффективности.