Виды юридической ответственности в системе государственной службы ю.М. Буравлев

Рецензенты:

Барциц И.Н., доктор юридических наук, профессор, проректор по научной работе Российской академии государственной службы при Президенте РФ.

Медведев Н.П., доктор политических наук, профессор Российской академии государственной службы при Президенте РФ.

ПРЕДИСЛОВИЕ

Масштабное реформирование российской государственности, проявляющееся в различных областях общественной жизни, особенно актуально в организации функционирования государственного аппарата, формировании современной системы государственной службы страны, повышении роли права в государственном управлении.

Президент Российской Федерации неоднократно указывал на существенные недостатки в работе государственного аппарата и ставил задачу его кардинального реформирования. Характеризуя российское чиновничество, Глава государства подчеркнул, что оно "еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса" <1>. Меры, направленные на то, чтобы "государственный аппарат был эффективным, компактным и работающим" <2>, Глава государства предложил рассматривать как "единую программу действий" <3>. В 2007 году, обращаясь с очередным Посланием к Федеральному Собранию РФ, Глава государства акцентировал внимание на необходимости эффективной организации государства, его авторитете, справедливых законах и ответственности всех без исключения уровней власти.

--------------------------------

<1> См.: Выступление Президента РФ на расширенном заседании Госсовета 8 февраля 2008 г. // Рос. газета. 2008. 9 февр.

<2> России надо быть сильной и конкурентоспособной. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 2002 г. // Рос. газета. 2002. 19 апреля.

<3> См.: Послание Президента РФ 2005 г. // Рос. газета. 2005. 26 апреля.

Политическая воля, направленная на прогрессивные преобразования государственной службы, нашла свое конкретное воплощение в Концепции и Программе реформирования системы государственной службы страны <1>, обновленном законодательстве <2>. В процессе осуществления намеченного планируется устранить наиболее существенные недостатки, мешающие нормальному функционированию государственного аппарата, такие как: отчуждение власти от народа, создающее угрозу национальной безопасности; коррупцию, масштабы которой становятся недопустимыми; злоупотребления должностным положением, приобретающим массовый характер, и т.п.

--------------------------------

<1> См. Концепцию реформирования системы государственной службы, утвержденную Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г. N Пр-1469; Федеральную программу "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)", утвержденную Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336. Указом Президента РФ срок действия Программы был продлен до 2007 года. См.: СЗ РФ. 2005. N 51. Ст. 5514.

<2> Это прежде всего Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и ФЗ от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе РФ". Разработан и обсуждается проект закона о правоохранительной службе. По заданию Президента РФ ранее планировалась разработка Кодекса государственной службы, ряда других нормативных правовых актов.

Задача обеспечения высокой результативности в работе государственного аппарата актуализировала проблему ответственности власти за свои действия и решения, потребовала ее дальнейшего совершенствования как профилактического и стимулирующего средства.

Проблемы государственной службы стали предметом специальных и монографических исследований <1>, многочисленных публикаций в периодических изданиях <2>, что свидетельствует о высоком научном интересе к рассматриваемой проблеме, ее актуальности и исключительно высокой общественной значимости.

--------------------------------

<1> Только за период с 2000 г. по этой проблематике защитили диссертации на соискание уч. степени доктор юр. наук Н.М. Казанцев "Публично-правовое регулирование государственной службы" (институционально-функциональный анализ) (М., 2000); В.А. Козбаненко "Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих" (теоретико-административные аспекты) (М., 2003); А.А. Гришковец. Свыше 20 соискателей защитили кандидатские диссертации. Из них следует выделить работы по вопросам ответственности государственных служащих: Сандальниковой Е.В. Юридическая ответственность государственных гражданских служащих в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование, 2007; Чуева А.В. Ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации по административному праву, 2005; Шушпанова С.А. Должностной проступок как основание дисциплинарной ответственности государственного служащего, 2002.

<2> См.: Список основных литературных источников к настоящей работе.

За время реформирования института государственной службы изданы и даже переизданы научные труды как отдельных авторов, так и творческих коллективов, адресованные не только соответствующим специалистам, но и широкой аудитории, проявляющей интерес к проблемам государственной службы.

Правовым, организационным и иным аспектам института государственной службы посвящены труды многих известных ученых-юристов и государствоведов: Д.Н. Бахраха, К.С. Бельского, А.А. Гришковца, Н.М. Казанцева, В.А. Козбаненко, М.А. Краснова, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Оболонского, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, А.А. Демина и других авторов. Разработкой проблем эффективности государственного управления и его реформирования, совершенствования организации и правового регулирования деятельности исполнительной власти, ответственности в административном праве, другими родственными проблемами административного, государственного и некоторых других отраслей публичного права занимаются также: С.А. Авакьян, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, И.Н. Барциц, В.Д. Граждан, В.Г. Игнатов, А.С. Дугенец, С.П. Ломтев, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, Ю.А. Тихомиров, А.П. Шергин, Н.Ю. Хаманева, В.В. Черепанов, С.Д. Хазанов и многие другие ученые.

Вместе с тем, несмотря на повышенный интерес к институту государственной службы в целом, вопросы юридической ответственности государственных служащих не получили в современной правовой науке всестороннего теоретического осмысления и должной разработки, они лишь фрагментарно представлены практическими рекомендациями по ее совершенствованию.

Неоднократные попытки глубокого реформирования института государственной службы в наименьшей степени коснулись вопросов совершенствования юридической ответственности, что во многом определяет научный интерес именно к данной проблематике.

Планирование и осуществление мероприятий, направленных на реформирование государственной службы, не сопровождаются мерами адекватной ответственности чиновников за тихий саботаж намеченного курса, который изобретательно осуществляют консервативные силы в российской бюрократии.

Проблемы низкой эффективности госслужбы уже нашли либо находят свое решение, однако научный анализ причин, по которым стратегические цели реформирования госслужбы пока не достигнуты, необходимо, на наш взгляд, продолжить. Из всего их многообразия в настоящей работе исследуются проблемы юридической ответственности, поскольку именно они, как ни странно, выпали из комплекса мероприятий по реформированию власти.

Второстепенное отношение к вопросам усовершенствования юридической ответственности в сфере государственной и иной публичной службы несколько нарушает пропорцию между стимулами ("пряником") и ограничениями ("кнутом"), которые наряду с другими средствами должны обеспечивать высокую результативность государственно-служебной деятельности, а также выполнять профилактическую функцию.

Не вызывает сомнений высокая латентность правонарушений в системе государственной службы, и анализ юридической практики это подтверждает. Для осуществления профилактических мероприятий и обеспечения эффективности юридической ответственности необходимо выявлять и истинные масштабы нарушений и злоупотреблений в этой сфере, а также держать ситуацию под контролем. Среди причин, порождающих это явление, превалируют субъективные факторы: незаинтересованность руководителей государственных органов в выявлении правонарушений и придании гласности фактов злоупотреблений по службе.

В представленной читателям работе на основе обобщения науковедческого материала <1>, а также фактических данных изложены теоретические и прикладные вопросы применения дисциплинарной, материальной, административной, уголовной и конституционной ответственности. Рассмотрены возможности их профилактического воздействия, а также карательная эффективность существующих видов наказаний.

--------------------------------

<1> См.: Овсепян Ж.И. Юридическая ответственность и государственное принуждение: Общетеоретическое и конституционно-правовое исследование. Ростов н/Д: Эверест, 2005. 276 с.; Виноградов В.А. Ответственность в механизме охраны конституционного строя. М.: Институт права и публичной политики, 2005. 420 с.; Бахрах Д.Н. Государственная служба России: Учеб. пособие. М.: ТК "Велби"; изд-во "Проспект", 2007. 152 с.; Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: Учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2007. 301 с.; Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации: Курс лекций под ред. нач. каф. административной деятельности Мос. универс. МВД России И.Б. Кардашовой. М.: Изд-во "Щит-М", 2004. 192 с.

Успешному осуществлению научных исследований в этой области существенно препятствует закрытость государственной службы, особенно военной и правоохранительной, ведомственные интересы, излишние информационные ограничения. Вместе с тем существует потребность в таких работах, которые обеспечивают преемственность научного знания и его обобщение, разрабатывают теоретические и прикладные аспекты института ответственности с учетом специфики государственной службы.

В настоящей работе рассматривается преимущественно правовой аспект действенности юридической ответственности, возможности дальнейшего совершенствования ее правового регулирования.

К существенным особенностям юридической ответственности в сфере государственной службы, на наш взгляд, можно отнести: отраслевую принадлежность одних видов юридической ответственности (административная, уголовная) и междисциплинарный характер других (дисциплинарная ответственность); обособленное законодательство, обслуживающее как весь институт юридической ответственности, так и его отдельные разновидности (материальная ответственность военнослужащих); наличие коррупции - специфического для госслужбы деяния; доминирование признака вины в составе служебного правонарушения; возможность наступления существенного вреда вследствие совершенного правонарушения; особенности субъектов, применяющих закон или отвечающих по нему; должностное положение лица, привлекаемого к ответственности, его правовой статус, объем полномочий, наличие правового иммунитета; характер и обстоятельства совершенного правонарушения (время, место, способ, наличие сговора, преступного сообщества, использование должностных возможностей, иные существенные признаки); правовая, политическая и общественная оценка действий и решений государственных органов и должностных лиц, подлежащих ответственности; процедурные (процессуальные) формы привлечения виновных к ответственности, рассмотрения дела, а также исполнения государственного решения, устанавливающего ответственность; специфика полномочий органа, должностного лица, уполномоченного рассматривать дело об ответственности правонарушителя; ответственность за нарушение требований к служебному поведению, норм и принципов служебной этики.

Основными элементами механизма юридической ответственности, на наш взгляд, являются: специализированные государственные органы и должностные лица, наделенные правоприменительными функциями, обладающие необходимыми полномочиями по применению государственного принуждения; правовые основы их деятельности и предписания закона, устанавливающие соответствующую ответственность субъектов государственно-служебных правоотношений; административные процедуры обеспечения прав и гарантий потерпевших и виновных лиц; юридический анализ состава правонарушения для обеспечения правильной квалификации содеянного, решение вопроса о подведомственности индивидуально-конкретного дела; процедуры исполнения актов судебных и административных органов, устанавливающих ответственность виновных, а также исполнения обязанными субъектами предписаний об устранении причин и условий, породивших правонарушения в сфере государственной службы.

Теоретическое учение о природе и сущности юридической ответственности позволяет сделать вывод о наличии диалектической взаимосвязи между юридической ответственностью и эффективностью государственно-служебной деятельности, их взаимообусловленности.

Сущность и содержание юридической ответственности в сфере государственной службы традиционно раскрываются через категории "цель" и "функция", что в современных условиях уже недостаточно полно характеризует этот феномен и требует его рассмотрения также на основе категории "эффективность".

В качестве наиболее существенных целей ответственности в системе государственной службы следует назвать: 1) охрану прав и законных интересов общества и личности от противоправных посягательств; 2) защиту правопорядка; 3) восстановление социальной справедливости; 4) предупреждение совершения новых правонарушений (общая и частная превенция); 5) воспитание граждан в духе уважения к закону; 6) обеспечение необходимого уровня доверия населения к институтам публичной власти; 7) повышение престижа государственной службы в общественном сознании.

С целями юридической ответственности тесно связаны ее функции, которые можно классифицировать на стратегические функции: штрафную (карательную) и правовосстановительную и факультативные: общей и частной превенции, а также - воспитательную.

Реализация функций юридической ответственности проявляется в показателях работы государственного аппарата, которые нуждаются в существенном усовершенствовании. Специальные нормативные правовые акты <1>, устанавливающие показатели эффективности деятельности органов исполнительной власти, следует дополнить положениями, предусматривающими возможность применения юридической ответственности. Заслуживают скорейшего внедрения предложения ученых о целесообразности принятия нормативного правового акта об основах антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов <2>.

--------------------------------

<1> См., например: Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 27. Ст. 3256; Постановление Правительства РФ от 27 апреля 2005 г. "Об утверждении Положения о разработке сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006 - 2008 годы" // СЗ РФ. 2005. N 19. Ст. 1810.

<2> См.: Тихомиров Ю.А., Горохов Д.Б. Административная реформа в Орловской области: исследование правовых проблем // Журнал российского права. 2007. N 4. С. 9 - 28.

Одним из приоритетных направлений в дальнейшей работе по реформированию государственной службы целесообразно определить правовые и организационные мероприятия, направленные на трансформацию данного института в действенное средство обеспечения эффективности государственно-служебной деятельности. Подобный подход позволяет раскрыть весь потенциал института юридической ответственности, ориентировав его прежде всего на профилактику и предупреждение правонарушений, иных негативных явлений в системе государственной службы Российской федерации.

Правовыми средствами решения проблемы эффективности ответственности в системе государственной службы являются принятие Дисциплинарного кодекса государственных служащих, а также нормативных правовых актов, регулирующих процедурные (процессуальные) вопросы тех видов юридической ответственности, которые лишены подобной регламентации.

В качестве первоочередных и наиболее перспективных организационных мероприятий следует определить создание в Российской Федерации органов административной юстиции - административных судов. В компетенцию административных судов целесообразно передать применение наиболее суровых дисциплинарных наказаний, таких как: увольнение с государственной службы, освобождение от должности, понижение в воинском или специальном звании, перевод на другую работу в качестве дисциплинарного наказания.

Несмотря на проводимые реформы в системе государственной службы, институт юридической ответственности не претерпел необходимых преобразований, придающих ему действенные свойства. Он во многом ориентирован на архаичные наказания, не обладающие достаточной превентивной и наказательной силой.

В условиях современной действительности некоторые дисциплинарные наказания (предупреждение, выговор) показывают низкую эффективность. Они не обеспечивает должного профилактического воздействия на лиц, склонных к правонарушениям и злоупотреблениям служебным положением, не обладают достаточным наказательным потенциалом. Дисциплинарную ответственность в силу ее доминирующего положения следует дополнить наказаниями, связанными с материальными или финансовыми санкциями (лишениями), а также ограничениями льгот и привилегий, если таковые предусмотрены. В соответствии с видоизмененными показателями эффективности государственно-служебной деятельности возникают новые возможности, связанные с материальными и финансовыми ограничениями, утратой чиновничеством предусмотренных для них льгот и привилегий.

Компетенцию по применению дисциплинарной ответственности целесообразно разграничить между квазисудебными государственными органами, наделенными функциями дисциплинарного производства, и административными судами, которые создаются в настоящее время, либо дисциплинарными судами, если таковые появятся. Наиболее суровые виды наказаний в этом случает следует закрепит за судебной инстанцией.

В системе государственной службы отсутствуют действенные методики оценки ее эффективности и, как следствие, эффективности ответственности государственных служащих. Эффективность ответственности - обобщающая категория, включающая в себя ряд компонентов на основе комплексной методики, соединяющей количественные и качественные показатели.

Критериями количественных измерений можно признать: сокращение правонарушений и преступлений, совершаемых госслужащими; динамику дисциплинарных наказаний, укрепление исполнительской дисциплины; соблюдение госслужащими запретов и ограничений, предусмотренных по службе; отсутствие или сокращение количества представлений прокуратуры о нарушениях законности.

Качественные оценки - это преимущественно экспертные оценки, которые социологическими приемами и методами должны отслеживать характер взаимоотношений власти и общества, уровень доверия граждан к российской бюрократии, престиж государственной службы и общественную оценку деятельности государственного аппарата, удовлетворенность граждан оказываемыми им государственными услугами.

Соединение этих подходов позволит реально оценить эффективность как государственной службы в целом, так и института юридической ответственности в этой области профессиональной деятельности.

Дальнейшее развитие правового регулирования юридической ответственности должно осуществляться по следующим основным направлениям.

1. Нормативное закрепление целей и принципов юридической ответственности, сформулированных автором настоящего исследования с учетом существующих теоретических разработок и опыта решения этого вопроса в соответствующих отраслях российского права.

2. Совершенствование предложенных соискателем процессуальных форм и методов выявления служебных правонарушений, их юридической фиксации, осуществления специальными государственными органами служебной проверки и применения преимущественно административными судами в строго регламентированном законом порядке соответствующих наказаний.

3. Усовершенствование научно обоснованных в настоящей работе принудительных мер воздействия, обеспечивающих реализацию не только наказательной, но и профилактической функций, усиления стимулов и оптимизации ограничений (запретов) для укрепления дисциплины, порядка и законности в деятельности государственного аппарата.

4. Обязательности поддерживаемой автором юридической экспертизы нормативных правовых актов на предмет их коррупциогенности и обеспечения мониторинга эффективности реализации законодательства <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М.: Формула права, 2007. С. 171.

5. Усиление действенности постоянного контроля в системе государственной службы, включающего специальные меры мониторинга доходов служащих госаппарата, осуществления постоянной проверки их служебной деятельности для обеспечения неотвратимости ответственности за противоправные деяния.

6. Разработка, нормативное оформление показателей работы исполнительной власти для оценки ее эффективности и объективного основания для применения юридической ответственности.

Указанные, а также иные близкие по содержанию вопросы могут рассматриваться также в качестве основных контуров усовершенствованного института юридической ответственности в системе государственной службы России.