§ 2. Особенности правового регулирования материальной

ответственности служащих государственных органов

Одним из видов юридической ответственности, применяющихся в системе государственной службы, является материальная ответственность, которая с учетом данного вида профессиональной деятельности обладает определенными особенностями.

Вопросы материальной ответственности государственных и иных публичных служащих закреплены, как правило, в разрозненных нормативных правовых актах, урегулированы довольно поверхностно и в целом ряде случаев заимствуют положения трудового законодательства. В российской правовой науке эти проблемы исследовались лишь фрагментарно и, на наш взгляд, нуждаются в дальнейшем комплексном исследовании, системной разработке. Так, на сегодня отсутствует правовая дефиниция, раскрывающая понятие "материальная ответственность", а в законодательстве о государственной гражданской и некоторых видах правоохранительной службы практически не содержится норм прямого действия, устанавливающих механизм такой ответственности.

В научных изданиях под материальной ответственностью обычно понимается обязанность возместить причиненный ущерб в пределах и порядке, установленных законодательством. В настоящее время вопросы материальной ответственности регулируются нормами трудового права <1>, законодательством о военной службе <2>, иными нормативными правовыми актами. Следует отметить наличие типичных решений целого ряда вопросов материальной ответственности в различных видах не только государственной, но и иной публичной службы, например муниципальной. Например, в различных ведомствах она подразделяется на полную и ограниченную, но акценты, характеризующие приоритетность их применения, далеко не одинаковы.

--------------------------------

<1> См. раздел XI "Материальная ответственность сторон трудового договора" Трудового кодекса Российской Федерации.

<2> См.: Федеральный закон "О материальной ответственности военнослужащих".

В теоретическом плане пока не решен вопрос о природе этого вида ответственности, ее отраслевом либо междисциплинарном характере. Материальную ответственность в сфере государственной службы нередко отождествляют либо с гражданско-правовой ответственностью, либо ее связывают с действием норм трудового права <1>, либо в решении этой проблемы предлагают руководствоваться только законодательством о госслужбе, а также научными положениями и практическими рекомендациями служебного права, о существовании которого как отрасли российской правовой системы продолжаются научные дискуссии.

--------------------------------

<1> С позиций трудового права данная и родственные проблемы освещались в таких работах, как: Труд государственных служащих: Уч. пособие / Институт труда. М.: ЗАО "Финстатинформ", 2000; Чиканова Л.А. Государственные служащие / Под ред. проф. Б.А. Шеломова. М.: Юристъ, 1998; и др.

Анализ литературных источников позволяет обобщить особенности, присущие материальной ответственности государственных и иных публичных служащих. К их числу можно отнести следующие виды ответственности.

1. Материальная ответственность в сфере государственной службы носит правовосстановительный характер, в отличие от дисциплинарной, административной или уголовной, которые имеют наказательное (карательное) значение <1>.

--------------------------------

<1> См.: Козбаненко В.А. Юридическая ответственность государственных служащих. М., 2002. С. 47.

2. Материальная ответственность в системе государственной службы наступает на основе действия правовых норм ряда отраслей российского права: административного, трудового, гражданского - и областей законодательства о государственной службе, специальных нормативных правовых актов <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Федеральный закон от 12 июля 1999 г. "О материальной ответственности военнослужащих" // СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3682. В сфере правоохранительной службы пока наблюдается состояние правовой неопределенности и действия разрозненных документов до принятия ФЗ "О правоохранительной службе РФ".

3. Обязанность государственного служащего возместить причиненный материальный ущерб существует только в отношении государственного органа. Если вред причинен третьим лицам, то он возмещается в административном порядке (ст. 4.7 КоАП РФ) или в порядке гражданского судопроизводства (ст. 1069 ГК РФ) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. М., 1999. С. 514; Служебное право. М., 2007. С. 349.

4. Материальная ответственность государственных служащих является самостоятельным видом юридической ответственности и может применяться наряду с другими ее видами (дисциплинарной, административной, др.) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: Учебное пособие. М.: Изд-во "Юркнига", 2005. С. 155.

5. Материальная ответственность наступает при наличии прямого действительного ущерба; непосредственной причинной связи между противоправными действиями и наступившими вредными последствиями (ущербом); вины правонарушителя в причинении ущерба; если противоправные действия (бездействие) допущены им при исполнении должностных (служебных) обязанностей <1>.

--------------------------------

<1> См.: Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: Учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2007. С. 222.

6. Материальная ответственность государства за вред, причиненный государственным служащим, не исключает материальной ответственности работников госаппарата в порядке регресса, т.е. в виде возмещения (полного или частичного) госоргану или соответствующей казне денежных средств по их требованию, выплаченных пострадавшему лицу <1>.

--------------------------------

<1> См.: Ноздрачев А.Ф. Указ. соч. С. 515.

7. Порядок и условия привлечения государственных служащих к материальной ответственности различаются по видам госслужбы <1>.

--------------------------------

<1> См.: Овсянко Д.М. Указ. соч. С. 222.

Сложность ситуации заключается в том, что в каждой из приведенных позиций присутствует рациональное зерно и ни одна из них не может быть признана единственно верной. В основу рассуждений о сущности и содержании ответственности, с названием которой также нет полной определенности <1>, положен анализ соответствующего законодательства, однако этот подход, по нашему мнению, следует дополнить исследованием специфики правоотношений, которые возникают в процессе такого вида профессиональной деятельности, как публичная служба, и точнее характеризует природу материальной ответственности.

--------------------------------

<1> Как уже отмечалось ранее, в учебном пособии "Служебное право (Государственная гражданская служба)" (М., 2007) используется термин "гражданско-правовая (цивилистическая) ответственность", но повествование ведется о материальной ответственности (полной и ограниченной), которая, как известно, регламентируется нормами трудового права, в частности разделом XI Трудового кодекса Российской Федерации.

На правовую природу данного вида юридической ответственности обращает внимание А.Ф. Ноздрачев, который полагает, что по своей сути она является гражданско-правовой ответственностью госслужащего и наступает за вред, причиненный имуществу государственного органа или третьего лица вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения должностных обязанностей (должностного проступка) <1>. Под вредом в данном случае понимается материальный ущерб, который выражается в имущественных или финансовых потерях потерпевшего субъекта - государственного органа или третьего лица. Возмещение материального ущерба рассматривается как один из способов защиты гражданских прав.

--------------------------------

<1> См.: Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. М., 1999. С. 514 - 523.

На наш взгляд, раскрывая правовую природу материальной ответственности в системе государственной службы, следует исходить из природы правоотношений, возникающих в процессе ее применения, целей этой ответственности, правовых и фактических последствий ее применения. Это своеобразная конструкция ответственности, которая окрашивается соответствующей спецификой, надо заметить, не столь существенной. Использование типичных подходов - наиболее прагматичное решение проблемы, так как основания и процедура возмещения вреда сторонами государственно-служебных отношений во многом аналогичны нормам трудового законодательства, что позволяет либо пойти по пути заимствования существующих положений, либо ограничиться бланкетной формой изложения предписаний законодателя. Такой опыт был уже апробирован в Законе "Об основах государственной службы РФ" 1995 г.

Все, что касается материальной ответственности государственных служащих и государственных органов перед гражданами, иными физическими и юридическими лицами, то здесь существо проблемы просматривается в плоскости гражданского права и свое практическое решение находит либо в досудебном порядке на основе добровольного возмещения причиненного вреда, либо в порядке гражданского судопроизводства на основе материальных и процессуальных норм этих отраслей российского права.

Таким образом, можно утверждать, что материальная ответственность в сфере госслужбы имеет двойственную правовую природу, позволяющую разделить ее на два направления, одно из которых обращено вовнутрь данной системы, а другое - вовне. С определенной долей условности их можно охарактеризовать как внутреннюю и внешнюю ее разновидности.

Возмещение вреда государственному органу его персоналом и наоборот - это внутриаппаратный вопрос, который может регламентироваться как законодательством о госслужбе <1>, так и на основе норм других отраслей права. Правовые отношения, возникающие в этой ситуации, являются по своей природе государственно-служебными, но внешне они аналогичны трудовым, что и позволяет применять юридические конструкции этой отрасли права для формирования правовой основы возмещения причиненного ущерба.

--------------------------------

<1> См., например, ФЗ "О материальной ответственности военнослужащих".

Имущественные претензии третьих лиц к государственному органу - это правоотношения субъектов, не связанных между собой служебной зависимостью (подчиненностью), и выражены они уже во внешней области деятельности государственного органа или должностного лица, хотя и возникают они в процессе возмещения причиненного ими вреда. Такие отношения являются по своей правовой природе гражданско-правовыми и, следовательно, подпадают под действие норм гражданского законодательства, прежде всего Гражданского кодекса Российской Федерации.

Возможность материальной компенсации вреда, причиненного органами государственной власти или их должностными лицами, является общемировой практикой и непосредственно закреплена в Основном Законе нашей страны <1>. На государстве лежит конституционная обязанность возместить вред, причиненный незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностными лицами. Кроме того, в соответствии с Конституций РФ оно обеспечивает компенсацию ущерба потерпевшим, который возник в результате преступных посягательств или злоупотреблений властью. Не развивая эту проблему, отметим лишь, что в настоящее время государство нередко уклоняется в этой части от исполнения своих конституционных обязанностей.

--------------------------------

<1> См. ст. ст. 52 и 53 Конституции Российской Федерации.

В действующем законодательстве о государственной гражданской службе содержатся правовые нормы, предписывающие государственному служащему беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей <1>, а в случае исполнения неправомерного поручения госслужащий и давший это поручение руководитель могут быть привлечены и к гражданско-правовой ответственности <2>, наряду с ее другими разновидностями. Определенные обязанности возникают у государственного служащего и в части соблюдения запретов, установленных Законом. Так, например, государственный гражданский служащий не вправе использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам <3>.

--------------------------------

<1> См. пункт 8 ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О государственной гражданской службе РФ" от 27 июля 2004 г.

<2> Это положение содержится в ч. 3 ст. 15 названного Федерального закона.

<3> См. пункт 8 ч. 1 ст. 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе РФ".

В ряде публикаций справедливо подчеркивается, что привлечение виновного лица, состоящего на государственной службе, например, к дисциплинарной ответственности не освобождает его от обязанности возместить имущественный ущерб государству, причиненный его неправомерными действиями <1>.

--------------------------------

<1> См.: Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. М., 1999. С. 516; Служебное право (Государственная гражданская служба). М., 2007. С. 350.

Следовательно, законодатель обязывает лиц, состоящих на госслужбе, рачительно относиться к государственной собственности, а также предупреждает их об ответственности в случае причинения вреда государству. Кроме того, в настоящее время эти вопросы закреплены в служебном контракте, форма и содержание которого определены как законом, так и подзаконными нормативными актами <1>.

--------------------------------

<1> См. главу V Федерального закона "О государственной гражданской службе РФ"; Указ Президента РФ от 16 февраля 2005 г. "О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 8. Ст. 629.

Правовой механизм взаимной материальной ответственности за вред, причиненный сторонами правоотношений, наиболее полно изложен в трудовом законодательстве <1>.

--------------------------------

<1> См. раздел XI "Материальная ответственность сторон трудового договора" Трудового кодекса Российской Федерации.

Специфика государственно-служебных отношений не исключает возможности широкого использования данного хорошо отлаженного механизма, сторонами которого будут выступать государственный служащий и государство, с которым (и в этом новизна действующего законодательства) он вступает в установленные законом правоотношения.

К условиям наступления такой ответственности относятся: 1) наличие самого ущерба, причиненного одной из сторон правоотношений; 2) противоправность поведения (действия или бездействия) субъекта правоотношений; 3) причинная связь между деянием и вредным результатом; 4) вина стороны, причинившей ущерб.

Ущерб может выражаться в утрате или уменьшении стоимости государственного имущества, необходимости произвести дополнительные расходы, в неполученных доходах и наступлении иных неблагоприятных последствий.

Помимо материального вреда по нормам трудового законодательства может возмещаться и моральный вред, в частности если он причинен работнику неправомерными действиями работодателя.

Законодательство о государственной службе пока не решает этого вопроса, ограничиваясь бланкетной формой изложения, например, в Законе о государственной гражданской службе РФ <1>.

--------------------------------

<1> См. статью 68 названного Федерального закона.

Сложившаяся правовая неопределенность не должна "замораживать" существующие реальные отношения до их урегулированности правом, препятствовать защите законных интересов лица, состоящего на государственной службе. На наш взгляд, в сложившейся ситуации допустима аналогия закона либо аналогия права, которые способны решить проблему пробельности права, восполнить правовой вакуум до принятия соответствующего законодательства в сфере государственно-служебных отношений. Это не лучшее решение проблемы, но все же меньшее зло, чем произвол чиновников, кроме того, теория права допускает подобное решение проблемы при соблюдении законности, и если при этом не ущемляются интересы других лиц. Представляется, что такая ситуация в определенной мере будет побуждать законодателя восполнить образовавшийся пробел исходя из прогрессивных положений современной правовой доктрины и учения о правах и свободах личности.

Правы, как нам представляется, те специалисты, которые утверждают, что законодательство о труде и другие федеральные законы не содержат каких-либо ограничений в части возмещения морального вреда и, следовательно, права потерпевшего подлежат защите от любых неправомерных действий (бездействия) должностных и иных лиц, наделенных государством властными полномочиями <1>.

--------------------------------

<1> См.: Комментарий к Трудовому кодексу РФ. М.: Издательство "Омега-Л", 2007. С. 547.

В отдельных публикациях вопросы возмещения морального вреда рассматриваются с позиций нововведений, установленных Гражданским кодексом РФ, уже действовавшим на момент их издания. С принятием Трудового кодекса РФ, который также содержит положения о возмещении морального вреда, возникает конкуренция норм гражданского и трудового законодательства в процессе юридической защиты прав потерпевшего работника <1>.

--------------------------------

<1> См. статью 237 ТК РФ и научный комментарий к этой статье.

Такую конкуренцию можно устранить несколькими способами. Например, выделить вопросы возмещения морального вреда госслужащему в самостоятельный вид юридической ответственности, урегулировав основания и процедуру решения дела специальным федеральным законом. Нам представляется, что решение этой проблемы уже давно назрело, поскольку и заявитель нарушенного права, и рассматривающая этот вопрос сторона поставлены в затруднительное положение не имея даже примерных ориентиров и обоснованных подходов, например, к определению размера денежной компенсации.

Другой путь решения обозначенной проблемы заключается в том, чтобы сосредоточить все правовые нормы, регламентирующие порядок возмещения морального вреда, в одном правовом источнике, например в Трудовом кодексе либо в части, касающейся госслужащих, в кодексе государственной службы, если ему суждено будет все же появиться.

Возможно также прибегнуть к такому способу восполнения образовавшегося пробела, как официальное толкование уже существующих правовых предписаний посредством принятия по данному вопросу постановления Верховным Судом РФ.

При всей важности решения общих вопросов материальной ответственности необходимо учитывать ее особенности в сферах гражданской, военной и правоохранительной служб. Практика законотворчества учитывает такие особенности в специальных нормативных правовых актах, устанавливающих материальную ответственность государственных служащих соответствующих государственных органов либо принадлежащих к одному из видов государственной службы. Так, материальная ответственность военнослужащих урегулирована в настоящее время специальным Федеральным законом "О материальной ответственности военнослужащих" <1>. В соответствии с данным Законом, материальная ответственность военнослужащих подразделяется на ограниченную (как правило, при неосторожной форме вины) и полную (в случае умышленного причинения вреда и по другим основаниям, предусмотренным Законом). Другая особенность данной ответственности связана со специальным субъектом - военнослужащим, проходящим военную службу по призыву или по контракту в Вооруженных Силах РФ. Она распространяет свое действие также на иных лиц, подпадающих под действие законодательства о военной службе (например, сотрудников спецслужб, военизированных формирований, др.).

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 12 июля 1999 г. N 161-ФЗ "О материальной ответственности военнослужащих" // Рос. газета. 1999. 21 июля.

Материальная ответственность в сфере военной службы возмещается в размере реального ущерба, возникшего по вине военнослужащего. Применение такой ответственности ограничено во времени тремя годами со дня обнаружения ущерба (своеобразная исковая давность). Наряду с материальными нормами, анализируемый Закон содержит и процессуальные нормы, что особенно важно с точки зрения осуществления установленных процедур, процессуального порядка определения размера причиненного ущерба и его возмещения.

Обращает на себя внимание позиция законодателя, который рассматривает данный вид юридической ответственности военнослужащих в качестве материального (но не гражданско-правового), связывая его с возмещением имущественного ущерба государству (воинской части). В данном Законе обязанность возместить материальный ущерб распространяется на широкий круг материальных объектов, именуемых военным имуществом, в перечень которого включено: вооружение, военная техника, боеприпасы, топливо, продовольствие, денежные средства, здания и другое федеральное имущество, закрепленное за воинской частью.

Правовой анализ указанного Закона важен не только с точки зрения правового подхода к решению проблемы, использования приемов юридической техники в решении возникающих проблем или правоприменительной практики, но также с позиций эффективности возмещения материального ущерба посредством принятия специализированного федерального закона. В этой сложной и чувствительной для гражданина (военнослужащего, государственного гражданского служащего, иного представителя публичной власти) проблеме, связанной с материальными лишениями за противоправные, виновные деяния следует проявлять необходимую осторожность, исключающую нарушение прав заинтересованных лиц.

Вместе с тем данный Закон не лишен "узких" мест, связанных, например, с реальной возможностью взыскать в полном объеме причиненный материальный ущерб, особенно при его значительной величине. Так, источником, из которого военнослужащий возмещает ущерб, является денежное содержание (довольствие) военнослужащего, которое он получает из государственного бюджета. Законодательство запрещает военнослужащему, равно как и другим государственным служащим, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, предпринимательством и т.п., что вытекает из ограничений, а также прямых запретов для государственных служащих. Следовательно, никаких дополнительных источников доходов, кроме денежного довольствия у этих лиц (хотя бы теоретически), быть не должно. Этих средств, скорее всего, будет достаточно для возмещения незначительного вреда. А как быть в иных ситуациях, например в случае повреждения или утраты дорогостоящей боевой техники или аналогичного по стоимости военного имущества? Если совершено хищение военного имущества или иных ценностей в крупных или особо крупных размерах <1>, то хотя бы существенная компенсация ущерба возможна не иначе как через конфискацию <2>, применение которой будет многократно эффективнее любых других видов наказания, довольно мягких, как показывает практика, особенно в отношении высокопоставленных лиц. События последнего времени, связанные с разоблачением коррупционеров, находившихся на самых высоких государственных постах, вселяют некоторый оптимизм при условии, что это не очередная PR-компания.

--------------------------------

<1> Известны факты, когда внешне за бесценок целые авианосцы продавались зарубежным покупателям. Или взять в качестве примера нашумевшее и крайне запутанное дело Ю. Тимошенко по военным поставкам между Россией и Украиной.

<2> Об особенностях и эффективности применения данной меры см.: Страшное слово "конфискация" // Рос. газета. 2008. 23 апр.

Недостаток Закона, кроме того, видится нам и в том, что он устанавливает ответственность лишь одной из сторон служебных отношений - военнослужащего, но ведь и ему незаконными действиями может быть причинен имущественный ущерб. В реальной жизни складываются ситуации необоснованного риска или угрозы жизни, повлекшие ничем не оправданное причинение существенного вреда здоровью вследствие неправомерного приказа, безответственности военачальников или элементарной ошибки, следствием которой и является возникший вред. История, в том числе современных боевых действий, знает немало случаев, когда под огнем собственных средств оказываются свои же бойцы. Закон в таких ситуациях умалчивает о материальных последствиях для пострадавшей стороны. Очевидно, что в процессе усовершенствования законодательства в сфере военной службы, равно как и другой, иной такая диспропорция должна быть устранена.

Данный подход, когда каждая из сторон правоотношений не только обладает правами, но и обязана нести установленную законом ответственность за свои виновные действия (бездействие), как нам представляется, подлежит более широкому распространению на всю систему публичной службы. Такое решение проблемы вполне согласуется с основополагающими принципами права, указывающими на взаимную ответственность и неотвратимость наказания, а также справедливость и равную защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц.

На сегодняшний день материальная ответственность сотрудников правоохранительной службы регламентируется разрозненными нормативными правовыми актами, принимавшимися в различное время. С позиций современности эти документы оцениваются как крайне несовершенные, фрагментарно излагающие лишь некоторые вопросы ответственности работников этих ведомств и не содержащие единого порядка материальной ответственности. Чаще всего в них изложены положения об ответственности служащего перед государственным органом и возмещении ущерба сотруднику в случае его незаконного или необоснованного перемещения по службе, понижении в должности или специальном звании, либо незаконном увольнении такого сотрудника должностными лицами, наделенными соответствующими правами <1>.

--------------------------------

<1> См., например, ст. 68 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации.

Нам представляется, что в процессе разработки и принятия специального федерального закона "О правоохранительной службе Российской Федерации" следует найти оптимальное решение и этой злободневной проблемы. Все будет зависеть от концептуальных установок: унификация или специализация, банкетный характер изложения правовых норм или прямое действие, регулирование на уровне принципов или обстоятельное и подробное, акцент на материальные или процессуальные нормы либо попытка найти их рациональное сочетание и т.п. Нам представляется крайне желательным усиление процессуальной составляющей закона как важнейшей гарантии прав и законных интересов личности.

В зарубежных странах материальная ответственность государственных служащих имеет некоторые особенности. Публичные служащие подпадают под специальные нормы гражданско-правовой ответственности, когда администрация, понесшая ответственность за причиненный вред, подает регрессный иск государственному служащему, виновному в причинении вреда, отмечается в специальных изданиях <1>.

--------------------------------

<1> См.: Административное право зарубежных стран. М., 2003. С. 126.

Кроме того, законодательством зарубежных стран определяются меры финансово-правовой ответственности публичных служащих, в частности, за ненадлежащее расходование общественных средств. В Российской Федерации такая ответственность предусмотрена в административном и финансовом праве.

Таким образом, материальная ответственность в сфере государственной службы обладает определенными особенностями, в правовом отношении урегулирована недостаточно и требует дальнейших теоретических исследований. На наш взгляд, методологические и прикладные проблемы материальной ответственности в сфере государственной службы следует решать, руководствуясь учением о приоритете прав личности, а также следующими принципами правового государства: взаимной ответственности государства и личности; единства прав и обязанностей граждан; признания человека высшей ценностью; укрепления авторитета власти и доверия граждан к ее институтам, предназначенным для признания, соблюдения, обеспечения и защиты прав и свобод человека. Кроме того, правовое регулирование материальной ответственности в системе государственной службы следует унифицировать на основе положений, содержащихся в международно-правовых документах, современной российской правовой доктрины и с учетом национального законодательства Российской Федерации в этой области.