3. Основные направления этнонациональной политики.

Направления этнической политики выделяются в соответствии с основными сферами жизнедеятельности общества. К ним относятся: этногосударственная и этноправовая политика; этноэкономическая политика; этнокультурная политика; этнодемографическая и миграционная политика; политика в брачно-семейной и жилищной сферах; этноэкологическая политика.

Этногосударственная политика проявляется прежде всего в характере политической организации наций, сложившейся в рамках многонациональных государств, в типе национально-государственного устройства. Можно выделить несколько таких типов.

Во-первых, это национально-культурная автономия этнических общностей. Она не предусматривает закрепления каких-то особых политических прав за ними, закрепления территорий и создания государственных структур по этническому признаку. Люди сами определяют свою национальную принадлежность и занимаются сохранением и развитием только национальной культуры (языка, литературы, театров, школ и т.д.). Развитие национальной культуры - личное дело каждого гражданина и объединений граждан вне какой-либо связи с реальной политикой, борьбой за власть в государстве. Принцип культурно-национальной автономии лежит в основе решения межнациональных проблем в подавляющем большинстве многонациональных государств.

Во-вторых, это отношения в многонациональных государствах, при которых закрепляются отдельные особые политические права этнических общностей (не территорий, а тем более государственных образований, а именно общностей). Например, в Финляндии специально для шведов, составляющих 6% населения страны, введен второй государственный язык шведский.

В-третьих, это такой тип построения многонациональных государств, при котором особыми политическими правами, в том числе и государственными, наделяются национально-территориальные образования. Однако этносы, имеющие собственную, законодательно закрепленную территорию, зачастую потенциально стремятся если не к полной государственной самостоятельности, то по крайней мере - к государственной автономии. Этот тип национально-государственного устройства наименее устойчив и наиболее (по крайней мере потенциально) конфликтен и связан с территориальными претензиями, оспариванием границ и т.д. По этому типу были созданы бывшие СССР, Югославия, Чехословакия, нынешняя Россия и некоторые другие страны.

Вышеперечисленные типы решения национального вопроса находят свое практическое воплощение в соответствующих формах государственного устройства.

Унитарное государство. В нем реализуются первый или второй типы решения национального вопроса (культурно-национальная автономия, двуязычие). Унитарное государство - единое, неделимое, составляющее одно целое государственное образование, характеризующееся высокой степенью централизации политической власти и отсутствием обособленных (самостоятельных) внутри его государственных образований, являющихся участниками в отправлении верховной государственной власти или суверенитета. В то же время в его рамках возможна довольно широкая национальная или территориальная автономия, т.е. право самостоятельного решения внутренних вопросов какой-либо частью государства. Это значит, что громадные области государственного управления вынесены из центра на периферию, однако эти самоуправляющиеся составные части государства не являются самостоятельными соучастниками в образовании верховной воли или суверенитета¹²¹. Например, Россия до революции имела четыре самоуправляемых территории - Финляндию, Бухарский эмират, Хивинское ханство и Урянхайский край и 13 казачьих округов, которые пользовались широкой внутренней автономией. Та же Финляндия была совершенно автономной частью Российской Империи. Она имела не только собственный законодательный орган, но и полную административную и культурную автономию, даже собственный государственный язык. Объединенными с Империей областями управления были только иностранные дела и военное командование. Однако это не означало, что Финляндия находилась с Россией в федеративных отношениях, а не была частью унитарного государства¹²².

Федерация. Федеративным называется такое государство, отдельные части которого являются участниками в отправлении верховной государственной власти или суверенитета. Оно состоит из государственных образований, юридически обладающих определенной политической самостоятельностью и имеющих свою конституцию, законодательную и исполнительную власть, судебные органы и т.д. Вместе с тем федерация имеет свою единую конституцию (которой не должны противоречить конституции субъектов федерации), общефедеральные органы государственной власти, единые вооруженные силы и единую денежную единицу, т.е. федерация представляет собой такое объединение государств, в котором их суверенитет ограничен. Только общий, коллективный центр обладает полным государственным суверенитетом. Члены федерации не имеют права выхода из нее.

Федерация бывает двух видов: административно-территориальная и национально-территориальная. В административно-территориальной федерации национальный вопрос решается на путях культурно-национальной автономии и двуязычия. Классическим примером здесь могут являться США. Федерациями, построенными по национально-территориальному принципу, был СССР, Чехословакия, Югославия. В настоящее время кроме нескольких федераций смешанного типа - Канады, Швейцарии, Бельгии, Российской Федерации - остальные являются федерациями, основанными по территориальному принципу без учета национального фактора. Смешанный тип федерации более устойчив, чем национально-территориальный, хотя межнациональные противоречия и сепаратистские тенденции делают эту устойчивость весьма относительной. Например, франкоязычный Квебек в Канаде, рассчитывая получить статус “особого общества”, фактически борется за преобразование федерации в конфедерацию.

Конфедерация. Это межгосударственный союз, члены которого автономны и суверенитет их почти не ограничен. Члены ее имеют независимую систему органов власти, обладают правом санкционирования и отмены актов союзных органов, имеют самостоятельное гражданство, валюту, национальную армию. Конфедерация носит международно-правовой характер и, как правило, образуется для достижения ограниченных целей (военных, внешнеполитических и т.п.). Конфедерация - аморфное и слабое образование. Каждый член конфедерации имеет право выхода из нее. Конфедерацией были Швеция и Норвегия до 1905 г. Египет и Сирия в 1958 г. объединились в Объединенную Арабскую Республику (ОАР). Однако в сентябре 1961 г. Сирия вышла из ОАР. В 1982 г. два государства - Сенегал и Гамбия - объединились в конфедеративный союз, но в 1989 г. Сенегамбия распалась.

Иногда в качестве примера устойчивой конфедерации приводят Швейцарию. Дата ее образования - 1291 г., когда 3 кантона объединились в конфедерацию, но в 1818 г. была принята конституция, превратившая Швейцарию из союза государств в единое, фактически федеративное государство. Официальное название страны - Швейцарская конфедерация - дань традиции и напоминание о существовании до 1818 г. конфедерации. Ныне Швейцария - федеративная парламентская республика, состоящая из 23 кантонов. Среди коренных швейцарцев 65% говорят на немецком языке, 18% - на французском, 10% - на итальянском, менее 1% - на ретророманском. Первые три языка - государственные. Каждый из кантонов имеет свою конституцию, парламент и правительство, однако права кантонов ограничены федеральной конституцией. Законодательная власть принадлежит федеральному собранию (парламенту), состоящему из двух палат: Национального совета и Совета кантонов. Такая двухпалатная структура союзного парламента, когда одна палата выступает органом общесоюзного представительства, а другая - представляет интересы субъектов федерации, является характерным признаком федерации.

С этногосударственной политикой наитеснейшим образом связана этноправовая политика. Этнические права и свободы представляют собой специфическую разновидность групповых прав и распространяются на каждого конкретного гражданина как на представителя данной этнической группы. Этническое право строится на основе определенных принципов. К основным из них можно отнести: равноправие или привилегированное положение отдельных этнических групп (например, В.И.Ленин в статье “К вопросу о национальностях или об «автономизации»” требовал поставить русский народ в неравноправное, подчиненное положение по отношению к другим народам страны¹²³); запрет дискриминации; запрещение пропаганды этнической вражды и сепаратизма (см. ст.13 Конституции Российской Федерации).

Общие этнические права являются специфическим выражением естественных прав человека. Это право этноса на: жизнь, существование; самобытность и этническое своеобразие; культурную автономию; пользование родным языком (ст.26 Конституции РФ) и т.д.

Особое значение имеют политические права этносов: избирательные; на создание этнических и национальных ассоциаций; на самостоятельное определение национально-политических символов; на самоопределение; на суверенитет и т.п. Право наций на самоопределение имеет в литературе неоднозначную трактовку: от признания права этноса на самоидентификацию и национально-культурную автономию до признания права на свободный выбор государственного устройства, вплоть до отделения и образования собственного государства. В связи с этим можно было бы дать следующее обобщенное определение принципа самоопределения наций: это - реализация права этноса на получение суверенитета и владение им (властью по управлению жизнедеятельностью этноса) в полном объеме, т.е. вплоть до отделения и образования самостоятельного государства, или частично, т.е. долей суверенитета, определяемой союзным договором или конституцией страны. Государственно-правовыми формами реализации права на самоопределение являются: автономия (культурно-национальная или национально-территориальная), федерация, сепарация.

Абсолютистская трактовка суверенитета и самоопределения наций (сепарация) приходит в столкновение с одним из основных принципов государственной стабильности - принципом территориальной целостности государства, тем более, что, как отмечал И.А. Ильин, “ни история, ни современное правосознание не знают такого правила: «сколько племен, столько государств». Это есть новоизобретенная, нелепая и гибельная доктрина...”, тем более, что “никогда и нигде племенное деление народа не совпадало с государственным”¹²⁴. На опасные последствия реализации этого лозунга указал и Н.А. Алексеев: “Известный лозунг «самоопределение национальностей», как это показал опыт, менее всего несет с собой покой и мир. Напротив, он разъединяет, таит в себе глубокую и опасную стихию разложения и вражды. Увлеченные этим лозунгом народы, как в каком-то бреду, уничтожают истинные устои своего экономического существования, ставят себя в явно невыгодное положение и не считаются со своими реальными интересами”¹²⁵.

Современная практика также подтвердила, что чрезмерное расширение суверенизации ведет к ослаблению, а то и к развалу государства. Случаи относительно безболезненного решения этой проблемы, например выхода из федерации по общему согласию заинтересованных сторон, - единичны (Норвегия и Швеция, штат Сингапур - из Малайзии, Чехия и Словакия). Обычно попытки такого выхода (Зондербунда - в Швейцарии, южных штатов - в США, Биафры - в Нигерии и т.д.) подавлялись силой, а если они и увенчивались иногда успехом, то в результате военных действий против федерации (отделение Бангладеш от Пакистана в 1970 г., СФРЮ в 90-е гг.). О сложности и болезненности этого процесса говорит и то, что Франция для решения вопроса о суверенитете Новой Каледонии установила срок в 15 лет. Уже на протяжении многих лет ведется активная борьба с кашмирскими и другими сепаратистами в Индии. Жестоко (даже с применением химического оружия) подавляет национально-освободительное движение курдов Турция.

Ни одно цивилизованное демократическое государство не предоставляет своим гражданам и этническим группам абсолютную политическую свободу и право на полный суверенитет (как верховную власть на определенной территории). Входящие в состав зарубежных федераций штаты, земли, провинции обычно обладают только теми правами, которые предоставлены им центральной властью или по согласованию между субъектами закреплены за ними конституцией (причем проявляется тенденция к сужению объема этих прав)¹²⁶. Независимостью в международных делах они не обладают. В ряде случаев в решениях верховных судов таких федераций прямо указывается, что их субъекты не суверенны (Канада, Австралия). В Нигерии с целью пресечения этнического сепаратизма территории штатов перекроены таким образом, чтобы они имели неоднородный в национальном плане состав населения.

В России права субъектов на выход из Федерации ни Конституция, ни Федеральный договор РФ не предусматривают, самоопределение осуществляется в рамках федеративного государства, которое не обязано безоговорочно предоставлять населению той или иной республики или просто этнической общности право на отделение, даже если это требование поддержано большинством населения в ходе какого-либо референдума¹²⁷. Объем прав субъектов Федерации устанавливается не в результате торга, какой-то сделки, в силу которой их можно произвольно сужать или расширять. Он четко определяется требованиями, вытекающими из принципа самоопределения: недопустимо расширение прав субъектов за счет интересов других наций и всех народов Федерации, которые также обладают этим правом.

Следующим основным направлением этнической политики является этноэкономическая политика. Ее важнейшие принципы : учет этнических последствий экономических решений, их соответствия или несоответствия интересам конкретных этносов; учет и использование этноспецифических трудовых навыков, уклада хозяйствования, образа жизни; необходимость специализации местной социальной экономики на удовлетворении этноспецифических потребностей; сохранение и воспроизводство среды обитания этносов; поддержка и развитие традиционных ремесел и промыслов; оказание экономической помощи отсталым этносам; недопущение экономического паразитирования одних этносов (в том числе и малых) за счет других.

Соблюдение последнего принципа имеет актуальное значение для России. Проблема эта не нова. Еще в начале века Г.П. Федотов указывал на “медленное действие одного исторического явления, протекавшего помимо сознания и воли людей и почти ускользнувшего от нашего внимания. Я имею в виду отток сил, материальных и духовных, от великорусского центра на окраины империи. За XIX век росли и богатели, наполнялись пришлым населением Новороссия, Кавказ, Сибирь. И вместе с тем крестьянство центральных губерний разорялось, вырождалось духовно и заставляло экономистов говорить об «оскудении центра». Великороссия хирела, отдавая свою кровь окраинам, которые воображают теперь, что она их эксплуатировала”¹²⁸. После революции подобный подход, как известно, был возведен в ранг принципиальной государственной политики. Но и в постсоветское время эти тенденции в межнациональных отношениях не исчезли. Например, четыре республики в составе России - Чечня, Татарстан, Башкортостан и Республика Саха (Якутия) - в 90-х гг. фактически не платили налоги в общефедеральный республиканский бюджет. Татария перечисляла всего 18-20% всех собранных налогов в Федеральный бюджет. Башкирия - 20-22%. За счет этого в данных республиках финансировались дополнительные социальные программы, дотировался широкий круг потребительских товаров, т.е. происходило несанкционированное федеральными органами перераспределение созданного общими усилиями национального дохода в пользу населения отдельных территорий и населяющих их этнических общностей¹²⁹. Другие же субъекты Федерации (Саратовская, Самарская, Нижегородская, Новгородская, Свердловская области) - перечисляли от 45 до 52 %. Подобное положение дел не только негативно сказывалось на жизненном уровне дискриминируемых таким образом народов, но и могло привести к обострению межнациональных отношений.

Эффективность этноэкономической политики зависит и от учета хозяйственной специализации этносов, обусловленной историческими, географическими, климатическими и другими условиями их развития. В то же время к обострению межнациональных отношений приводит такое явление, как монополизация одним этносом определенной профессии или социальной категории.

Объектом этнокультурной политики является национальная (этническая) культура. Круг проблематики этнокультурной политики весьма широк, а некоторые внешние, чисто культурологические вопросы часто имеют самое непосредственное отношение к распределению власти между различными этносами. В многонациональном государстве одной из ведущих (и зачастую конфликтных) проблем является языковая. Она может быть удовлетворительно решена лишь на базе обеспечения равноправного статуса всех языков, их свободного развития и функционирования, на базе отсутствия привилегий для какого-либо языка ¹³⁰. В языковой политике одинаково неприемлемы как ограничения (тем более принуждение), так и особые привилегии. Статус государственного языка не должен вести к дискриминации других языков. Проводящаяся же в некоторых республиках бывшего СССР политика введения одного государственного языка, сопровождающаяся ограничениями по этому признаку для государственных служащих, носит не столько культурный, языковой, сколько кадровый, откровенно дискриминационный характер по отношению к представителям нетитульной нации. В такой ситуации демократическим решением данного вопроса может быть введение двух или более государственных языков.

Наряду с языковой в многонациональном государстве актуальной является и этнообразовательная политика, которая находит свое выражение в предоставлении льгот в подготовке национальных кадров, создании национальных учреждений в системе образования всех уровней. Но эта политика может принять извращенные формы и привести к негативным последствиям для тех, за счет кого она осуществляется. Так, в СССР еще во времена В.И. Ленина была взята на вооружение политика, выражавшаяся в системе льгот, предусмотренных при поступлении в вузы страны представителям “коренных национальностей” автономных и союзных республик. В результате к 90-м годам по количеству лиц с высшим образованием на тысячу человек населения русские занимали одно из последних мест в Союзе. В некоторых бывших союзных республиках (преимущественно в государствах Прибалтики, Средней Азии и Казахстане) на долю русских выпало повышенное участие в тяжелой индустрии: они составляли половину и более занятых в ней рабочих. Наиболее значительным такое преобладание было в промышленности Азербайджана, Таджикистана, Узбекистана, Латвии, Эстонии. Что касается сферы интеллектуального труда, то в ее рамках социальные претензии титульных этносов имели нарастающую тенденцию по мере получения высшего образования, ученых степеней и званий. Здесь фактически перестала действовать квалификационная предпочтительность. В результате к началу 90-х годов доля интеллигенции среди русских в России оказалась ниже аналогичного показателя у других титульных союзно-республиканских наций¹³¹.

Одним из важнейших аспектов этнокультурной политики является религиозная политика. Это обусловлено тем, что, с одной стороны, этнические явления (свойства, ряд особенностей культуры и быта) в течение длительного взаимодействия впитываются культом, становятся его составными элементами; с другой - отдельные компоненты культового комплекса, особенно его ритуалы, религиозные обычаи и традиции, проникая в национальные формы общественной жизни, приобретают характер этнических явлений.

Россия всегда была многоконфессиональной страной (христианство, ислам, буддизм, иудаизм и т.д.) и в ней соблюдался принцип терпимости по отношению ко всем этноконфессиональным группам (за исключением первых десятилетий советского периода). Ведущей религией, обеспечившей национальное становление славянских и многих других народов России и самого государства российского, было православие. Пережившее сложный период государственного воинствующего атеизма, оно и сегодня испытывает трудности как внутреннего плана (экуменизм, раскольническая политика украинской православной церкви и т.д.), так и внешнего - экспансия католицизма и особенно различных течений протестантизма. В страну хлынула волна проповедников-протестантов. Ареной их проповедей стали стадионы, станции метрополитена, парки культуры и отдыха и т.п.

Кроме того, к сфере этнокультурной политики относятся поддержка и развитие национальной словесности, литературы, фольклора, театра; традиционных обычаев, обрядов, игр, праздников; топонимики, символики, этнонимов и т.п.

Наконец, одним из важнейших направлений этнополитики является этнодемографическая и миграционная политика. К ним относятся: политическое регулирование межэтнических браков; практика воспитания в интернатах детей малых этнических групп (народов Крайнего Севера - в СССР, индейцев - в США и Канаде и др.); регулирование деторождения различных этносов; сегрегация в сфере расселения; проблема резерваций и этнических кварталов; политика оседлости (в отношении цыган, американских индейцев, северных народностей в бывшем СССР); переселенческая политика и стихийные колонизаторские движения; политика вытеснения тех или иных этносов с занимаемых территорий; эмиграционная политика и ее цели (ограничения на выезд определенных этнических групп, плата за выезд, депортация нелегальных иммигрантов, экспатриация и репатриация); иммиграционная политика (демографические, экономические, политические и культурно-научные ее основания; политика “открытых дверей” и политика ограничения иммиграции; ограничительные регуляторы иммиграции - цензы имущественные и языковые, запреты и квоты - абсолютные, относительные, процентные; причины введения ограничительной иммиграционной политики: сокращение спроса на рабочую силу, изменение этнодемографической структуры общества, возникновение угрозы потери этнической идентичности основным этносам, утраты ими статуса этнического большинства и др.).

Подобное разнообразие направлений этнической политики свидетельствует о чрезвычайной злободневности и сложности процессов, идущих в данной сфере политической жизни общества. От своевременной и правильной их оценки и эффективного регулирования во многом зависят судьбы народов.

* *

*

Этнические общности представляют важнейшую разновидность социальных образований, относятся к числу ведущих социальных субъектов. Они оказывают значительное влияние на все сферы общественной жизни. В их жизнедеятельности, функционировании и взаимосвязях особое место занимают политические аспекты. В межнациональных(этнических) отношениях, как наиболее сложной разновидности общественных отношений , постоянно возникают различного рода проблемы и противоречия, которые в обобщенном виде составляют национальный вопрос

Межнациональные отношения управляются и регулируются национальной политикой различных политических институтов, важнейшим среди которых является государство. Национальная политика организуется и осуществляется в соответствии с определенной стратегией и принципами, включает совокупность взаимосвязанных между собой направлений, реализуется специфическими средствами, приемами и методами. В современных условиях эффективность национальной политики достигается при своевременной реакции ее субъектов на возникающие в межнациональных отношениях проблемы и трудности, при учете ими реального разнообразия и динамики этнических интересов, определении оптимальных путей их согласования и удовлетворения.