Глава 23. Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов

Статья 191. Порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов

Комментарий к статье 191

1. АПК 1995 г. не предусматривал специальных норм, а тем более целой главы, которые посвящены оспариванию нормативных правовых актов, поскольку данная категория дел не была подведомственна арбитражным судам.

Возможность обжалования нормативных правовых актов в судебном порядке в целом была установлена в гл. 24.1 ГПК РСФСР в рамках производства по жалобам на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан. Большее внимание правоприменительная практика уделяла проверке соответствия нормативных правовых актов федеральным законам по заявлению прокурора, чему ранее было посвящено специальное Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" <1>. В соответствии с Постановлением Пленума ВС РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" данное Постановление утратило силу.

--------------------------------

<1> См.: Сборник постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации. М.: Юрид. лит., 1997.

Отнесение указанной категории дел к подведомственности арбитражных судов связано с рассмотрением арбитражными судами всех категорий дел, относящихся к экономической, в том числе предпринимательской, деятельности. Однако, как отмечает В.М. Жуйков, "дела об оспаривании указанных нормативных правовых актов, несмотря на то что они имеют отношение к предпринимательской деятельности лиц, обратившихся в суд, не носят экономического характера, поскольку вопросы, связанные с этой деятельностью истцов, суд не исследует и решения по ним не принимает... Дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в порядке так называемого нормоконтроля, в них разрешаются только вопросы абстрактного права (соответствия оспариваемого нормативного правового акта нормативному правовому акту большей юридической силы). Правоотношения, возникшие в связи с применением этого акта в отношении истца, и связанные с этим вопросы его субъективного права предметом судебного разбирательства не являются" <1>, что следует учитывать при рассмотрении данной категории дел.

--------------------------------

<1> Жуйков В.М. Судебная реформа: проблемы доступа к правосудию. М.: Статут, 2006 // СПС "КонсультантПлюс".

Важное значение при рассмотрении данной категории дел имеет информационное письмо Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" <1>.

--------------------------------

<1> Вестник ВАС РФ. 2004. N 10.

2. Дела об оспаривании нормативных правовых актов подведомственны не только арбитражным судам, но и судам общей юрисдикции, в связи с чем важное значение имеет разграничение компетенции судов по рассматриваемой категории дел. Кроме того, необходимо учитывать компетенцию Конституционного Суда РФ в данном вопросе.

Согласно п. 1 ст. 29 АПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, подведомственны арбитражным судам при условии, что федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда. Например, согласно ч. 2 ст. 138 НК РФ судебное обжалование актов (в том числе нормативных) налоговых органов организациями и индивидуальными предпринимателями производится путем подачи искового заявления в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Как отмечается в п. 8 информационного письма Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 80, согласно п. 3 ст. 9 НК РФ налоговыми органами являются федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, и его территориальные органы. Поэтому заявления о признании недействующими регулирующих налоговые отношения нормативных правовых актов, принятых другими органами, могут рассматриваться арбитражными судами лишь в тех случаях, когда возможность рассмотрения именно таких заявлений предусмотрена иными федеральными законами.

Пункт 4 ст. 5 ТмК РФ устанавливает, что нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, и федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области финансов, затрагивающие права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, могут быть обжалованы в арбитражный суд в соответствии с законодательством Российской Федерации о судопроизводстве в арбитражных судах.

В упомянутой статье ТмК РФ отсутствует указание на субъектный состав участников правоотношений, из которых возник спор, как критерий определения подведомственности. Следовательно, рассмотрение дел, связанных с обжалованием нормативных правовых актов названного Министерства, относится к исключительной компетенции арбитражных судов вне зависимости от состава участников таких споров в тех случаях, когда эти акты затрагивают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности <1>.

--------------------------------

<1> Пункт 12 информационного письма Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 80.

Согласно ст. 7.1 Федерального закона от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" <1> споры, связанные с осуществлением государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, подлежат рассмотрению в арбитражном суде. Как отмечается в п. 11 информационного письма Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 80, согласно названному Закону подведомственность таких споров арбитражному суду не ставится в зависимость от субъектного состава участников споров. Кроме того, государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию во всех случаях относится к сфере экономической деятельности и направлено на регламентацию предпринимательской деятельности энергоснабжающих организаций. Поэтому рассмотрение указанных споров, в том числе и в случае, когда заявителем является физическое лицо, не имеющее статуса индивидуального предпринимателя, в соответствии с ч. 3 ст. 27, п. 5 ст. 29 Кодекса и ст. 7.1 Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" относится к исключительной компетенции арбитражных судов.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 16. Ст. 1316.

Статья 36 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 165-ФЗ "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров" <1> предусматривает, что экономические споры и иные дела, связанные с регулированием настоящим Федеральным законом отношений (в том числе дела об оспаривании нормативных правовых актов и ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц), рассматриваются арбитражными судами.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4851.

В соответствии со ст. 46 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или в арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений. Аналогичная норма содержится в ст. 78 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2>. Несмотря на то что указанные Законы четко не предусматривают в названных нормах подведомственность дел арбитражным судам, а Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ был принят до вступления в силу АПК 2002 г., когда у арбитражных судов не было полномочий на рассмотрение дел об оспаривании нормативных актов, арбитражные суды в настоящее время рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления, нарушающих права предприятий, организаций и предпринимателей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Однако имеют место и такие решения арбитражных судов, которые отказывают по названному основанию в рассмотрении дела в связи с неподведомственностью спора. Так, Постановлением ФАС Волго-Вятского округа от 13 октября 2004 г. N А28-7869/2004-344/27 было отказано в рассмотрении заявления Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области о признании недействующими абз. 6 п. 2.5.4, п. 8 Правил пользования автобусами и троллейбусами в городе Кирове, утвержденных решением Кировской городской Думы 28 апреля 2004 г. N 26/8, изменении п. 2.3, 2.5, 3.4.3, абз. 2 и 4 п. 2.6 Положения об организации обслуживания населения пассажирским транспортом в городе Кирове, утвержденного решением Кировской городской Думы 28 апреля 2004 г. N 26/7, со ссылкой на то, что споры об обжаловании нормативных правовых актов рассматриваются в арбитражных судах РФ только в тех случаях, когда арбитражный суд прямо назван в федеральном законе в качестве суда, компетентного рассматривать эти дела. В обоснование приведены следующие доводы: исходя из норм, установленных ст. 52 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 29, 191, ч. 2 ст. 192 АПК РФ, п. 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", п. 11 Постановления Пленума ВС РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации", не следует, что решение городской Думы может быть обжаловано исключительно в арбитражный суд. Закон определил альтернативную подсудность. Оспариваемые нормативные акты по субъектному составу распространяются как на предпринимателей, так и на физических лиц. В требовании Управления назван п. 8.12 Правил пользования автобусами и троллейбусами в городе Кирове, который относится непосредственно к деятельности физического лица. При таких обстоятельствах заявленные требования не подлежали рассмотрению в арбитражном суде, в связи с чем суд правомерно прекратил производство по делу на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

<2> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

В связи с вышеизложенным важное значение имеет разъяснение Президиума ВАС РФ, данное в информационном письме от 13 августа 2004 г. N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", согласно п. 9 которого, по существу, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установили, что к компетенции арбитражных судов отнесено рассмотрение заявлений о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе и нормативных правовых актов, если такое заявление подано организацией или гражданином, которые полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

3. В п. 5 ст. 27 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что законы субъектов РФ, правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти, правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ и правовые акты их должностных лиц могут быть обжалованы в судебном порядке. Арбитражные суды в этом Федеральном законе не указаны в качестве судов, компетентных рассматривать такие заявления. Следовательно, заявления о признании недействующими нормативных правовых актов субъектов РФ не подлежат рассмотрению арбитражными судами (кроме заявлений о признании недействующими указанных в подп. "а" п. 6 ст. 23 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" актов органов государственной власти субъектов РФ, противоречащих антимонопольному законодательству). Не предусматривают возможности оспаривания в арбитражном суде нормативных правовых актов, в частности, Земельный кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральные законы "О лицензировании отдельных видов деятельности", "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", на что обращается внимание в п. 14, 15 информационного письма Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов".

4. Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Основаниями для оспаривания нормативного правового акта являются противоречие оспариваемого нормативного правового акта закону или нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а также нарушение оспариваемым нормативным правовым актом или его отдельными положениями прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, гарантированных Конституцией РФ, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами.

В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 193 АПК РФ в заявлении об оспаривании нормативного правового акта должно быть указано, в частности, какие права и свободы гражданина или юридического лица нарушаются этим актом или его отдельными положениями.

5. Граждане и организации могут обращаться в суд лишь за защитой своих прав и свобод в соответствии со ст. 4 АПК РФ (ст. 4 и комментарий к ней). Исключение составляют случаи, когда заявители вправе в соответствии с федеральным законом обращаться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц.

Исходя из этого заявления граждан и организаций, оспаривающих нормативные правовые акты, не затрагивающие их права, т.е. не регулирующие отношения с их участием (например, заявления граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, об оспаривании нормативных правовых актов, регулирующих отношения с участием организаций и индивидуальных предпринимателей), не должны приниматься к производству арбитражных судов, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 ст. 192 АПК РФ. В принятии таких заявлений как не подлежащих рассмотрению и разрешению в рамках арбитражного процесса следует отказывать (возвращение заявления) на основании п. 1 ч. 1 ст. 129 АПК РФ: возвращение искового заявления, когда дело неподсудно арбитражному суду. Если названные обстоятельства будут установлены в судебном заседании, производство по делу подлежит прекращению на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 Кодекса.

6. Арбитражные суды не рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ. В соответствии со ст. 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории Российской Федерации Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ:

а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;

б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ;

в) договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ;

г) не вступивших в силу международных договоров РФ.

7. В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г. N 1-П, а также с Постановлениями этого же Суда от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ, от 11 апреля 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", от 18 июля 2003 г. по делу о проверке конституционности положений ст. 115 и 231 ГПК РСФСР, ст. 26, 251 и 253 ГПК РФ, ст. 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" Конституционный Суд РФ подтвердил недопустимость рассмотрения в Верховном Суде РФ дел об оспаривании нормативных правовых актов, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ, что входит в компетенцию Конституционного Суда РФ. Верховный Суд РФ рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов, только если при этом не затрагивается вопрос об их конституционности или о конституционности федерального закона, на котором они основаны. Данное Постановление было принято до вступления в силу АПК РФ (в то время, когда дела в сфере нормоконтроля были отнесены лишь к подведомственности судов общей юрисдикции), в связи с чем его положения в настоящее время распространяются не только на суды общей юрисдикции, в том числе Верховный Суд РФ, но также и на арбитражные суды в соответствии с их компетенцией.

8. Комментируемая статья наряду со ст. 192, 193 АПК РФ была предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ. Основанием для подачи жалобы в данный Суд стало Постановление ФАС Уральского округа от 2 марта 2004 г. по делу N Ф09-468/04-ГК, которым было прекращено производство по делу о признании недействительным письма федерального государственного учреждения "Уральский центр стандартизации, метрологии и сертификации" на том основании, что письмо не может быть признано ни нормативным, ни ненормативным актом, носит информационный (общеразъяснительный) характер, а потому не подлежит оспариванию в арбитражном суде. Как отметил Конституционный Суд РФ в Определении от 20 декабря 2005 г. N 518-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб ООО "Нефте-Стандарт" на нарушение конституционных прав и свобод положениями глав 23 и 24, статей 153, 191, 192, 193, 197, 198, 199, 287, 292, 299, 301, 305 и 306 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", оспариваемые заявителем законоположения не препятствуют оспариванию в судебном порядке актов государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, в том числе писем центров стандартизации, метрологии и сертификации, если по своему содержанию они затрагивают права и законные интересы граждан и юридических лиц при осуществлении предпринимательской деятельности в той или иной сфере экономики. При рассмотрении подобных дел суды не вправе ограничиваться формальным установлением того, какой характер носит оспариваемый акт, а обязаны выяснить, затрагивает ли он права юридических лиц и предпринимателей, соответствует ли законам, и должны в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав - иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит ст. 46 Конституции РФ. Такую правовую позицию сформулировал Конституционный Суд РФ в своем официально опубликованном Определении от 5 ноября 2002 г. по жалобе некоммерческой организации - учреждения по управлению персоналом "Персона". Данная позиция сохраняет свою силу и применима при разрешении вопроса, поставленного заявителем.

Решение вопросов о том, какой характер - нормативный или ненормативный - носят письма федерального государственного учреждения "Уральский центр стандартизации, метрологии и сертификации", а также о возможности их оспаривания в арбитражном суде к компетенции Конституционного Суда РФ не относится.

9. Поскольку дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, то их подсудность определяется в соответствии со ст. 34 АПК РФ. Высший Арбитражный Суд РФ рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Дела об оспаривании иных нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются в первой инстанции арбитражными судами республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

Статья 192. Право на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим

Комментарий к статье 192

1. Комментируемая статья корреспондирует со ст. 4 АПК РФ, согласно которой заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом. В случаях, предусмотренных АПК РФ, в арбитражный суд вправе обратиться и иные лица (см. комментарий к ст. 4).

В ч. 1 комментируемой статьи указаны так называемые заинтересованные лица, которые вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим. К ним относятся граждане, юридические лица, зарегистрированные на территории Российской Федерации, а также иностранные лица в соответствии со ст. 247 АПК РФ. Данное правило распространяется и на некоммерческие организации, которые в соответствии с п. 3 ст. 50 ГК РФ вправе заниматься предпринимательской и иной экономической деятельностью. В связи с этим, как отмечено в п. 16 информационного письма Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", суду надлежит проверить, указано ли в заявлении такой организации на нарушение оспариваемым актом ее прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, которой она вправе заниматься, а также иные сведения, предусмотренные ст. 193 АПК РФ.

Наряду с указанными в ч. 1 комментируемой статьи основаниями для обращения в арбитражный суд обязательным условием является указание в федеральном законе на возможность обращения именно в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта (см. комментарий к ст. 191 АПК РФ).

2. В ч. 2 комментируемой статьи устанавливается право лиц на обращение в арбитражный суд с заявлением о защите других лиц (неограниченного круга лиц).

К ним относятся: прокурор, государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы.

Эти лица могут обратиться в арбитражный суд лишь в случаях, предусмотренных АПК 2002 г. Так, согласно ч. 1 ст. 52 Кодекса прокурор вправе обратиться с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Правовому положению прокурора, в том числе по рассматриваемым категориям дел, посвящено информационное письмо Генпрокуратуры России от 22 августа 2002 г. N 38-15-02 "О некоторых вопросах участия прокуроров в арбитражном процессе, связанных с принятием и введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации".

Обращение в ВАС РФ направляет Генеральный прокурор РФ или заместитель Генерального прокурора РФ; в арбитражный суд субъекта РФ направляют обращение также прокурор субъекта РФ или заместитель прокурора субъекта РФ и приравненные к ним прокуроры или их заместители.

3. В соответствии с ч. 1 ст. 53 АПК РФ в случаях, предусмотренных федеральным законом, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы вправе обратиться с исками или заявлениями в арбитражный суд в защиту публичных интересов (см. комментарий к ст. 53 Кодекса). Так, например, в соответствии с подп. 6 п. 1 ст. 23 Федерального закона "О защите конкуренции" антимонопольный орган вправе обращаться в суд или в арбитражный суд с заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе о признании недействительными полностью или в части противоречащих антимонопольному законодательству актов, соглашений федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций.

4. Если соответствующий орган считает, что нормативный правовой акт нарушает публичные интересы, то в заявлении о признании его недействующим должно быть указано, какие конкретно публичные интересы нарушены принятием этого акта. Отсутствие такого обоснования может служить мотивом для отказа в удовлетворении заявленного требования, что отмечено в п. 7 информационного письма Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов".

5. Согласно ч. 3 комментируемой статьи обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в арбитражный суд, если федеральным законом не установлено иное. В настоящее время федеральные законы, устанавливающие иные правила, отсутствуют.

6. Положения комментируемой статьи были предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ. В Определении Конституционного Суда РФ от 12 июля 2006 г. N 182-О <1> был сделан вывод о том, что положения ст. 192 АПК РФ во взаимосвязи с п. 1 ч. 1 ст. 150 и ч. 5 ст. 195 данного Кодекса - по их конституционно-правовому смыслу в системе действующего арбитражного процессуального регулирования - предполагают, что суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, когда данный нормативный правовой акт решением принявшего его органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица признан утратившим силу, либо в случае, когда срок действия этого нормативного правового акта истек после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией РФ, законами и иными нормативными правовыми актами.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 40. Ст. 4204.

Статья 193. Требования к заявлению о признании нормативного правового акта недействующим

Комментарий к статье 193

1. Комментируемая статья содержит требования к заявлению, а также перечень документов, прилагаемых к нему.

К заявлению в соответствии с п. 1 - 5 ст. 126 АПК РФ должны прилагаться следующие документы:

1) уведомление о вручении или иные документы, подтверждающие направление другим лицам, участвующим в деле, копий искового заявления и приложенных к нему документов, которые у других лиц, участвующих в деле, отсутствуют;

2) документ, подтверждающий уплату государственной пошлины в установленных порядке и в размере или право на получение льготы по уплате государственной пошлины, либо ходатайство о предоставлении отсрочки, рассрочки, об уменьшении размера государственной пошлины;

3) документы, подтверждающие обстоятельства, на которых истец основывает свои требования;

4) копии свидетельства о государственной регистрации в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя;

5) доверенность или иные документы, подтверждающие полномочия на подписание искового заявления.

Согласно п. 3 ч. 1 ст. 333.21 НК РФ при подаче заявлений о признании нормативного правового акта недействующим размер государственной пошлины составляет: для физических лиц - 100 руб.; для организаций - 2 тыс. руб.

2. В соответствии с п. 3 ч. 1 настоящей статьи в заявлении о признании нормативного правового акта недействующим должны быть, в частности, указаны права и законные интересы заявителя, которые, по его мнению, нарушаются этим оспариваемым актом или его отдельными положениями. Однако требование обоснования того, в чем именно заключается это нарушение, Кодексом не предусмотрено, в связи с чем арбитражные суды не вправе оставлять заявление без движения. Заявитель не обязан доказывать факт имевшего место нарушения его прав. Это нарушение может быть потенциальным в случае применения оспариваемого нормативного правового акта в отношении заявителя (например, при оспаривании приказа Министерства финансов РФ в отношении налогов юридическим лицом - налогоплательщиком, подпадающим под действие оспариваемого положения этого нормативного правового акта, которое может нарушить его права, поскольку обязательно для налоговых органов в соответствующих взаимоотношениях с налогоплательщиками, однако такого нарушения еще не произошло). Так, в Постановлении Президиума ВАС РФ от 4 октября 2005 г. N 7445/05, отменяющем Определение ВАС РФ от 17 мая 2005 г. N 4492/05 о возвращении заявления в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 129 АПК РФ в связи с отсутствием указания в заявлении на права и законные интересы заявителя, которые, по его мнению, нарушаются оспариваемым Приказом, а также отсутствием обоснования этого, доводы заявителя о нарушении его прав действиями налоговых органов, направляющих инкассовые поручения (распоряжения) в банк по истечении срока, предусмотренного п. 3 ст. 46 НК РФ, не были приняты во внимание, поскольку в заявлении не содержалось сведений о том, что данные действия налоговых органов основаны на оспариваемом нормативном правовом акте, которым всего лишь утверждена форма решения о взыскании налога, сбора, а также пеней за счет денежных средств налогоплательщика (плательщика сборов) - организации или налогового агента - организации на счетах в банке.

В Постановлении Президиума ВАС РФ от 4 октября 2005 г. N 7445/05 обращено внимание на то, что общество вправе оспорить нормативный правовой акт, принятый Министерством Российской Федерации по налогам и сборам (далее - МНС России) (правопредшественником Федеральной налоговой службы), несмотря на имеющуюся у него возможность оспорить в судебном порядке конкретные действия налоговых органов, основанные на положениях такого акта. В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 193 АПК РФ в заявлении о признании нормативного правового акта недействующим должны быть, в частности, указаны права и законные интересы заявителя, которые, по его мнению, нарушаются этим оспариваемым актом или его отдельными положениями. Требование обоснования того, в чем именно заключается это нарушение, Кодексом не предусмотрено. В заявлении общества об оспаривании положения Приказа указывалось, что после утверждения МНС России формы решения о взыскании денежных средств в виде документа, отличного от инкассового поручения, налоговые органы получили право выставлять инкассовые поручения за пределами срока, установленного ст. 46 НК РФ, чем нарушаются права налогоплательщиков и изменено определенное налоговым законодательством содержание обязанностей участников налоговых отношений. В дополнении к заявлению об оспаривании Приказа МНС России, направленном в суд в целях устранения нарушений, указанных в Определении об оставлении заявления без движения, общество пояснило, что, являясь налогоплательщиком, оно подпадает под действие оспариваемого положения этого нормативного правового акта, которое может нарушить его права, поскольку обязательно для налоговых органов в соответствующих взаимоотношениях с налогоплательщиками.

Таким образом, в заявлении и дополнении к нему общество указало на свои права и законные интересы, нарушаемые, по его мнению, оспариваемым положением нормативного правового акта <1>.

--------------------------------

<1> Вестник ВАС РФ. 2006. N 2.

3. Согласно п. 4 ч. 1 настоящей статьи в заявлении о признании недействующим нормативного правового акта должно быть указано название нормативного правового акта, который имеет большую юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый акт или его отдельные положения. Как разъяснено в п. 2 информационного письма Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", если отсутствие в заявлении ссылки на указанный нормативный правовой акт выявлено при решении вопроса о принятии заявления, на стадии подготовки дела к судебному разбирательству или в судебном заседании, то арбитражному суду следует предложить заявителю уточнить содержание его требования.

4. Частью 3 комментируемой статьи установлено, что подача заявления в арбитражный суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта. Исходя из этого, Президиум ВАС РФ в п. 5 вышеназванного информационного письма N 80 разъяснил, что по делам об оспаривании нормативных правовых актов не может быть применена такая обеспечительная мера, как приостановление действия оспариваемого акта.

5. Положения комментируемой статьи были предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ (см. комментарий к ст. 191 АПК РФ).

Статья 194. Судебное разбирательство по делам об оспаривании нормативных правовых актов

Комментарий к статье 194

1. Рассмотрение заявлений об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется по правилам искового производства, за исключением особенностей, предусмотренных комментируемой статьей, а также другими статьями гл. 23 АПК РФ (ч. 1 ст. 191). Дела об оспаривании нормативных правовых актов относятся к делам, рассматриваемым коллегиальным составом. В соответствии со ст. 17 АПК РФ коллегиальный состав должен состоять из трех судей. Дела данной категории не могут рассматриваться с привлечением арбитражных заседателей, поскольку ч. 3 ст. 17 АПК РФ не допускает возможности привлечения арбитражных заседателей к рассмотрению дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

2. Комментируемой статьей установлен специальный срок рассмотрения заявления - два месяца со дня поступления заявления в суд. При этом срок для подготовки дела, предусмотренный ст. 134 АПК РФ, не применяется и соответственно составляет менее двух месяцев, поскольку входит в установленный для рассмотрения дела в целом двухмесячный срок.

В процессе подготовки дела к судебному разбирательству суд проводит предварительное судебное заседание в соответствии со ст. 136 АПК РФ, которым завершается подготовка дела.

3. Суд может признать явку лиц, указанных в комментируемой статье, обязательной и при неявке кого-либо из них отложить разбирательство дела в соответствии со ст. 158 АПК РФ.

4. В случае, если процедура принятия нормативного правового акта предусматривает участие в правотворческом процессе нескольких органов или должностных лиц, данные лица должны быть привлечены к участию в деле либо в порядке процессуального соучастия, либо в качестве третьих лиц (например, когда документ принимается представительным органом власти, а подписывается главой органа исполнительной власти либо нормативный акт принимается несколькими органами власти совместно или согласовывается с каким-либо органом власти) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Особенности рассмотрения дел в арбитражном процессе: Практическое пособие / Отв. ред. А.А. Арифулин, И.В. Решетникова. М.: Норма, 2005.

5. Согласно ч. 6 комментируемой статьи при рассмотрении дела арбитражный суд исходит из презумпции доказывания законности нормативного правового акта органом, который его принял. При этом судом могут быть по своей инициативе истребованы и другие необходимые доказательства, которые не были представлены в судебное заседание. В предмет доказывания входят следующие обстоятельства: 1) установление компетенции органа, должностного лица, принявшего соответствующий нормативный акт; 2) соответствие данного нормативного правового акта федеральным законам, в том числе федеральным конституционным, и иным нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой.

Определение юридической силы нормативных правовых актов дается в Конституции РФ (ст. 76 и др.), а также в других федеральных законах (ст. 3 ГК РФ и др.). Наибольшей юридической силой обладает Конституция РФ, далее следуют федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти.

Статья 76 Конституции РФ определяет соотношение юридической силы федеральных актов и актов субъектов РФ. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным по вопросам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации.

6. Согласно ч. 7 настоящей статьи производство по делу подлежит прекращению, если имеется вступившее в законную силу решение суда по ранее рассмотренному делу, проверившего по тем же основаниям соответствие оспариваемого акта иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Поэтому, если арбитражный суд по результатам рассмотрения дела принял решение о признании оспариваемого нормативного правового акта не действующим полностью, заявление лиц, не участвующих в деле, о признании недействующим этого же акта не может быть удовлетворено, поскольку, по существу, отсутствует предмет спора. В этом случае производство по делу подлежит прекращению <1>. В том случае если оспариваемый акт уже проверялся каким-либо арбитражным судом по заявлению какого-либо лица на предмет соответствия вышестоящему по иерархии нормативному правовому акту, то данный правовой акт уже не может быть предметом рассмотрения в суде первой инстанции. Иначе говоря, пересмотр позиции арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта возможен только в порядке гл. 34 - 37 АПК 2002 г. Таким образом, законность нормативного правового акта, подтвержденная арбитражным судом, не может быть оспорена путем подачи кем-либо нового заявления об оспаривании данного нормативного акта. Поэтому в п. 7 ч. 1 ст. 150 АПК РФ указывается, что при наличии оснований, предусмотренных ч. 7 ст. 194 Кодекса, арбитражный суд прекращает производство по делу.

--------------------------------

<1> Пункт 17 информационного письма Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 80.

7. В ходе рассмотрения заявления об оспаривании нормативного правового акта, если до вынесения арбитражным судом решения этот акт в установленном порядке отменен или действие его прекратилось, дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, так как предмет спора в данном случае перестал существовать. Поэтому производство по делу об оспаривании такого акта подлежит прекращению в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ.

8. Часть 8 комментируемой статьи учитывает публичный характер рассматриваемой категории дел, в связи с чем отказ от заявленных требований (на любой стадии процесса) не препятствует дальнейшему рассмотрению дела.

Статья 195. Решение суда по делу об оспаривании нормативного правового акта

Комментарий к статье 195

1. Решение арбитражного суда по рассматриваемой категории дел, как и другие решения, должно отвечать требованиям гл. 20 комментируемого Кодекса и состоять из четырех частей: вводной, описательной, мотивировочной и резолютивной. Важное значение при этом имеет не только резолютивная часть, но и мотивировочная, в которой, по существу, имеет место толкование закона или вышестоящего нормативного правового акта, сущности регулируемых ими отношений, а также раскрывается фактический смысл, придаваемый данному закону или вышестоящему нормативному правовому акту. На этой основе судом делается вывод о соответствии или несоответствии оспариваемых положений нормативного правового акта закону или вышестоящему по юридической силе нормативному акту.

2. Отказ в удовлетворении требований по делам об оспаривании нормативных правовых актов возможен в связи с тем, что данный акт является недействующим (например, если акт не вступил в законную силу, действие акта приостановлено, а акт утратил силу в связи с истечением срока действия, отменой другим актом или по иным основаниям).

3. Резолютивная часть решения по делу об оспаривании нормативного правового акта должна содержать вывод суда об удовлетворении либо об отказе в удовлетворении заявления.

Время, с которого нормативный правовой акт признается недействующим, не указывается в резолютивной части решения, поскольку акт не подлежит применению с момента вступления в законную силу решения арбитражного суда. Это положение не может быть изменено в решении суда. До вступления в силу решения суда нормативный правовой акт является действующим. Решение суда по делу об оспаривании нормативного правового акта, согласно ч. 4 комментируемой статьи, вступает в законную силу немедленно после его принятия. Датой принятия решения является дата изготовления решения в полном объеме, которое может быть отложено на срок, не превышающий пяти дней с даты судебного заседания, в котором закончено рассмотрение дела по существу и объявлена только резолютивная часть принятого решения (ст. 176 АПК РФ).

Решения об оспаривании нормативного правового акта не подлежат обжалованию в апелляционном порядке.

4. Решение по делу о признании противоречащим закону нормативного правового акта или сообщение о таком решении должно быть опубликовано в средствах массовой информации, в которых был опубликован данный нормативный правовой акт, а также в "Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации" согласно ст. 196 АПК РФ, на что следует указать в резолютивной части решения.

5. Решение по делу о признании правового акта противоречащим закону может быть обжаловано и опротестовано в кассационном порядке. Исключение составляют решения Высшего Арбитражного Суда РФ. Решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов, принятые ВАС РФ, согласно ч. 2 ст. 181 АПК РФ обжалованию не подлежат, что подтверждает и Постановление Конституционного Суда РФ от 17 января 2008 г. N 1-П. Часть 7 настоящей статьи признана не противоречащей Конституции РФ в части, не допускающей обжалования в кассационном порядке решений и определений Высшего Арбитражного Суда РФ, вынесенных им в качестве суда первой инстанции, по делам об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Статья 196. Опубликование решения арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта

Комментарий к статье 196

1. В соответствии со ст. 16 комментируемого Кодекса вступившее в законную силу решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта обязательно для всех граждан и организаций на территории Российской Федерации и подлежит обязательному исполнению. При этом для официальных изданий, в которых был опубликован оспариваемый нормативный правовой акт, а также для "Вестника Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации" независимо от публикации в нем нормативного правового акта обязательной является публикация решения арбитражного суда. Расходы на публикацию решения относятся к судебным расходам. Согласно ч. 1 ст. 110 АПК РФ расходы, связанные с публикацией решения арбитражного суда, как судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом с другой стороны. В то же время ст. 35 Закона РФ "О средствах массовой информации" <1> предусматривает, что редакция обязана опубликовать бесплатно и в предписанный срок вступившее в законную силу решение суда, содержащее требование об опубликовании такого решения через данное средство массовой информации.

--------------------------------

<1> Российская газета. 1992. 8 февр.

В резолютивной части решения арбитражным судам целесообразно указывать на обязанность редакции средства массовой информации, а именно издательства, опубликовать решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта, если этот акт был опубликован данным средством массовой информации.

2. Публикация решения арбитражного суда в официальных изданиях направлена прежде всего на недопущение повторного оспаривания того же нормативного правового акта, противоположных судебных решений, содержащих различные выводы относительно действия оспоренного нормативного акта, а также на реализацию принципа гласности, предусмотренного ст. 11 АПК РФ (см. комментарий к данной статье).