KucherrajvenkoAktual

ДержавнийкредитякланкафiнансовоїсистемиУкраїни

редбачає наявність не тільки тимчасово вільних коштів у юридичних і фізичних осіб та об’єктивних економічних передумов їх утворення.

Правовідносини державного кредиту, маючи державно-владний характер, принципово відрізняються від цивільно-правових відносин кредитування не тільки тим, що держава є позичальником і одним з основних суб’єктів, що беруть участь у них. Специфіки публічним відносинам кредитування надає й особлива роль держави. Незважаючи на те, що вона є позичальником, за ним закріплене право в однобічному порядку встановлювати умови – строк, рівень процентної ставки, гарантії, види, підстави їхнього припинення і зміни. Варто погодитися з О. В. Покачаловою, що на відміну від цивільноправового договору приєднання, де сторона (визначаюча умови договору) не вправі змінювати його умови, держава в державних боргових відносинах має право на реструктуризацію боргу. Вона може реалізовувати право повної (часткової) заміни одних умов на інші умови, змінювати підстави і форми обслуговування та погашення боргових зобов’язань і навіть із частковим списанням (скороченням) суми основного боргу1.

Такимчином,публічний(державний,муніципальний)кредитможна визначити як урегульовані правовими нормами відносини щодо акумуляціїпублічно-територіальнимиутвореннямитимчасововільних коштів юридичних і фізичних осіб на принципах добровільності, строковості, відплатності і поверненості з метою покриття бюджетного дефіциту, фінансування інших публічних інтересів, завдань і функцій держави та територіальних утворень. Дійсно, передумовою публічного кредиту є бюджетний дефіцит, що не виключає фінансування за рахунок його інвестиційних програм, витрат, пов’язаних з капітальним будівництвом і розвитком регіонів.

При дослідженні публічного кредиту як окремого фінансовоправового інституту важливим є виявлення як його місця в системі фінансового права, так і співвідношення з іншими інститутами. Перш за все це стосується такого iнституту, як державний борг. Незважаючи на те, що державний кредит i державний борг розглядаються як причина i наслiдок, державний борг не збігається зі змістом державного кредиту і є значно ширшим поняттям. Фактично до початку ХХ ст.

внаукових дослідженнях принципово не розмежовувалися поняття

1ПокачаловаЕ.В.Становлениеиразвитиепубличногодолгаиегоформы(финан­ сово-правовые аспекты) / Под ред. Н. И. Химичевой. – Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2007. – С. 28–30.

281

Актуальні питання науки фінансового права

державногокредитуідержавногоборгу,вонивикористовувалисяяксиноніми. Обумовлюючи взаємний вплив одне на одного, публічний кредиттапублічнийборгпередбачаютьнеобхідністьрозмежуванняцихпонять. Критеріями розмежування таких категорій можуть бути такі:

1.Відносини державного кредиту виділяють державу як позичальника, тоді як державний борг передбачає її вже як власника акумульованих таким чином коштів; організатора та управлінця їх використання;гаранта,якийзабезпечуєстійкістьціннихпаперів,щовипущеніпід державне кредитування.

2.Види публічного кредиту застосовуються як засоби фінансування державних видатків, тоді як публічні боргові зобов’язання виступають одним із чинників, що й обумовлюють такі видатки.

3.Державний борг має постійний характер, у той час коли той чи інший вид відносин публічного кредиту розвивається на певні стадії, що тривають та закінчуються за відповідних умов. Слушним є зауваження І. Б. Заверухи, яка звертає увагу на цікаву взаємозалежність: операції з державним боргом передбачають здійснення бюджетних запозичень, які можливо здійснювати, якщо є довіра зовнішніх і внутрішніх інвесторів до держави як до позичальника. З метою забезпечення надійності державних облігацій та інших боргових зобов’язань уряд повинен дбати про стабільну доходну базу бюджету загалом. Це набуваєособливогозначення,оскількиреалізуєтьсяінвестиційнамета,

іразом з тим, вивільняється платник податку за рахунок стимулюючої політики оподаткування. Проте, якщо немає такого соціального чинника, як довіра до уряду, то таке економічне відношення, як кредит (бюджетне запозичення), не реалізується або реалізується з порушенням відповідних принципів. Разом з тим борг існує до того часу, поки не буде погашений. Навіть за обставин політичної стабільності і здорової економіки державні облігації можуть рефінансуватисья за рахунок випуску нових, тобто «старий борг» рефінансується шляхом створення «нового боргу». Конверсія облігацій – це не нова угода про кредит, а одностороннє вольове рішення держави1.

4.Передумовою виникнення відносин державного кредитування є вільне волевиявлення кредиторів, що дає можливість віднести відносини державного кредиту до добровільного методу мобілізації фондів грошових коштів, у той час коли відносини публічного боргу управляються на підставі імперативного методу.

1 Заверуха І. Б. Проблеми правового регулювання державного боргу України: Дис.

... д-ра юрид. наук. – Львів, 2007. – С. 40. 282

ДержавнийкредитякланкафiнансовоїсистемиУкраїни

5.Державний кредит виступає як метод мобілізації коштів. Боргові зобов’язання навпаки пов’язуються з ситуацією, коли кошти не надходять, складається ситуація, коли необхідно використовувати певні гарантії. Розмежування відносин усфері державного боргу ідержавного кредиту є вид боргового зобов’язання, підстави їх виникнення, спосіб реалізації та обслуговування.

Аналіз проблем правового регулювання державних кредитних зобов’язань як форми публічних передбачає з’ясування, що треба розглядати раніше: питання публічного боргу чи проблеми публічного кредитування. з одного боку, саме наявність боргових зобов’язань породжує відповідні кредитні відносини тих чи інших адміністративнотериторіальних утворень. З іншого боку, саме кредити, які отримують такіутворення,ілягаютьвосновуформуванняїхборговихзобов’язань. Навряд чи остаточно можна визначитися з вирішенням дуалізму в цьому питанні. Видається, що логічним може бути аналіз державного боргу як наслідок бюджетного дефіциту, а вже потім із цього випливатиме необхідність та послідовність у з’ясуванні правової природи та видівпублічногокредиту.Дослідженняцихпитаньнеобхідноздійснювати виключно на засадах публічно-правового регулювання та враховуючи особливості такого різновиду фінансових відносин, як відносин державного боргу та державного кредиту.

Виходячи з цього можна зробити висновок, що як до відносин публічного боргу, так і до відносин публічного кредиту є один єдиний чинник, загальна основа – вони є проявом фінансових відносин, які аналізуються в контексті відповідної публічної галузі права. Традиційно під фінансами розуміють грошові відносини, пов’язані з розподілом та перерозподілом державою національного доходу, які безпосередньо пов’язані з функціонуванням суспільних економічних відносин у процесі акумуляції, перерозподілу та використання фондів грошових коштів1. Засадами ефективного управління суспільством

єсистема економічних важелів, які охоплюють гроші, податки тощо та є предметом фінансово-правового регулювання. Необхідно враховувати подвійність категорії фінансів. з одного боку, фінанси пронизують усі сторони суспільного життя, будь-яке питання управління не може бути вирішене без урегулювання пов’язаних з ним фінансо-

1Горбунова О. Н. Совершенствование финансово-правовых институтов

всовременныхусловияхперестройкиуправлениянароднымхозяйством.–М.:ВЮЗИ, 1988. – С. 13.

283

Актуальні питання науки фінансового права

вих проблем. у цьому сенсі ми торкаємось міжгалузевого погляду на фінанси, які як формують основи категоріального апарату у правовій системі в цілому, так і передбачають певну диференціацію, особ­ ливість категоріального сенсу фінансових категорій в окремих галузях права. Стосовно вирішення найкращого співвідношення централізму та децентралізації, які пов’язані відповідним стимулюванням систем, що управляються, певні зауваження було зроблено ще в радянські часи. Ще тоді М. І. Піскотін підкреслював, що будь-які більшменш значущі заходи по розвитку децентралізації у галузі управління не можуть бути успішними, якщо не супроводжуються відповідними заходами у фінансовій сфері1.

Фінанси,логічновбудованівсистемутамеханізмтоварно-грошових відносин, на сучасному етапі існують у режимі планомірної, передбачувальної діяльності держави, яка направлена на утворення, розподіл та використання певних фондів грошових коштів і охоплюється поняттям фінансової діяльності держави. Безумовно, навряд чи можна вважати, що держава має передбачати та миттєво і своєчасно враховувати будь-які прояви об’єктивних економічних законів товарногрошових відносин, але застосовувати ті чи інші засоби стримування або ініціації економічних процесів маються всі підстави. При цьому більшість фінансових відносин охоплені фінансовою діяльністю держави, але не всі вони підпадають під державно-владну організацію. Перш за все під державний вплив та регулювання підпадають ті відносини, що є найбільш важливими для існування держави в цілому. І, безумовно, що найважливішими в цьому є всі відносини, які закладають засади формування фінансових каналів, що забезпечують виконання завдань та функцій держави та територіальних громад. Фінанси є об’єктивною категорією, яка обумовлена потребами суспільного розвитку та використовується при управлінні суспільством, виконуючиприцьомусвоїзавданнятафункції.Аналізуючиекономічнийаспект цього поняття, В. М. Родіонова зазначає, що практична діяльність держави в застосуванні цієї системи полягає у визначенні конкретних форм прояву об’єктивно зумовлених фінансових відносин, а фінанси – невід’ємний елемент суспільного відтворення на всіх рівнях господарювання; вони однаково необхідні як низовій ланці – підприємствам (організаціям, установам), так і міжгосподарським об’єд­

1 Пискотин М. И. Советское бюджетное право (основные проблемы). – М.: Юрид.

лит, 1971. – С. 227. 284

ДержавнийкредитякланкафiнансовоїсистемиУкраїни

нанням асоціаціям, концернам), та державній системі управління народним господарством1.

Наприкінці ХХ ст. одним із принципових положень у науці було визначення фінансів як державних, які мають виключно імперативний характер та регулюються на підставах влади та підпорядкування. В основі цього підходу було визначення державної власності як провідної та основної форми власності в державі, якій безумовно підпорядковані всі інші форми власності. Державне регулювання охоплювало всі сторони економіки, всі фінансові відносини в суспільстві мали державно-владний характер2. На сьогодні фінанси характеризуються дещо ширше. Безумовно, значна частина їх пов’язується з обігом централізованих фондів держави та територіальних громад, які мають державно-владний характер. у той же час існує і розвивається група фінансових відносин, яка застосовує приватні засоби впливу, диспозитивне регулювання. Такі відносини виникають у цивільному праві, характеризують регулювання всередині підприємств, установ, організацій, об’єднань приватної форми власності, а також ті, що пов’язані з формуванням та використанням приватних грошових фондів. Державні фінанси являють собою систему суспільних відносин, пов’язаних з мобілізацією, розподілом і використанням централізованих і децентралізованих фондів коштів з метою виконання завдань і функцій держави. Тобто фінансова діяльність держави зумовлена об’єктивною необхідністю і є процесом збирання, розподілу, перерозподілу та використання централізованих і децентралізованих фондів грошових коштів, що забезпечують практичне виконання функцій державою3.

Усі інститути фінансової системи можна згрупувати в підсистеми за різними підставами. Однією з найбільш принципових є класифікація на підставі форми власності та із цих позицій можна виділити державні, муніципальні і приватні фінанси або в більш узагальненій формі – публічні і приватні фінанси. З іншого боку, основою класифікації може бути територіальний принцип, що відображає структуризацію адміністративно-територіальних утворень від верху до низу,

1Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. – М.: Финансы и статистика, 1995.

–C. 20.

2Костов М. Проблемы соотношения между финансами и правом // Правна мысль.

–1970. – № 2. – С. 103; Вознесенский Е. А. Соотношение финансов и права // Правоведение. – 1971. – № 3. – С. 126–130.

3Фінансове право: Підручник / Кер. авт. кол. і відп. ред. Л. К. Воронова. – Вид. 2-ге, виправл. та допов. – Х.: Консум, 1999. – С. 10.

285

Актуальні питання науки фінансового права

або стадія руху фінансів (формування, розподіл, використання, контроль). Однак найбільш принциповою, важливою та найбільш часто використовуваною є перша.

Фінанси, що охоплюють кошти юридичних і фізичних осіб, не відображають єдності галузевого режиму регулювання, вони є об’єктом впливу комплексного законодавства. У той же час у літературі зустрічається досить загальна, розмита і тому, на наш погляд, нелогічна категорія «фінанси домашніх господарств»1. Здається, що це не зовсім вдале поняття, що може бути затребуване в юридичній науці. Вбачається доцільним приєднатися щодо цього до представника саратовської школи фінансового права – О. В. Покачалової, що наполягає на неприйнятності подібної категорії. Вона підкреслює, що термін «фінанси» у традиційному значенні означає, насамперед, грошові фонди, яких у громадян (у загальноприйнятому, а також економіко-правовому розумінні) просто не може бути2. Дійсно, складно адекватно відобразити, що являє собою домашнє господарство, яка його природа (споживча або продуктивна) і які фінанси вона може охоплювати­ . Необхідно враховувати, що фінанси: по-перше, складні відносини, що припускають комплексний вплив галузевих законодавств; по-друге, до тієї ситуації, до якої застосовується конструкція фінансів домашніх господарств, логічніше було б використати поняття грошей, а не фінансів.

Як економічне утворення фінансова система охоплює сукупність економічних відносин з приводу формування, розподілу та використання централізованих і децентралізованих фондів коштів та фінансових ресурсів публічно-територіальних утворень, а також контроль за їх рухом. з деякими застереженнями сюди можуть включатися і грошові фонди підприємств і організацій різних форм власності, кошти фізичних осіб, що існують у режимі імперативного керування, які спрямованіназадоволенняпублічнихінтересів.Необхіднорозмежовувати матеріальний і правовий аспект характеристики фінансової системи. У матеріальному аспекті фінансова система охоплює сукупність фондів коштів, які характеризуються особливим фінансово-правовим режимом створення, розподілу і використання. У той же час у правовому аспекті вона визначається як сукупність урегульованих правом

1Див.: Бабич А. М., Павлова Л. Н. Финансы: Учебник. – М., 2000. – С. 647–671.

2Покачалова Е. В. Публичный долг в Российской Федерации: вопросы теории финансового права / Под ред. Н. И. Химичевой. – Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2007. – С. 77.

286

ДержавнийкредитякланкафiнансовоїсистемиУкраїни

суспільних фінансових відносин у сфері акумуляції, розподілу, використання і контролю за цим централізованих і децентралізованих фондів коштів і фінансових ресурсів публічно-територіальних утворень, з метою задоволення публічних інтересів.

Структура фінансової системи характеризується в наукових дослідженнях з деякими розбіжностями, але в цілому провідними фахівцями в галузі фінансового права вже розроблено єдиний підхід до цієї системоутворюючої категорії. Так, Н. І. Хімічева виділяє такі ланки (інститути) фінансової системи держави: бюджетна система, до складу якої входять державний та місцеві бюджети; позабюджетні цільові фонди; фінанси підприємств, установ, організацій, галузей народного господарства; майнове та особисте страхування; кредит (державний, муніципальний, банківський)1.

Можнавважати,щовсучаснихумовахсклаласядещопарадоксальна ситуація в регулюванні поняття та основних підходів до характеристики фінансової системи. Справа в тому, що більшість складових елементів фінансової системи вже одержали своє адекватне законодавче відображення: бюджетна система – у Бюджетному кодексі України; система оподатковування – у Законі України «Про систему оподаткування»; банківська система – у Законі України «Про банки і банківську діяльність» тощо. Кожна з ланок фінансової системи поєднує специфічні фінансові відносини, за допомогою яких формуються, розподіляються та використовуються відповідні грошові фонди з метою задоволення різних суспільних потреб. Окремі фонди, що відображають зміст ланок фінансової системи, можуть бути диференційовані за цільовим призначенням, за особливостями і рівнем управління, а також за характером інтересів, що задовольняються за допомогою їх використання.

У той же час законодавча норма, що визначає зміст фінансової системи, відсутня. Навряд чи можна говорити про те, що подібної норми не вистачає або вона може бути логічно вмонтована в який-небудь законодавчий акт. У системі фінансового законодавства України відбуваєтьсяінтенсивнийрозвитокінституціональнихзаконодавствінасьогодні немає акта, що регулює загальні основи фінансової системи.

Здійснення фінансової діяльності не є самоціллю. У деяких випадках вона може характеризуватися непогодженістю формування

івитрачання публічних коштів, дохідних і видаткових частин центра-

1Финансовое право: Учебник / Под ред. Н. И. Химичевой. – М.: Юристъ, 1999.

–С. 21.

287

Актуальні питання науки фінансового права

лізованих фондів. Підсумком такої розбіжності можуть бути боргові зобов’язання. У деяких дослідженнях під фінансово-правовими категоріями розуміють «…вироблені наукою фінансового права поняття, що виражають найбільш істотні властивості юридичної діяльності

вобласті державних фінансів»1. У той же час важливий акцент саме на публічній природі даних відносин, що охоплюватиме правове регулювання обігу як коштів держави, так і територіальних громад, а не обмежувати ці відносини лише у зв’язку з рухом державних грошових фондів.

Розвиток теорії державного боргу знайшов своє відображення

внаукових працях сучасних економістів та фінансистів. Однак адекватного законодавчого відображення більшість достижень юридичної та економічної науки не отримали. Більшість економічних концепцій виходять з можливості використання державного боргу як регулятора економічних процесів. у цьому випадку державний борг направлений на необхідність досягнення мети «бюджетної рівноваги». Дослідники економічної природи державного боргу виділяють декілька основних концепцій, які складають основу використання державного кредиту та боргу: 1) концепція щорічного балансування бюджету; 2) концепція циклічного балансування бюджету, куди входить теорія фінансової політики, що автоматично стабілізується; 3) теорія компенсуючого бюджету2.

Дослідження правової природи публічного боргу було в центрі уваги класиків фінансового права ще в другій половині ХІХ ст. З’ясування його природи і на сьогодні перебуває в центрі уваги фахівців як у галузі економіки, так і в галузі права. Суспільне життя розвивається, змінюються пропорції, з’являються нові економічні явища та потреби. Це, безумовно, відображається і на конструкції державного боргу. В цілому вони виходять з того, що відносини державного боргу охоплюють відносини у сфері випуску, обслуговування та погашення боргових зобов’язань держави. Але такий принциповий підхід деталізується в різних аспектах. Так, О. Ю. Грачова під державним боргом розуміє боргові зобов’язання держави (Російської Федерації) перед фі-

1Покачалова Е. В. Публичный долг в Российской Федерации: вопросы теории финансового права. – Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная ака-

демия права», 2007. – С. 56.

2Вона ж. Становление и развитие публичного долга и его формы (финансовоправовые аспекты) / Под ред. Н. И. Химичевой. – Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2007. – С. 40.

288

ДержавнийкредитякланкафiнансовоїсистемиУкраїни

зичними і юридичними особами, іноземними державами, міжнародними організаціями та іншими суб’єктами міжнародного права, охоплюючи зобов’язання щодо державних гарантій, наданих державою1. В той же час Г. В. Попова визначає державний борг як суму заборгованості за випущеними і непогашеними борговими зобов’язаннями держави, охоплюючи нараховані за ними відсотки, тоді як Ю. Я. Вавілов зазначає, що державний борг – це результат взаємозв’язків виконавчих органів державної влади з фізичними та юридичними особами (резидентами і нерезидентами), виконавчими органами інших держав і міжнародними фінансовими організаціями у галузі формування фонду запозичених ресурсів для задоволення державних потреб2. О.П.Орлюкакцентуєувагунатому,щодержавнийборг–цезагальний обсяг накопиченої заборгованості уряду власникам цінних паперів, який дорівнює сумі минулих бюджетних дефіцитів за вирахуванням бюджетних надлишків3.

При визначенні державного боргу необхідно мати на увазі, що аргументованим і послідовним є акцент на подвійній природі публічного боргу. У цьому випадку він виступає, з одного боку, як сукупність боргових зобов’язань держави та інших його адміністративнотериторіальних утворень, тоді як, з іншого боку, він виражається у формі кредитних відносин за участю публічно-територіальних утворень. Зміст публічного боргу визначається адміністративнотериторіальним устроєм держави, і якщо в державах з федеративним устроєм державний борг поєднує в собі федеральний і субфедеральний борг, то в унітарних – державний борг завжди є однорівневим. Виходячи з цього використання терміна «публічний борг» виступає як певна узагальнююча конструкція, що поєднує механізми державного й муніципального боргу.

Досліджуючи відносини державного боргу необхідно враховувати, що вони виникають у процесі залучення до бюджетів (державного та місцевих) додаткових фінансових ресурсів, здійснення розрахунків по боргових зобов’язаннях Уряду (органів місцевого самоврядування) за рахунок бюджетних коштів. Зрозуміло, що правовий вплив на такі відносини мають здійснювати низка галузей (конституційне, державне будівництво та місцеве самоврядування, адміні-

1Финансовое право: Учебник / Под ред. Е. О. Грачевой, Г. П. Толстопятенко. – М.:

Проспект, 2004. – 532 с.

2Вавилов В. Я. Государственный долг. – М.: ФА, 1998. – 340 с.

3Орлюк О. П. Фінансове право. – К.: Юрінком Інтер, 2003. – 527 с.

289

Актуальні питання науки фінансового права

стративне тощо). Але, як видається, головне місце має відводитися фінансово-правовій галузі. Такий висновок можна зробити виходячи з того, що зміст таких відносин пов’язується з рухом публічних грошових фондів, що і є предметом фінансового права. Інші галузеві норми уточнюють особливості фінансово-правового режиму регулювання відносин публічного боргу. Так, конституційно-правові норми визначають пріоритет законодавчої влади та представницьких органів у сфері державного та муніципального боргу. Суттєвий блок відносин складають і відносини, які пов’язані з участю особливих суб’єктів відносин публічного боргу. Йдеться, перш за все, про інвесторів на ринку державних цінних паперів. Закріплення їх правосуб’єктності, виділення прав та обов’язків при здійсненні операцій з державними цінними паперами на вторинному ринку регулюються як імперативними методами (це стосується, перш за все, адміністративно-правових засобів), так і диспозитивними (йдеться про цивільно-правові режими впливу на поведінку таких суб’єктів).

Відносини публічного боргу, виступаючи як система економічних зв’язків, економічних відносин, потребує і адекватного правового вираження, що передбачає використання системи правових норм, які регулюють публічні боргові зобов’язання. Саме в цьому випадку економічні відносини набувають урегульованої і впорядкованої правової форми. Вихідні положення правового регулювання публічного боргу, його видів (державного та місцевого) як фінансово-правової категорії міститься в Конституції України. Такою нормою є, перш за все, ст. 92 КонституціїУкраїни,відповіднодоякоївинятковоЗакониУкраїнивстановлюють порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їхні види і типи1. Принциповим при цьому є те, що існування публічних боргових зобов’язань визнається як об’єктивний чинник розвитку і функціонування фінансової системи держави. Важливість його й обумовлює те, що повноваження щодо регулювання публічних грошових зобов’язань делегуються виключно Верховній Раді. Дійсно, КонституціяУкраїниневизначаєпоняттядержавногоборгу,немістить його класифікації на види, не деталізує суб’єктний чи об’єктний склад, але це здійснюється через вплив на бюджетне регулювання.

Згідно з Конституцією України до повноважень Верховної Ради України належить затвердження Державного бюджету України та вне-

1 Конституція України // Відом. Верхов. Ради. – 1996. – № 30. – Ст. 141.

290