KucherrajvenkoAktual

ДержавнийкредитякланкафiнансовоїсистемиУкраїни

імперативного методу. у деяких випадках інститут публічного кредиту пропонують розглядати в силу його складного, багатоаспектного характеру як комплексний. При цьому виходять із того, що в регулюванні відносин публічних запозичень задіяні норми декількох галузей (конституційного, фінансового, цивільного, адміністративного, міжнародного й т. д.). Нам видається, що погодитися з даним твердженням можнатількивтомувипадку,якщомовайдепрокомплекснийінститут законодавства, а не про комплексний інститут або підгалузь права. Фінансове право як самостійне галузеве утворення характеризується особливим предметом і методом регулювання, специфічним законодавством, спрямовано на реалізацію правовими способами публічних інтересів у специфічній сфері. Тому існування його як єдиного, однорідного утворення несумісно з перспективами включення сюди комплексних інститутів, що існують на стику принципово різних за правовою природою галузей.

Публічний кредит використовується публічними утвореннями як один зі способів залучення додаткових коштів у розпорядження держави (муніципального утворення) для подолання, в першу чергу, бюджетних розривів, мінімізації і ліквідації бюджетного дефіциту. Залучення кредиту цими суб’єктами не переслідує мети одержання прибутку, не є специфічною формою підприємницької діяльності. За формою дані відносини дещо нагадують цивільно-правові (приватні) відносини кредитування, оскільки мова йде про однакові принципи їх реалізації (строковість, відплатність, зворотність тощо). Однак специфічність природи відносин публічного кредиту опосередковується головною метою – залученням додаткових коштів для поповнення централізованих публічних фондів, рішення, що стоять перед територіальними утвореннями, завдань у сфері фінансової діяльності держави й територіальних громад.

Зміст категорії публічного кредиту виражається через низку принципових особливостей такого механізму:

а) основою державного кредиту є фінансові відносини щодо залучення державою та територіальними громадами додаткових грошових ресурсів, позичальниками яких виступає держава та територіальні громади;

б) специфічною ознакою відносин державного кредиту є те, що держава як владний суб’єкт виступає у ролі зобов’язаної особи – позичальника;

271

Актуальні питання науки фінансового права

в)вумовахдержавногокредитугрошовіресурсиформуютьсяпереважно за рахунок тимчасово вільних коштів юридичних та фізичних осіб.

Деякі вчені звертають увагу на динамічний характер як відносин державного кредиту, так і правових норм, що утворюють цей інститут. Так, К. С. Бєльський, визначаючи фінансове право як самостійну, відносно замкнуту частину системи російського права, звертає увагу на її певну юридичну своєрідність. Він підкреслює, що суспільні відносини, що становлять рамки фінансового права, формуються в процесі здійснення державою фінансової діяльності і крім діяльності «по організації грошового обігу в країні, мобілізації коштів у бюджеті й позабюджетні фонди з метою використання їх в інтересах суспільства й держави проявляються й інші суспільні відносини»1. До останнього ним віднесені державний кредит, страхові відносини, фінансовий контроль та ін. Аналогічно М. В. Карасьова виділяє, виходячи із критерію диференціації фінансово-правового регулювання по фінансовоправових інститутах, відносин з державного і муніципального боргу в якості самостійного структурного утворення у фінансово-правовій галузі2.

В основі такого підходу полягає та ситуація, коли відносини кредиту і боргу (насамперед у їх узагальненому вигляді, без диференціації залежно від публічної та приватно-правової форми) зачіпають норми багатьох інших галузей права. У той же час тільки фінансовоправове регулювання здійснює цілісний вплив на дані відносини, оскільки предметом регулювання в цьому випадку виступають відносини, що виникають у зв’язку з функціонуванням публічних фінансових ресурсів, різновидом яких і є публічний кредит і публічний борг. За рахунок державного та муніципального кредиту відбувається акумулювання державою і територіальними громадами на тимчасових, поворотних і відплатних принципах додаткових фінансових ресурсів для вирішення публічних завдань і формування особливого позикового фонду, що використовується в інтересах даних суб’єктів.

Ще в 70-х роках ХХ ст. С. Д. Ципкін, структуруючи фінансову систему СРСР, розташував у певній послідовності, ієрархії її інститути. Послідовність їхнього розташування визначилася значимістю

1Бельский К. С. Финансовое право. – М., 1994. – С. 31.

2Карасева М. В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). –

М., 2003. – С. 7.

272

ДержавнийкредитякланкафiнансовоїсистемиУкраїни

у фінансовій діяльності, участю в русі публічних коштів. Виходячи із цього фінансова система СРСР включала, на його думку, такі інститути:а)державнийбюджет(бюджетнеправо);б)фінансисоціалістичних підприємств, організацій галузей народного господарства; в) державне майнове і особисте страхування; г) державне соціальне страхування; д) кредит (банківський і державний). С. Д. Ципкін у класифікації ланок фінансової системи СРСР відводив кредиту останнє місце, що не виключало його висновку про сукупність юридичних норм, що регулюють кредитні відносини, як значного і важливого розділуособливоїчастинигалузірадянськогофінансовогоправа.Вінзвертав увагу на те, що «державний кредит складається з норм, що регулюють відносини з випуску державних позик, а також... при залученні вкладів до ощадних кас»1.

Як альтернатива подібної точки зори зустрічаються уявлення про неможливість включення кредиту як складової фінансової системи2. Окремі представники економічної теорії ще більш вибірково підходять до даної проблеми, залишаючи державний кредит у складі фінансової системи і виключаючи з неї банківський кредит3. Остання точка зору нам видається з позиції фінансового права досить логічною. Дійсно, якщо виходити з предмета фінансово-правового регулювання, то кредитні відносини цікавлять нас тільки з позицій реалізації публічного інтересу, у системі відносин, де одним із суб’єктів є держава. Це, безумовно, стосується державного кредиту, залишаючи за межами регулювання дослідження банківського кредитування. У той же час деякі моменти останнього все-таки присутні в режимі публічних відносин. у цьому випадку ми маємо на увазі ті аспекти банківського кредитування, де фігурує Національний банк України, де держава представлена в особі певних органів. Так, це не завжди фінансово-правові відносини, але, безумовно, відносини, що мають публічно-правову природу.

Обґрунтовуючи власну точку зору, при зіставленні категорій фінансів і кредиту, включенні кредиту складовою частиною у фінансову систему держави С. Д. Ципкін як ознаки кредиту виділяв добровіль-

1Ципкин С. Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности советского государства. – М., 1983. – С. 17–18.

2Аллахвердян Д. А. Финансы социалистического производства. – М., 1971. –

С. 157–167.

3Финансы и кредит: Учебник / Под ред. М. В. Романовского, Г. Н. Белоглазовой.

М., 2006. – С. 37–39.

273

Актуальні питання науки фінансового права

ність, строковість, поверненість, відплатність. Саме вони вбачалися йому специфічними, визначаючими можливість виділення державного кредиту в окрему, самостійну ланку фінансової системи. В основі такого висновку полягає та посилка, що саме кошти, сформовані за рахунок державного кредиту, принципово відрізнялися від коштів, що становлять систему державних доходів.

Цiкавою з цього приводу є позицiя М. В. Карасьової. Якщо віднесення до системи кредитних відносин державного, муніципального й банківського кредиту сумнівів не викликає, то вона не тільки виключає з фінансової системи банківський кредит, але й категорично заперечує фінансово-правовуприродувідносиндержавногокредиту:«…відноси- ни по державному кредиту між Російською Федерацією ікредиторами не є фінансово-правовими»1.

Дiйсно, комплексне регулювання таких вiдносин породжує неодностайнiсть точок зору вчених щодо вiднесення того чи iншого iнституту до однiєї галузi права. Вiдносини кредитування перебувають на межi приватного та публiчного права. Бiльш того, мабуть, доцiльно говорити про триланкову систему впливу на вiдносини кредитування:

1)диспозитивнi методи забезпечують регулювання кредитування

врежимi приватно-правових вiдносин. У цьому випадку, перш за все, йдеться про банкiвське кредитування або iншi форми кредитування, якi iснують в умовах договiрних вiдносин, рiвностi сторiн;

2)iмперативнi методи характеризують обов’язкову наявнiсть у цих вiдносинах держави як провiдного суб’єкта вiдносин. При цьому держава обумовлює режим, права та обов’язки суб’єктiв та, фактично, наказує їм, яким чином будувати свою поведiнку. Мабуть, як приклад такого рiзновиду вiдносин можна навести механiзм податкового кредиту. В цьому випадку платнику не надається альтернативи чи права вибору – вiн зобов’язаний укласти договiр податкового кредиту. Цей механізм виникає навiть тодi, коли платник не може сплатити податок, тобто у нього нема вибору (платити чи не платити податок чи збiр), вiн зобов’язаний укласти вiдповiдну угоду;

3)сукупнiсть комплексу методiв, якi поєднують iмперативне та диспозитивне регулювання. Перш за все, це стосується державного кредиту. з цього приводу хотiлося б приєднатися до поглядiв М. П. Ку-

черявенка, який характеризує державний кредит як iмперативний за змiстом, який може використовувати диспозитивнi пiдстави виникнен-

1 Карасева М. Ф. Финансовое правоотношение. – Воронеж, 1997. – С. 69–70.

274

ДержавнийкредитякланкафiнансовоїсистемиУкраїни

ня цих вiдносин взагалi1. Дiйсно, певну своєрiднiсть надає цим вiдносинам специфiка методу правового регулювання, який набуває форми договiрного, що зовсiм не виключає його фiнансово-правової природи.

Аналіз змісту відношень державного кредиту має спиратися на динаміку поглядів відносно цього складного явища. Саме тому важливо підкреслити, що предметом досліджень учених-фінансистів дане явище було вже давно. Звісно, розвиток його від найпростіших форм до більш складних обумовлювало і трансформацію теоретичних конструкцій,поглядівспеціалістів.Змінаформдержавногокредиту,вплив на це трансформаційних процесів перетворення приватного кредиту

впублічний послугувало формуванню теорії державного кредиту вже

всередині ХІХ ст.

Пізніше риси, що характеризують державний кредит, дещо змінилися та набули саме публічного характеру, коли він став визначати публічністьнетількипозичальника(держави,адміністративно-терито- ріального утворення), але й ціль спрямування коштів – задоволення суспільних потреб.

Традиційне дослідження кредиту як цивільно-правового інституту останнім часом уявляється дещо обмеженим. Справа в тому, що чинне бюджетне та податкове законодавство містить положення про кредит, які не підкоряються цивільно-правовому режиму регулювання. Саме тому на сьогодні важливо розмежовувати міжгалузеві аспекти аналізу регулюваннякредитнихвідносин,публічно-правовііприватно-правові конструкціїкредитутаінституціональні,внутрішньогалузеві.у першому випадку мова може йти про загальні правові встановлення, що характеризують кредит у цілому (принципи кредитування: строковість, платність, зворотність тощо). У другому випадку мова йде про принципово розрізнені конструкції кредитних відносин на основі договірних начал, у режимі диспозитивного регулювання і публічному кредиті, що регулюється на засадах влади та підпорядкування. Що стосується третьої ситуації, то мова йде про видову своєрідність єдиної родової конструкції.Приміром,публічнаприродакредитнихвідносинурамках фінансово-правового регулювання може породжувати видовий прояв у галузі податкового регулювання (податковий кредит) і у сфері бюджетної діяльності (державний або муніципальний кредит). Останній

1 Див. докладнiше: Воронова Л. К., Криницкий Ю. Е., Кучерявенко Н. П. Финансовое право: Учеб. пособие для студ. юрид. вузов и фак. – Харьков: Право, 2006. –

С. 254–255.

275

Актуальні питання науки фінансового права

різновид, залишаючись публічним за природою, не виключає специфічної форми договірних відносин. Кредит у сфері бюджетної діяльності слід розглядати як договірні бюджетні зобов’язальні правовідносини, у яких одна сторона (держава або територіальна громада) зобов’язується надати іншій стороні суму коштів, а інша сторона зобов’язана повернути через певний строк відповідну грошову суму. Фактично, у цьому випадку мова йде про перерозподіл коштів між ланками бюджетної системи.

Принципи строковості, зворотності та відплатності, що лежать і в основі відносин по публічному кредиту, характерні для будь-яких кредитних відносин. При аналізі відносин публічного і приватного кредитування використовуються схожі терміни, які й не розкриваються законодавцем. У цьому контексті видається сумнівним використання при характеристиці публічного кредиту поняття боргової вимоги, оскільки в даній ситуації виникають аналогії з цивільно-правовими режимами регулювання відносин, перспективності у зв’язку з цим появи і використання позовних вимог. Виходячи з цього у російській юридичній науці звертається увага на збірний характер кредиту як юридичного поняття. Так, В. В. Вітрянський1 досліджуючи кредит за цивільним правом, з урахуванням аналізу різних думок, висловлених у науці, обґрунтовано доходить висновку про те, що кредит являє собою «певне узагальнене поняття, що визначає всі види банківського, товарноготакомерційногокредитування»тільки«вмежахекономічної науки» («в економічному змісті»). У правовому змісті зазначена категорія«немаєнастількиглобальногозначення»,єзбірною,щопозначає різні правові явища2.

Як бачимо, державний кредит як багатогранний iнститут може виступати в рiзних формах, але єдність цих форм не виключає і підстави їх класифікації. Її можна проводити за рядом напрямків (за суб’єктами – що одержує або надає кредит, за характером і формами забезпечення та повернення кредиту; за рівнем нормативно-правового регулювання кредитних відносин, за участю міжбюджетних трансфертів тощо). Розглядаючи форми кредитних механізмів у рамках

1Витрянский В. В. Категории «кредит» и «кредитные правоотношения» в гражданском праве // Хоз-во и право. – 2004. – № 9. – С. 10.

2Див.: Гражданское право : Учебник / Под ред. Е. А. Суханова. – М., 2000. – Т. 2.

–С. 204; Ефимова Л. Г. Банковские сделки: право и практика. М., 2001. – С. 496; Нечаев К. А. Кредит по налоговому и бюджетному праву. Актуальные проблемы финансового права Республики Беларусь, России, Украины / Отв. ред. Д. В. Винницкий.− СПб.: Изд. Дом С.-Петерб. гос. ун-та, Изд-во юрид. фак.СПбГУ, 2006. – С. 343.

276

ДержавнийкредитякланкафiнансовоїсистемиУкраїни

фінансово-правового регулювання, можна виділити принципові особливості, які характеризують їх природу:

1.Однією зі сторін правовідносин у цьому випадку завжди є публічно-територіальне утворення, що реалізує владну компетенцію. При цьому важливо звернути увагу, що саме публічно-територіальні утворення в особі уповноважених органів, а не самі уповноважені органи є суб’єктами кредитних правовідносин. Дійсно, наприклад, власником коштів державного бюджету є держава, а не Верховна Рада України, що реалізує повноваження щодо формування і виконання його. Крім того, аргументувати дане положення можна й існуванням, реалізацією принципу «єдності каси», що передбачає зарахування всіх доходів, що надходять до бюджету, залучення і погашення джерел фінансування дефіциту бюджету, здійснення всіх видатків з єдиного казначейського рахунку конкретного територіального утворення, а не органу, що його представляє1. Більше того, суб’єктом відповідальності у випадку бюджетного правопорушення, фактично, є власник бюджетних коштів, оскільки саме з бюджету відшкодовуються незаконно стягнені або переплачені податкові надходження.

2.Безпосередньо з першою ознакою публічного кредиту пов’язана

йособлива роль держави в цьому. Але тут необхідно наголосити на декількох специфічних моментах. По-перше, йдеться про роль позичальника як організатора таких відносин. Саме держава встановлює умови випуску, порядок реалізації та обслуговування публічного кредиту, загальні та спеціальні засади його погашення. По-друге, організація відносин публічного кредитування здійснюється державою в односторонньому порядку. Іншими словами, хоча за зовнішніми ознаками ці відносини і нагадують договірні, але умови їх, особливості розвитку та динаміки встановлюються в односторонньому порядку саме державою. По-третє, організація державою кредитних відносин у сфері публічних запозичень стосується як державного, так і муніципального кредитування. На перший погляд, це суперечить логіці, тому що в останньому випадку принциповий вплив на такі відносини повинні мати власники надходжень та особи, які гарантують їх повернення – територіальні громади. Але шляхом запозичень на місцевому рівні забезпечується в першу чергу виконання і держав-

1Див. наприклад: ст. 216 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля

1998 г. № 145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1998. – № 31.

– Ст. 3823.

277

Актуальні питання науки фінансового права

них завдань та функцій на місцях. Саме тому вплив держави тут теж має безумовний характер.

3.Особливістю публічного кредиту є те, що дані відносини реалізуютьсянапідставідоговорупублічногоправа.Мивжевказуваливище на своєрідну природу подібних договірних відносин, коли свобода вибору зв’язується тільки з підставами виникнення даних відносин, безпосередньо з юридичним фактом, зберігаючи безумовно, імперативні корені в регулюванні вже існуючих відносин публічного кредиту.

4.Восновівідносинпублічногокредитуванняполягаєпевнаподвійність. з одного боку, мова йде про безумовне виконання обов’язку – погашенні основної суми боргу та відсотків по ньому. З іншого боку,

воснові виконання цього обов’язку полягає укладений договір, умови якого передбачають специфічний режим реалізації. Кредит у сфері бюджетної діяльності передбачає безпосереднє перерахування кредиторові коштів у формі видатків бюджету. На порядок виділення і передачі цих коштів поширюється правовий режим виконання бюджетів.

5.Публічний кредит характеризується принципово іншими у порівнянні з кредитом, який регулюється в межах приватного права, засобами гарантування. Якщо приватний кредит гарантується заставою (перш за все, майна), то публічний – усіма фінансовими ресурсами, які належать державі або територіальним громадам. Інакше кажучи, публічний кредит гарантується фінансовими ресурсами відповідного територіального утворення.

6.Публічний кредит у сфері бюджетної діяльності пов’язаний насамперед з видатками публічно-територіального утворення. Нам видається, що навряд чи є аргументи в цьому випадку порушувати питанняпрохарактеристикуйогоякдоходівбюджетів,оскількивінявляє собою не зовсім звичайну форму видатку, має поворотний характер.

7.Відносини публічного кредиту, публічні боргові зобов’язання виникають винятково з метою задоволення публічних інтересів. Саме тому відносини публічного кредиту не зв’язуються з діяльністю, орієнтованою на одержання прибутку з підприємницькою діяльністю територіальних утворень, а виступають однією з форм фінансової

діяльності. На цій підставі нам не видається логічним характеризувати як відносини публічного боргу, так і відносини публічного кредиту як результат договору купівлі-продажу державних (муніципальних) цінних паперів. Публічно-боргова діяльність поряд з податковою, валютною, емісійною діяльністю становлять систему фінансової діяльності держави і муніципальних утворень, в основі якої лежать

278

ДержавнийкредитякланкафiнансовоїсистемиУкраїни

принципи єдності фінансової політики і грошової системи, а також пріоритету публічних інтересів у правовому регулюванні відносин у галузі фінансової діяльності держави й муніципальних утворень.

8.Публічний кредит у більшості випадків необхідно розглядати

втісному взаємозв’язку з інвестиційною діяльністю держави і муніципальних утворень. Безумовно, що головна причина виникнення цих відносин – бюджетний дефіцит, на подолання якого й орієнтована дія відносин публічного кредиту. у той же час коштів, які сформовані

втакий спосіб, може й не вистачити для подолання розриву між доходами й видатками бюджету. Тому вони можуть бути частково спрямовані на інвестиційні проекти, щоб за рахунок збільшення від їх використання і сформувалася їх можливість ліквідації дефіциту.

9.Кошти, акумульовані в режимі публічного кредитування, надходять у розпорядження органів державної влади, використовуються на публічні, соціальні цілі іне мають конкретного цільового характеру. Залежно від часу першочерговості цілей притягнуті в такий спосіб кошти являють собою додаткові фінансові ресурси для погашення бюджетного дефіциту. За рахунок чого виник останній і на яку його частину вони будуть спрямовані – про це питання не стоїть.

10.Джерелом погашення заборгованості по публічних запозиченнях є кошти бюджетів або нові публічні позики.

11.Особливістю публічних кредитних відносин є також те, що позика, організована таким чином, буде, безумовно, погашена. Якщо

врежимі банківського кредитування може скластися ситуація, коли позичальник виявиться без коштів для погашення кредиту, то при державному кредитуванні позичальник має виняткове право – емісії грошей. Так, це призведе до розвитку інфляційних процесів, але номінально борг буде погашений і кредит повернутий.

12.При державному кредиті метою залучення коштів є формування коштів для покриття дефіциту внаслідок, як правило, непродуктивних бюджетних витрат, пов’язаних із задоволенням суспільних та державних потреб. У той же час метою банківського кредитування є отримання прибутку, за рахунок частки якого і здійснюється погашення запозичених коштів.

Публічний кредит як правова категорія являє собою врегульовані правовими нормами відносини щодо акумуляції державою й територіальнимигромадамитимчасововільнихкоштівюридичнихіфізичних

279

Актуальні питання науки фінансового права

осіб на принципах добровільності, терміновості, відплатності, поверненості з метою покриття бюджетного дефіциту і регулювання грошового обігу. Головна особливість його полягає в невиробничому використанні капіталу. Кошти, залучені в такий спосіб, зазвичай не беруть участь у кругообігу продуктивного капіталу, у виробництві матеріальних цінностей, а йдуть на покриття бюджетного дефіциту. Коштами для погашення відсотків за користування державним і муніципальним кредитомслужатьабоподатки,абоновіпозики.Характерноюжрисою банківського кредиту є продуктивне використання позикового фонду, що означає не тільки погашення кредиту, але й виплату винагороди за користування позикою за рахунок приросту вартості в процесі виробництва. При банківському кредитуванні беруть участь дві сторони (банк – у ролі кредитора, юридичні та фізичні особи в ролі позичальників),тодіякупублічномукредитіпозичальником,якправило,завжди

єдержава, або муніципальне утворення.

13.Публічне кредитування формує підстави використання грошей, коли вони виконують не лише функцію платежу, але й засобу обігу, в той час коли відносини банківського кредиту засновані на виконанні грошима функції засобу платежу.

14.Відносини публічного кредитування передбачають зміну їх державою в односторонньому порядку в такому режимі, що до позичальника не передбачено і не можуть застосовуватись санкції, тоді як при банківському кредиті умови кредитного договору суворо регламентовані і за їх порушення до позичальника застосовуються санкції.

15.Публічне кредитування реалізується через використання готівкового обігу, коли йдеться про залучення готівки або реалізацію державних цінних паперів юридичним та фізичним особам, на підставі чого,фактично,здійснюєтьсяйуправлінняготівково-грошовимобігом. У порівнянні з публічним банківський кредит пов’язується переважно з безготівковими грошима, коли надання коштів здійснюється шляхом перерахування їх з одного рахунку на інший.

16.Для реалізації операцій з державного кредитування необхідна наявність тимчасово вільних коштів у кредиторів, використання яких дозволяє державі не вдаватися до емісійної діяльності. Виходячи з цього можна стверджувати, що публічний кредит використовується як додаткове джерело поповнення доходів бюджету, служить одним з факторів поліпшення грошового обігу, розвитку безготівкових форм розрахунків, зміцнення стабільності національної грошової одиниці. Він пе-

280