28. Организация местного управления в середине XVI—XVII вв.

Шествовавшая ранее система кормления была постепенно отменена и

заменена органами губного и земского самоуправления1.

Интересно, что их появление прямо связано с инициативой дворян-

ства и некоторых других слоев населения (посада, государственных -

черносошных крестьян), жаловавшихся на то, что наместники не справ-

ляются с "лихими" людьми. Губные избы и были созданы прежде всего

как карательные органы, которые ведали борьбой с разбойниками, та-

тями, убийцами, поджигателями, сыском беглых. Позднее на них были

возложены и некоторые управленческие функции. Так, на них возла-

гался сбор податей, перепись населения, осуществление контроля за ка-

баками (питейными заведениями), корчмами. Губные старосты объявля-

ли административные распоряжения, ведали губной тюрьмой. В XVII в.

компетенция губных органов стала еще шире по сравнению с периодом

их создания и включала все дела местного управления.

Губные грамоты составлялись от имени Государя всея Руси, содер-

жали прямое указание на это, утверждались соответствующими подпи-

сями и печатями.

В первое время губные избы действовали параллельно с органами

кормления.

Судебник 1550 г. говорит уже о широком создании органов губного

управления. Определяя компетенцию последних. Судебник указывает:

"А приведут кого в разбое или на кого в суде доведут, что он ведомый

разбойник" и наместником тех отдавати губным старостам. А старостам

губным опричь ведомых разбойников у наместников не вступатись ни

во что. А татей им судити по царевым и великого князя губным грамо-

там, как в них написано" (ст. 60). Но Судебник 1550 г. говорит и о со-

хранении системы кормления, разграничивая компетенцию наместников

и губных органов. Система кормления была отменена в 1556 г.

Во главе губных изб стояли губные старосты, избираемые или на-

значаемые из детей боярских2 и дворян. При них находились старосты,

десятские и лутчие люди. Губные старосты должны были быть, как го-

ворят документы, "прожиточными", т.е. в определенной мере состоя-

тельными. Некоторые губные грамоты требуют "выбрать.... губного ста-

росту, который бы грамоте был горазд".

Это требование содержится и в ст. 4 гл. XXI Соборного уложения

1649 г.: "которые грамоте не умеют, и тех в губныя старосты не выби-

рать".

Термин "губа" не имеет четкого объяснения. В данном случае он понима-

ется как округ, определенная административная единица, в которой действовала

губная изба.

В ранних губных грамотах говорилось о необходимости сообщать,

отписывать о выборах губных старост в Москву, в более поздних -

"прислати для крестного целования в Москву, в Разбойный приказ".

При губной избе состоял дьяк, ведавший делопроизводством. Губная

изба первоначально избиралась без указания срока, а впоследствии - на

один год.

Введение губных изб не означало ликвидации сотских, десятских,

пятидесятских, избираемых сельским и посадским населением. Эти вы-

борные волости должны были оказывать помощь губным избам.

Разбойная изба (позднее - приказ) в Москве имела определенные

контрольные функции относительно губных органов, привлекала к от-

ветственности самих губных старост и целовальников за взяточничество

и другие злоупотребления.

Во второй половине XVII в. самостоятельность губных органов была

ограничена, контроль за ними, а в определенной мере и их обязанности

возлагались на представителей центральных правительственных органов,

губные грамоты были использованы при составлении Уставной книги

Разбойного приказа. Постепенно Уставная книга этого приказа заменила

губные грамоты.

Губные грамоты и Уставная книга Разбойного приказа явились важ-

ными источниками Соборного уложения 1649 г. (особенно гл. XXI и

XXII).

Кроме губной реформы в середине XVI в. была проведена земская

реформа, в результате которой были созданы органы земского само-

управления, выбиравшиеся из среды посадского населения и зажиточ-

ных слоев черносошного крестьянства ("лутчих" людей). Их компетен-

ция распространялась только на посадских и крестьян. Бояре и дворяне

были из компетенции земских органов изъяты.

Земские уставные грамоты определяли порядок организации земских

органов и их компетенцию. Они издавались Государем всея Руси и рег-

ламентировали функции местных органов в финансовой, судебной, по-

лицейской областях.

Грамоты указывали, что избрание земских старост - не только право

населения, но и обязанность. "А учнете ослушатися, тех старост не вы-

берете часа того и к нам их имян их списка, за своими руками, на срок

на Покров не пришлете, и вам быти от меня царя и великого князя в ве-

ликой продаже и казне".

Земские избы состояли из "излюбленных голов" (позднее - старост)

и выборных "лутчих" людей. При земской избе состоял земской дьяк.

Избранные старосты утверждались царской грамотой. Грамоты угрожа-

ли наказанием тем представителям земского управления, которые будут

пользоваться своими правами и обязанностями в своих личных корыст-

ных целях или нарушать установленные грамотами порядки.

Для осуществления своих функций земские власти пользовались су-

ществовавшими раннее выборными сотскими, пятидесятскими. Образо-

вание земских органов происходило одновременно с ликвидацией орга-

нов кормления. Земские органы осуществляли суд по всем делам, в том

числе по тем, которые были подсудны губным избам. На них также ле-

жала обязанность раскладки податей и сбор так называемого оброка

("волостелин откуп"), который устанавливался вместо податей, платив-

шихся ранее кормленщикам ("всякие наши доходы собирати и к нам на

срок привозити").

Этот оброк шел теперь в государственную казну, что способствовало

укреплению положения центральной власти и государственного аппа-

рата.

Земские органы решали и другие вопросы управления (например,

осуществляли контроль за промыслами, торговлей, питейными заведе-

ниями, исполняли полицейские функции).

Территорией, на которой действовала земская изба, был, как прави-

ло, город с уездами, но могла быть и отдельная волость.

Губная и земская реформы по мере их осуществления приводили к

созданию сословно-представительных учреждений на местах, отвечая

интересам дворянства, верхушки посада и зажиточного черносошного

крестьянства. Губная и земская реформы осуществлялись постепенно,

путем "жалования" грамот отдельным местностям. Общего единого ука-

за принято не было. Сохранилось множество текстов губных уставных

грамот и наказов и земских уставных грамот.

Губные грамоты начали составляться с 30-х годов XVI в. и издава-

лись до конца XVII в.

Одна из первых земских грамот была утверждена в 1552 г., послед-

няя - в 1622 г.

Организация губного и земского самоуправления усилила позиции

дворянства и верхушки посада, способствовала укреплению, централи-

зации государства и усилению карательной политики правительствен-

ных кругов.

Но губные и земские органы не были достаточно определенно и чет-

ко соединены с приказами, центральным управлением, строились на

выборных началах. Губные избы подчинялись Разбойному приказу, но

последний осуществлял лишь общее руководство их карательной дея-

тельностью. Деятельность губных изб по другим направлениям контро-

лировалась соответствующими приказами. Так же сложно состояло дело

и с подчиненностью земских органов.

В начале XVII в. началась существенная реорганизация местного

управления. Во многие уезды и города правительственной властью были

назначены воеводы. Воеводы являлись властью административной и во-

енной (командовали вооруженными отрядами, расположенными на под-

ведомственной им территории), контролировали сбор податей и выпол-

нение повинностей, ведали судом, полицией. Им подчинялись местное

самоуправление и городовые приказчики.

В помощь воеводе создавался специальный аппарат - приказная (или

съезжая) изба с дьяками и подьячими, приставами, рассылыпиками и

другими должностными лицами. В слободы и волости в помощь воеводе

назначались приказчики. Компетенция воевод, их взаимоотношения с

центральным аппаратом не получили достаточно четкого определения1.

Это порождало страшный произвол, волокиту, взяточничество, казно-

крадство. Но при всем том воеводско-приказное управление действова-

ло значительно эффективнее земского и губного и в большей мере от-

вечало задачам управления и карательной политики государства.

Вооруженные силы в рассматриваемый период были существенно

реорганизованы.