1dobrynin_n_m_rossiyskiy_federalizm_stanovlenie_sovremennoe_s
.pdfсурсам и исполнителям совокупность мероприятий (работ) правового, организационного, экономического, финансового, социального характера, которая может подразумевать разработку комплекса согласованных по результатам и срокам целевых программ развития, направленных на достижение поставленных приоритетов и решение проблем развития инфраструктурного, социально-экономического, природно-ресурсного потенциалов субъекта Российской Федерации, обеспеченная финансовыми и иными материальными средствами субъекта Российской Федерации.
Программирование регионального развития — совокупность под-
ходов и способов проектирования будущей социально-экономической реальности, методически обеспечивающих (на основе комплексного описания существующей социально-экономической реальности) синтез целей социально-экономического развития субъекта федерации. Результаты их применения формализуются в периодически принимаемых органами управления субъектов федерации программах регионального социально-экономического развития.
Разукрупнение субъектов — процедура, предусматривающая изменение состава субъектов федерации путем выделения части территории одного из субъектов федерации из его состава в качестве самостоятельного субъекта федерации, обладающего организационной и финансово-экономической независимостью и самостоятельностью, не влекущего за собой прекращения существования исходного субъекта федерации, либо путем разделения территории одного из субъектов федерации на территории двух или более новообразуемых субъектов федерации, обладающих организационной и финансово-экономической независимостью и самостоятельностью, влекущего за собой прекращение существования разукрупняемого субъекта федерации.
Регион — территория, обладающая совокупностью общих, прежде всего социально-экономических, взаимосвязанных характеристик и в составе с иными регионами непосредственно входящая в социум; вместе с ними составляющая социально-экономическую основу общества и государства. Регион вбирает в себя местные территориальные коллективы.
Регион нового типа — сформированный с учетом интересов населения, экономической и геополитической целесообразности, полноправный, экономически самостоятельный, способный к развитию и установивший гармоничные, сбалансированные по интересам, отношения с центром и другими регионами субъект федерации.
Регулирующие доходные источники — источники бюджетных до-
ходов (регулирующих доходов), поступления по которым используются для регулирования поступлений в нижестоящие бюджеты в виде процентных отчислений от доходов либо по ставкам (нормативам), утверждаемым регулярно (как правило, на срок, равный отчетному финансовому периоду) в законодательном порядке (например, законом о бюджете). Имеет место не закрепление доходных источников, а регулирующее распределение доходов из них.
411
Социальная гарантия — установленная законом или решением исполнительных органов государственной власти, обязательная для исполнения норма потребления и обеспеченности благами базовых жизненных потребностей населения, выраженная количественным показателем.
Социальные услуги (услуги социальной сферы) — совокупность общественных благ, относящихся к социальной сфере, основой предоставления которых населению являются их доступность для каждого и безвозмездность с точки зрения конкретного получателя этих услуг.
Субъект федерации — базовый элемент системы федеративных отношений, политико-административное территориальное образование в составе федерации, равноправное относительно других субъектов, формирующее свой уровень государственной власти в федеративном государстве, обладающее собственными полномочиями по вопросам управления теми или иными сферами общественной жизни и самостоятельностью в их осуществлении относительно центральных властей (федерального центра). Ключевой характеристикой субъекта является его территориальность; остальные признаки (национальный критерий и т. п.) являются вторичными.
Территориально-производственный комплекс — планово соз-
даваемая пропорционально развивающаяся совокупность взаимосвязанных объектов народного хозяйства, которые создаются и функционируют с целью решения определенной региональной проблемы.
Территория субъекта федерации — неотъемлемая часть терри-
тории федерации, на которой в соответствии с Основным законом федеративного государства, определяющим основы государственного устройства федерации, осуществляется юрисдикция данного субъекта федерации по вопросам, относимым Основным законом федеративного государства к ведению данного субъекта.
Укрупнение субъектов — процедура, предусматривающая изменение состава субъектов федерации путем объединения территорий и систем управления двух и более граничащих между собой субъектов федерации, влекущая за собой создание нового субъекта федерации и прекращение существования вошедших в него субъектов.
Фантомный федерализм — состояние государственных и правовых институтов, при котором зафиксированная в нормах права конструкция федеративных отношений значительно отличается от реально сложившейся; существует системный разрыв между декларированным и действительным состоянием государственной системы. Основным признаком, характеризующим фантомность, декоративность сложившейся в России системы федеративных отношений, является асимметрия федерации — ситуация, при которой, несмотря на декларированное в Конституции РФ равноправие субъектов, имеет место их фактическое политическое, правовое и экономическое неравенство.
412
Федерализм — совокупность политических, правовых, экономических и культурных отношений, возникающих в связи и по поводу функционирования федеративной государственности и ее отдельных элементов. Федерализм — это также совокупность представлений о сущности и характере федеративных отношений в рамках данной федерации. Основными элементами федерализма являются: 1) экономический (включая бюджетно-налоговый) федерализм; 2) федерализм как правовое явление; 3) федерализм как политический институт.
Федеральная целевая программа регионального развития —
взаимоувязанный по содержанию, срокам выполнения, ресурсам и исполнителям комплекс мероприятий (работ) правового, организационного, экономического, финансового, социального характера, направленных на решение проблем развития инфраструктурного, социально-эко- номического, природно-ресурсного потенциалов региона Российской Федерации и обеспеченный финансовыми и иными материальными средствами Российской Федерации.
Федеральный Фонд компенсаций — образуемый в составе рас-
ходов федерального бюджета целевой бюджетный фонд, основной задачей которого является предоставление субъектам Российской Федерации целевой финансовой помощи (субвенций и субсидий) на реализацию федеральных законов, как правило, предусматривающих социальные выплаты (пособия) или льготы отдельным категориям населения.
Федеральный Фонд регионального развития — образуемый в составе расходов федерального бюджета целевой бюджетный фонд, в качестве основной задачи которого называется поддержка инвестиций в региональную инфраструктуру путем распределения средств фонда на основе конкурсного отбора инвестиционных проектов.
Федеральный Фонд реформирования региональных финансов —
образуемый в составе расходов федерального бюджета целевой бюджетный фонд, в качестве основной задачи которого называется поддержка и стимулирование бюджетных реформ, формируемый за счет средств займа Международного банка реконструкции и развития и распределяемый между отобранными на конкурсной основе субъектами Российской Федерации при условии выполнения ими программ реформ в бюджетной сфере.
Федеральный Фонд софинансирования социальных расхо-
дов — образуемый в составе расходов федерального бюджета целевой бюджетный фонд, в качестве основной задачи которого называется стимулирование приоритетных расходов и поддержки реформ в социальной сфере путем предоставления средств субъектам Российской Федерации для долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных социально значимых расходов при соблюдении определенных условий.
413
Федеральный Фонд стабилизации и развития регионов — часть финансовых ресурсов Российской Федерации, формируемая обособленно от бюджета текущих расходов и не являющаяся частью последнего, используемая для финансирования инвестиций в социально-эко- номическое развитие.
Федеральный Фонд финансовой поддержки регионов — обра-
зуемый в составе расходов федерального бюджета целевой бюджетный фонд, в качестве основной задачи которого называется обеспечение выравнивания бюджетной обеспеченности регионов Российской Федерации по текущим расходам.
Федеральный центр — центральный элемент системы федеративных отношений, сосредоточение и источник федерального уровня государственной власти в федерации. Таким образом, федеральный центр — это прежде всего политический институциональный элемент системы, а не территориальное образование. Федеральный центр имеет привилегированный преимущественный статус относительно субъектов федерации.
Федеративное государство (федерация) — государственное уст-
ройство, состоящее из ряда территориальных образований (субъектов федерации), обладающих самостоятельным политическим статусом в рамках федерации. Для федерации характерно наличие двух уровней государственной власти: федеральная государственная власть и государственная власть субъектов федерации.
Фонд программы развития субъекта федерации — часть фи-
нансовых ресурсов субъекта Российской Федерации (региона), формируемая обособленно от бюджета текущих расходов субъекта и не являющаяся частью последнего, используемая для финансирования инвестиций в социально-экономическое развитие субъекта федерации (региона).
Целевая программа социально-экономического развития — со-
гласованный по содержанию, срокам выполнения, ресурсам и исполнителям комплекс мероприятий (работ) правового, организационного, экономического, финансового, социального характера, направленных на решение данной конкретной проблемы социально-экономического развития.
Целевой бюджетный фонд — фонд денежных средств, образуемый в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений, используемый по отдельной смете.
Экономический район — территориально определенная часть народного хозяйства страны, обладающая своей характерной специализацией и структурой производственно-хозяйственных связей.
Экономическое районирование — разделение территории страны на экономические районы.
414
Принятые сокращения
(список включает те названия, которые обычно не пишут полностью, а также те, которые не относятся к общеупотребительным в юридической литературе или являются авторскими)
ВВП — валовой внутренний продукт ВНР — валовые налоговые ресурсы ВРП — валовой региональный продукт Д — дефицит (профицит) бюджета
Дрз — доля расходов на здравоохранение в общей расходной обеспеченности населения субъекта
Дро — доля расходов на образование в общей расходной обеспеченности населения субъекта
Дрсп — доля расходов на социальную политику в общей расходной обеспеченности населения субъекта
Дрсс — доля расходов непосредственно на социальную защиту и социальное обеспечение в общей расходной обеспеченности населения субъекта
Дрсу — доля расходов на социальные услуги в общей расходной обеспеченности населения субъекта
Дрфс — доля расходов на физическую культуру и спорт в общей расходной обеспеченности населения субъекта
ИБР — индекс бюджетных расходов Иоб — индекс относительного благополучия текущей бюджетной си-
туации Кдс — доля субсидий, дотаций, субвенций и т. д. в доходах бюджета
Кнср — коэффициент несбалансированности структуры расходов бюджета субъекта
Коснд — коэффициент обеспеченности бюджета субъекта доходами за счет «собственных» доходов бюджета
КПрз — коэффициент поглощения «собственных» бюджетных доходов субъекта расходами на здравоохранение
кпрз — коэффициент поглощения бюджетных доходов субъекта расходами на здравоохранение
КПро — коэффициент поглощения «собственных» бюджетных доходов субъекта расходами на образование
кпро — коэффициент поглощения бюджетных доходов субъекта расходами на образование
415
КПрсп — коэффициент поглощения «собственных» бюджетных доходов субъекта расходами на социальную политику
кпрсп — коэффициент поглощения бюджетных доходов субъекта расходами на социальную политику
КПрсс — коэффициент поглощения «собственных» бюджетных доходов субъекта расходами непосредственно в сфере социальной защиты и социального обеспечения
кпрсс — коэффициент поглощения бюджетных доходов субъекта расходами непосредственно в сфере социальной защиты и социального обеспечения
КПрсу — коэффициент поглощения «собственных» бюджетных доходов субъекта расходами на социальные услуги
кпрсу — коэффициент поглощения бюджетных доходов субъекта расходами на социальные услуги
КПрфс — коэффициент поглощения «собственных» бюджетных доходов субъекта расходами на физическую культуру и спорт
кпрфс — коэффициент поглощения бюджетных доходов субъекта расходами на физическую культуру и спорт
МОБ — межотраслевой баланс ОБХ — сумма отрицательных балансовых характеристик бюджета
субъекта ОДХ — сумма отрицательных характеристик доходной части бюд-
жета субъекта ОНДБ — общая обеспеченность населения субъекта бюджетными
доходами субъекта ОНРБ — общая обеспеченность населения субъекта расходами
бюджета субъекта ОНРСП — обеспеченность населения субъекта расходами бюджета
на социальную политику ОНСДБ — обеспеченность населения субъекта «собственными»
бюджетными доходами субъекта ОНСС — обеспеченность населения субъекта расходами бюджета
непосредственно в сфере социальной защиты и социального обеспечения
ОНСУ — обеспеченность населения субъекта расходами бюджета на социальные услуги
ОНУЗ — обеспеченность населения субъекта расходами бюджета на здравоохранение
ОНУО — обеспеченность населения субъекта расходами бюджета на образовательные услуги
ОНФС — обеспеченность населения субъекта расходами бюджета на физкультуру и спорт
ОРСД — обеспеченность бюджетных расходов субъекта федерации «собственными» доходами
416
ОРХ — сумма отрицательных характеристик расходной части бюджета субъекта
РУ — бюджетные расходы на государственное и муниципальное управление из расчета на одного жителя субъекта
СДД — среднедушевой доход населения субъекта федерации в месяц
ФРР — Фонд регионального развития ФРРФ — Фонд реформирования региональных финансов
ФСРР — Фонд стабилизации и развития регионов ФССР — Фонд софинансирования социальных расходов ФФПР — Фонд финансовой поддержки субъектов РФ
417
SUMMARY
One of the most important problems standing before legal science is development and improvement of a legal form regarding social relations, with the view of increasing their efficiency. As applied to federative relations, the problem is now getting particularly urgent.
Constitutionally, a federative organization of Russian state tends to be secured in a most general manner. It is over ten years that the country has been staying under reforming, to include state reforming. One of the purposes of the said refor-ming is giving concrete expression to a constitutional model of federalism. The author clearly realizes that here, fundamental work lies still ahead. As before, the state hasn't succeeded in creating an efficient model of federalism, failing to practically realize a constitutional principle of equality between subjects of federation.
The unsolved problems of state federative organization are developing chronic nature which undoubtedly calls for clearing up what caused the situation. Search for ways eliminating negative things in the field of federative relations remains one of the key problems in constitutional law. Naturally, such heterogeneous and multirange investigation is destined to be carried on by scholars of different knowledge including historians and economists, philosophers, sociologists and ethnographers. However, a special role belongs to experts in state problems. It is legal science that mostly often faces contradictions in social relations, paradoxes of state power, problems related with improving legislation and work of public institutions.
The author believes that without understanding peculiarities and particulars in build-up, development, and transformation of Russian federalism it will be difficult to make any correct conclusions and introduce any reasonable proposals on further strengthening of statehood, improvement of federative relations, clear shaping a sta-tus of each federative subject as an independent, but inseparable part of Russian state.
Development of federalism in the Russian Federation is a measure of high priority in the field of today's domestic policy and practical work, in creating efficient state power. This arises from multinational and multiconfessional nature of Russia as a state which for the space of many centuries experienced threatening its integrity, and separatism of certain regions.
By the early 1990s, a situation in the field of federative and inter — national relations in Russia grew critical. Eclectism of Russian model of federative structure, with its asymmetry, complexity of interrelations between federative centre and its subjects, put the country before a hard choice: a return to a rigid centralized unitary state, or disintegration of Russia, or (to be the most preferable option) construction of new federative relations which could balance a regional vec-
418
tor of power and the one common to the whole state without any obvious bias to this or that side.
A new stage in development of federative relations which came upon passing federal law No. 159-FL “On introducing alterations into federal law "On general principles of organizing legislative (representative) and executive bodies of state power for subjects of the Russian Federation", and into federal law "Оn essential guarantees of electoral rights and the right to participate in a referendum for citizens of the Russian Federation"” as of December, 11, 2004, and No. 32-FL “Оn Public Chamber of the Russian Federation” as of April, 4, 2005, makes the search for new optimal ways in development of Russian statehood particularly urgent. Introduction of the institution of nominated governors shows further growth of unitary tendencies in evolution of Russian federalism. On the one hand, it could simplify a problem of optimizing a federative structure of the Russian Federation. On the other hand, it is in no way a panacea in increasing efficiency and stability of state organization. Fe-deral law No. 32-FL “Оn Public Chamber of the Russian Federation” as of April, 4, 2005, also arises lots of questions, and prospects.
A very important feature of federalism and federative relations as a subject of investigation lies in integrated multilevel nature of studied phenomena. As the author believes, federalism as a research category is impossible to be clearly referred to any specific knowledge. It constitutes a subject of investigation within the whole range of disciplines such as political science, theory of law, system theory, theory of management and administration, economic theory, theory of state regulation of eco-nomy, regional studies. A systemic, all-embracing and comprehensive study, construction of an integral model of federalism, development of theoretical and legal models of improving state and public institutions, as well as increasing efficiency of state government shall include achievements of all these disciplines.
A problem of creating an efficiently working federalism in this country is a problem of overcoming a historically inherited specificity of state organization which in many respects fails meeting requirements brought forward by today's political, social, and economic situation in Russia.
Under all periods of its evolution, be it the Russian Federation, USSR, Russian Empire, or even Kievan Rus, our state used to face typically federalistic problems. Of course, one cannot directly refer to federalism regarding a monarchic period in development of this country, but beginnings of federalism were built up already toward the rule of Ivan IV. As to origin of Russian federalism proper which took place in the early 1990s, this has caused numerous problems of present Russian statehood.
Today, a point on necessity of changing the relations developed in the 1990s between the centre and subjects of the federation raises no doubts. The existing system was created under complicated political circumstances of the early 1990s when Russian federalism was primarily aiming at preservation and survival of the federation. That same goal was subject to submission by essential legal acts predetermining further development of federative relations, first of all, treaties on distribution of terms of references and powers between federal
419
bodies of state power and those of federative subjects, as well as Constitution of the Russian Federation of 1993.
The federation has succeeded to be preserved, but life is bringing forward new challenges which require new instruments and methods of solution. Problems of manageability of social and economic development, questions regarding distribution of terms of references between the centre and subjects of federation inevitably advance a problem of creating a modern, more efficient system of federative relations as one of the main constituents of new Russian federalism.
A stable, well-balanced progress of Russian society could be achieved through reasonable distribution of powers between structural units of federative state. Transition from an abstract theoretical design to practical realization of such distribution requires, firstly, developing a due approach to establishing balance of powers; se-condly, determining expediency of this or that redistribution of powers.
In many respects, asymmetry of federative relations in the Russian Federation is determined by a historical aspect. The key tendency in development of Russian statehood to be influential until today was a “decorative”, illusionary function of fe-deralism in essentially unitarian state-and-legal system of the USSR with the RSFSR representing a federalistic legal shell with unitarian filling. In the Russian Federation, it resulted in developing phantom federalism — a model of state structure with a legal design never fitting political, government, and economic realia.
The main reason of inefficient character of the federation lies in the fact that a federative structure created in the RSFSR was actually never meant for operation under federalism, being a structure of a unitarian state. In the 1990s, tendencies of phantom federalism found their embodiment in a peculiar “pendulum” variety of interrelations in the line of “centre — regions”, with oscillations in policy of the federal centre from vesting the subjects with exceedingly wide powers to large-scale attacks on regional rights, — the policy which resulted from legal conflicts and ambiguities in many aspects of federative relations put into Constitution of 1993.
Thus, the agenda holds a question of creating a systemic concept of new federalism stipulating for creating mechanisms which make it possible to overcome a historically developed asymmetry and disproportions in state structure of the Russian Federation.
With this end in view, we are to substantiate and practically realize an idea of developing essentially new subjects of the Russian Federation (regions of a new type). Those could be created through integration of existing federative subjects, or changing their status.
Subjects of federation as regions of a new type shall be formed with an allowance for economic, demographic, social, infrastructural, and geopolitical factors. Under integration processes regarding modern subjects of federation, such factors as territory, number of population, socioeconomic situation, traffic streams shall be accounted for in the first turn. A criterion of economic expediency will be decisive in achieving goals of new federalism. It is impossible to construct a legal model of new Russian federalism and to progress toward it with no analysis and use of the said factors.
420