1dobrynin_n_m_rossiyskiy_federalizm_stanovlenie_sovremennoe_s

Данные табл. 28 показывают, что почти все укрупненные регионы включают в себя территории, в большей или меньшей степени испытывающие недостаток бюджетной обеспеченности. То же можно сказать и о сложносоставных субъектах Российской Федерации, названных ранее: Архангельской области (Ненецкий автономный округ), Иркутской области (Усть-Ордынский Бурятский автономный круг), Красноярском крае (Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа), Камчатской области (Корякский автономный округ). В первую очередь это касается автономных округов. Некоторое исключение составляет разве только Ненецкий автономный округ.

Конечно, после объединения указанных субъектов не произойдет автоматически резкого улучшения ситуации с бюджетной обеспеченностью и общего благосостояния субъектов федерации. На некоторых территориях в составе вновь образуемых субъектов первоначально в течение какого-то времени после объединения будет заметно снижение величин расчетных показателей обеспеченности бюджетными средствами субъекта федерации из расчета на душу населения (или члена

272

целевой социальной группы, получающей непосредственную выгоду от конкретной оцениваемой бюджетной статьи). Например, «ухудшится» текущая бюджетная ситуация в результате объединения территорий Пензенской, Самарской, Саратовской и Ульяновской областей в Волжскую губернию, согласно расчетам, в Самарской области. Некоторое время ее население, возможно, будет испытывать на себе негативные последствия объединения — снижение для ее населения ряда показателей уровня бюджетной обеспеченности. Однако предпосылки дальнейшего развития для объединенной Волжской губернии выглядят гораздо привлекательнее, чем для каждой вошедшей в нее территории в отдельности.

Кроме того, в результате объединения субъектов можно даже добиться некоторой экономии бюджетных средств за счет сокращения уровня расходов на аппарат управления: например, если установить среднедушевой расход средств по статье бюджета «государственное управление и местное самоуправление», учитывающей расход средств на государственное управление, на уровне минимального из значений по территориям, входящим в состав объединяемого субъекта федерации80. Эти средства можно использовать для финансирования приоритетных направлений развития социального хозяйства субъекта или его экономической системы (налогооблагаемой базы).

Обозначенное направление укрупнения субъектов соответствует выделенным выше критериям улучшения бюджетной ситуации в новообразуемом регионе (улучшение ситуации в половине (или более) субъектов, вошедших в новый регион, при одновременном приближении к усредненным по совокупности субъектов значениям бюджетной обеспеченности, и выравнивание и приближение к единице значений индекса благополучия текущей бюджетной ситуации в образуемых в результате укрупнения субъектах федерации).

В табл. 29 представлена в общем ситуация в сфере бюджетной обеспеченности образуемых в процессе укрупнения субъектов Российской Федерации (в том числе и сумма возможной экономии бюджетных средств). Показатели рассчитаны на основе отчетов о кассовом исполнении бюджетов субъектов федерации за 2002 г., для объединенных губерний в первом приближении определены суммированием бюджетов вошедших в них укрупняемых субъектов.

80 Вариант расчета затрат на государственное управление в новообразуемом субъекте является примерным.

273

5.2. Система государственного управления в регионе нового типа

5.2.1. Организационный механизм государственного управления функционированием и развитием региональной социально-экономической системы

Необходимость смены организационной модели регионального государственного управления на сегодняшний момент четко осознана. Это касается и взаимоотношений центр — регионы, и самого механизма государственного управления. Укрупнение субъектов Российской Федерации и формирование некоторой новой сетки административнотерриториального и экономического районирования страны, безусловно, может повысить эффективность управления развитием территорий и государства в целом, но не будет являться единственной мерой на пути повышения эффективности управления. Помимо этого, на наш взгляд, необходимо преобразование организационной схемы управления и самого алгоритма государственного управления обществом.

Первоначально обратимся к организационной структуре органов государственной власти и управления субъекта федерации.

Создавая структуру органов государственной власти в федерации, следует исходить из тех предпосылок, которые должны обеспечить слаженность работы организаций, осуществляющих управленческую деятельность. Структуры администраций, т. е. исполнительных органов власти субъектов, должны быть сопоставимы по ряду основных элементов. Это позволит обеспечить единство механизма управления на всей территории страны и даст возможность реализовать единый алгоритм управления — государственное программирование развития общества.

Собственно структура, организационные особенности построения и функционирования органов законодательной власти субъекта федерации не имеют принципиального значения, межрегиональные различия здесь могут быть настолько велики, насколько это объяснимо исторической традицией, соображениями целесообразности и т. п. Важен сам факт наличия собственного законодательного органа, который, воплощая в жизнь принципы демократии и народного представительства во власти, занимается разработкой норм, регламентирующих отношения в сфере, относящейся к компетенции субъекта федерации. Можно остановиться только на ряде позиций, касающихся именно укрупнения субъектов федерации и связанной с этим трансформации структур управления на территории объединяемых субъектов.

Наиболее приемлемым, с нашей точки зрения, является создание на территории объединяемого субъекта двухпалатного органа представительной власти, который обеспечит учет не только воли большинства населения в избирательных округах, но и интересов объединяемых

275

социально-территориальных общностей. Это позволит соблюсти и принцип представительства населения субъекта в органах власти, и принцип представительства различных территорий субъекта в процессе нормотворчества. Однако численность законодательного органа субъекта не должна быть чрезмерно велика.

Обе палаты будут формироваться населением на основе прямых равных выборов при тайном голосовании. Отличия предполагаются в следующем: в нижнюю палату избираются представители по избирательным округам, сформированным исходя из общей численности населения объединяемого субъекта, в верхнюю палату — исходя из равного представительства входящих в субъект территорий (например, количество представителей от каждой территории может быть равным). Таким образом, каждая территория будет иметь равное количество голосов в верхней палате.

Система органов законодательной власти позволит реализовать прежде всего самостоятельность и независимость субъектов федерации в рамках принадлежащей им компетенции. Основной задачей органов исполнительной власти должно быть осуществление управления жизнью и развитием общества как единым гармоничным целым, потому в структуре органов исполнительной власти желательно соблюсти общность по ряду базовых элементов, которые позволят не только построить эффективную систему управления регионом, но и объединить региональные структуры исполнительной власти в едином механизме управления федерацией.

В качестве основополагающих для построения структуры органов исполнительной власти субъекта федерации можно выделить следующие принципы:

1)функциональный;

2)отраслевой;

3)единства механизма управления на территории федерации и единства государственной политики, проводимой на территории федерации;

4)организационной самостоятельности органов власти субъекта федерации;

5)учета социально-культурных и социально-экономических особенностей субъекта федерации.

Сначала обратимся к последним двум принципам.

Принцип организационной самостоятельности органов власти субъектов федерации прямо закреплен в Конституции Российской Федерации и подразумевает их невключенность непосредственно в структуру органов управления федерацией и/или другими субъектами.

Принцип учета социально-культурных и социально-экономических особенностей субъекта находит свое выражение в том, что структуры органов государственной власти различных субъектов федерации не могут полностью совпадать уже потому, что сами субъекты различны.

276

На их территории проживают разные люди, культурные, политические и экономические характеристики субъектов федерации различаются, а значит, их интересы и доминанты развития зачастую неодинаковы. Поэтому невозможно формирование полностью унифицированной системы органов государственного управления на территории всех субъектов федерации, это будет больше соответствовать унитарному государству.

Между тем на территории федерации как единого государства должно быть обеспечено единство базового механизма управления и государственной политики. Это как раз достижимо в рамках разработки еди-

ного алгоритма государственного управления и соответственно базовой схемы структуры органов исполнительной власти на террито-

рии субъекта федерации. На основе данной схемы, служащей в качестве организационной структуры, и будет функционировать управление страной как единым целым. В качестве начал формирования такой схемы действуют упомянутые выше функциональный, отраслевой принципы и принцип единства механизма управления на территории федерации и единства государственной политики, проводимой на территории федерации.

Функциональный принцип положен в основу организации системы управления как частной компанией, так и государственными учреждениями.

Теория менеджмента подразделяет функции управления на четыре основные: планирование, организация, мотивация и контроль. Аналогично, в виде четырехступенчатой последовательности, представимы и стадии управленческого процесса. Указанные функции характерны для управления работой и организации в целом, и всех ее подразделений и осуществляются как на общеорганизационном уровне, так и на уровне структурных подразделений: каждое подразделение организации в процессе управления своей деятельностью сталкивается с необходимостью их осуществления. Тем не менее для управления любой организацией, в том числе и органами исполнительной власти субъекта федерации, необходимо единство в осуществлении управления ею, которое позволит обеспечить достижение поставленной общей цели.

В связи с этим необходимы специальные подразделения региональной администрации, которые реализовывали бы данные функции в рамках администрации в целом: подразделения по планированию, организации, мотивации и контролю. При этом не обязательно всю полноту полномочий по осуществлению этих функций сосредоточивать исключительно в рамках только одного государственного учреждения. Например, функцию планирования можно подразделить на функции прогнозирования и собственно составления планов, а планирование разграничить на текущее планирование и планирование развития, и рассредоточить выделенные функции по соответствующим подразделениям. Получается три подразделения, которые взаимоувязаны в процессе планирования деятельности структур государственного управления на уровне субъекта федерации.

277

Отраслевой принцип находит свое выражение в формировании подразделений, отвечающих за осуществление регулирующих и управленческих полномочий в одной из сфер общественной жизни либо отраслей народного хозяйства. Применение этого начала в формировании структуры органов исполнительной власти закономерно обусловлено наличием специфических особенностей, присущих сферам политической, социальной и экономической системы, которые определяют необходимость применения тех или иных подходов, методов, решений в управлении ими, в их регулировании. Поэтому в структурах администраций, исполнительных органов власти субъектов федерации (и в структуре органов исполнительной власти федерации в целом) будут присутствовать подразделения по управлению отдельными, исторически сложившимися или спланированными отраслями: структуры по управлению развитием и регулированию сельскохозяйственного производства, по управлению развитием и урегулированию промышленной сферы, подразделения, осуществляющие деятельность, связанную с государственным управлением в сфере занятости, труда и миграции населения, в сфере социальной защиты, образования, здравоохранения, землеустройства, торговли, культуры, экологии и охраны окружающей природной среды и т. п.

Сочетая функциональный и отраслевой принципы построения структуры органов исполнительной власти субъекта федерации при формировании структуры исполнительной власти субъекта федерации, получим следующую принципиальную схему (рис. 10).

Приведенная принципиальная схема структуры органов исполнительной власти субъекта федерации иллюстрирует собой реализацию обоих отмеченных принципов построения структуры органов исполнительной власти субъекта. В ней происходит сочетание функционального и отраслевого начал государственного управления. Недоучет в структуре органов исполнительной власти какого-либо из указанных в схеме элементов (например, отсутствие плановых органов и учреждений) не может не сказаться негативно на формировании всей системы органов исполнительной власти региона.

Но создаваемые структуры исполнительной власти, объединяя в рамках функций одного учреждения полномочия по управлению различными сферами общественной жизни, не должны быть громоздкими и невыверенными логически. С этой точки зрения сформированная сегодня структура федеральных органов исполнительной власти отнюдь не идеальна. Несмотря на четко просматривающийся (впервые!) принцип образования структурных подразделений различных типов (министерства, службы, агентства), она явно «тяжела». В различных министерствах сочетаются не вполне схожие функции (например, почему служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам отнесена к ведомству Министерства образования и науки?). Возможная ориентация субъектов федерации на формирование организационных структур

278

Рис. 10. Принципиальная схема структуры органов исполнительной власти субъекта федерации

исполнительной власти по образцу федерального центра будет просто переносить ее дефекты на региональный уровень управления.

Напротив, отталкиваясь от представленной на рис. 10 схемы, можно предложить базовую, модельную структуру органов исполнительной власти (рис. 11).

Во-первых, предлагаемая структура носит принципиальный характер, и в ней (в данном варианте) не учтен ряд направлений экономики, социальной сферы, требующих государственного программирования, регулирования и управления,— таких, как земельные отношения, лесное хозяйство, экология, защита и безопасность и некоторые другие.

279

Во-вторых, предлагаемая структура носит организационный характер, она лишь являет собой каркас, «скелет» системы государственного управления и, естественно, не дает полного представления о механизме отношений внутри нее и о внешних связях; о коллегиальных органах управления (Президиуме, Правительстве и т. д.); курируемых внешних структурах (силовой, судебный блоки, общественно-поли- тические партии и объединения, религиозные конфессии и т. п.).

Существующие на территории объединяемых субъектов федерации органы исполнительной власти должны «постепенно сращиваться». По нашему мнению, нельзя провести объединение двух или более субъектов мгновенно, в течение нескольких месяцев. Поэтому сначала следует пойти по пути образования ряда совместных управленческих структур для объединяемых регионов.

Первоначально нужно создавать те структуры, которые пока не имеют места в системе государственного управления на региональном уровне, но являются жизненно необходимыми,— плановые структуры. Центры стратегического управления и контроля, формируемые совместно объединяемыми регионами, должны будут в том числе заниматься

ипланированием интеграционных процессов, с тем, чтобы объединение

прошло наиболее эффективно и новая система государственного управления региона учитывала его потребности и особенности81.

Уже упоминавшиеся ранее изменения и дополнения, внесенные в федеральный закон № 95-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», наряду с весьма своевременными предложениями, касающимися принципов разделения полномочий по предметам совместного ведения, содержат ряд спорных

инеясных моментов. Некоторые из них уже рассматривались ранее.

Вчастности, законодательно реализованы нововведения, которые вызывают серьезные опасения в связи с их возможным влиянием на дальнейшее развитие федерализма в России. Речь идет о временном осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий органов государственной власти субъектов Российской Феде-

рации и об институте временной финансовой администрации субъекта Российской Федерации (ст. 269). Этот шаг неизбежно приведет к не-

вероятному усилению авторитаризма и централизации в управ-

лении. Анализируя закон, приходится делать вывод о том, что подобная централизация являлась основной целью его авторов. Однако усиление авторитарных и центростремительных тенденций в управлении может привести к снижению самостоятельности субъектов федера-

81 В этом отношении интересным представляется опыт развития подобных интегрированных региональных структур в Венгрии, несмотря на унитарный характер государственного устройства страны (Хорват Д. Регион как новый элемент территориального развития в Венгрии // Регион: Экономика и социология. 2001. № 3. С. 73–185).

280