1dobrynin_n_m_rossiyskiy_federalizm_stanovlenie_sovremennoe_s

кали, но из насущных практических соображений, которые требуют от нас построения нового федерализма, способного работать в сложных и неоднозначных условиях современной отечественной государственности.

В. Б. Куликов

главный научный сотрудник Института философии и права Уральского отделения РАН, доктор философских наук, профессор

Отечественная государственность переживает период становления федеративных отношений, вызревание которых в политической и правовой системе России было длительным и неоднозначным, что и вызвало новую актуализацию проблемы их реформирования.

Монография Н. М. Добрынина стала еще одним важным этапом на пути осмысления формирующегося нового российского федерализма. Это — закономерное продолжение его монографий, посвященных проблемам федерализма. Автор на основании уже обстоятельно проработанных им исторических, методологических и теоретических исследований приступает к наиболее актуальному вопросу, касающемуся современного состояния отечественного федерализма.

Н. М. Добрынин рассматривает современное состояние федеративных отношений с точки зрения их эволюционного перехода в новое перспективное качество, дает развернутый анализ возможностей отечественного федерализма в проекции, которую задают основные направления реформы государственного управления в России. Это и не удивительно ввиду того, что взаимоотношения между центром и регионами являются одним из ключевых аспектов системы государственного управления Российской Федерации, что связано с исторической спецификой развития нашего государства и структурно-функциональными особенностями занимаемой территории. «В федеративном государстве, переживающем длительный период политико-экономической реконструкции, каким является Россия, вопрос о федерализме неизбежно становится ключевым вопросом государственности, ее будущего»,— справедливо утверждает автор.

Н. М. Добрынин традиционно основывает свое исследование на подробном анализе исторического генезиса отечественного федерализма и строгом методологическом обосновании социальных и политикоправовых механизмов, которые обеспечивают ту или иную форму протекания общественных процессов, что придает работе научную убедительность и обстоятельность.

Исторически сложилось, что Россия строилась как многонациональная политическая и правовая общность, что предопределило знаковость для существования и развития нашего государства проблемы межнациональных и межконфессиональных отношений. Управление различными народами всегда существеннейшим образом осложняло

331

деятельность государственного управленческого аппарата, тем более что российское государство стремилось любыми способами интегрировать эти народы в единую монолитную общность, лояльную власти.

Вистории развития отечественного государства можно выделить два периода, предшествовавших нынешнему и характеризовавшихся принципиальным различием подхода к организации национального управления. В Российской империи некоторые нации имели свои национальные организации, при помощи которых они реализовали свои на- ционально-культурные особенности. При этом существовало стремление к тому, чтобы все государственное управление осуществлялось минуя эти национальные организации, при помощи универсальных общероссийских институтов. Управление через национальные институты допускалось только на раннем этапе включения народа в Российскую империю или в периоды ослабления государственной власти, но действовало это недолго, так как в результате возникала политическая нестабильность в получившем автономию национальном регионе. Автор заключает: «В процессе развития губернской системы становится понятным, что применение принципа национально-территориального деления опасно для государства».

Одним словом, Российская империя избегала создавать администра- тивно-территориальные единицы по национальному признаку, но допускала существование экстерриториальных национальных организаций, которые должны были обеспечивать единство национального самосознания и целостность национальной культуры данного народа в пределах российского государства.

Всоветский период, напротив, принцип национально-территори- альной автономии стал одним из базовых конструктивных оснований системы административно-территориального деления. С его помощью «пролетарское государство» стремилось обеспечить свою целостность

инейтрализовать сепаратистские устремления отдельных народов, которые активно проявились в момент распада Российской империи в 1917 г. Основой подхода к национальному вопросу стали «сталинские критерии», которые определяли, какие параметры численности и расположения народов могли выступать основанием для формирования соответствующей автономии того или иного уровня. Однако автор приходит к выводу: «…сталинские критерии при пристальном рассмотрении кажутся абсолютно бессмысленными».

Другой важнейшей характеристикой отечественного государства была большая территория, расположенная в различных климатических зонах, что предопределило различие хозяйственной деятельности и образа жизни в разных местностях и создавало большие сложности в управлении. Центральная власть уже со времен Московской Руси, несмотря на высокую концентрацию полномочий и авторитаризм управления, была вынуждена давать различным регионам высокую степень автономии просто из-за технической невозможности обеспечения дос-

332

таточного контроля. Поэтому элементы федерализма существовали в нашем государстве и формировались параллельно централизаторской и завоевательной политике Ивана III и Ивана IV. Были элементы федерализма и в Киевской Руси, но там они были обусловлены обстоятельствами роста государства, а не его структурными особенностями.

Высокая техническая независимость региональных правителей при отсутствии у них реальной управленческой автономии создавала противоречие, которое расшатывало целостность российского государства. В свое время российские монархи стремились либо предельно ограничить техническую автономию региональных руководителей, либо же ввести ее в определенные законом рамки. Эта проблема в целом так и не была решена. В советском обществе единство властной вертикали, ограничивающее техническую автономию регионов, обеспечивала «руководящая и направляющая» роль КПСС, закрепленное в Конституции

СССР главенство партии над государственными органами. Благодаря этому руководители советского государства при декларативно закрепленной автономии региональных органов власти обеспечивали фактически полное их подчинение центральным органам власти. Подобную системуотношений Н. М. Добрынин называет «фантомный федерализм».

Существование фантомного федерализма прекратилось в момент крушения советской государственности, вызванного утратой коммунистической идеологией господствующего положения. Автор заявляет: «В качестве политической ширмы реальных отношений фантомный советский федерализм выполнял свою роль прекрасно, но он был чреват огромным числом внутренних противоречий, которые неизбежно должны были проявиться в случае реального применения данной системы отношений на практике». Внутренние противоречия формально существовавшего федерализма (национально-территориальные автономии, отсутствие четкого распределения полномочий между центром и регионами, наличие права одностороннего отделения, несбалансированность административного состава федерации) привели к коллапсу системы, которая при лишении власти КПСС стала действующей управляющей системой. Распад СССР и нарастание дезинтеграционных тенденций в РСФСР поставили в фокус реформы государственного управления создание новых федеративных отношений, а если точнее, то первых устойчивых федеративных отношений в России, так как никогда ранее в нашем государстве федеративных отношений не существовало (в империи наличествовали лишь элементы федерализма, а советский фантомный федерализм фактически федерализмом не являлся).

Построение стабильных федеративных отношений необходимо, потому что иначе невозможно достичь устойчивости всей системы государственной власти в России. А это требует принципиально иного понимания статуса региона в федеративной системе. Автор заявляет: «Мы убеждены, что, не будучи эффективной социально-экономической системой, регион не в состоянии решать задачи в системе федератив-

333

ных отношений». Именно проблемы в отношениях центра и регионов вызывали коллапсы государственной власти на предшествующих этапах развития и вынуждали власть обеспечивать единство страны при помощи тоталитарной идеологии и методов силового давления. Демократическое общество в России может быть построено только на основании действующего устойчивого федерализма, который бы не эволюционировал ни к распаду, ни к централизации.

На раннем этапе своего развития российский федерализм в 1991– 1992 гг. эволюционировал в сторону дезинтеграции. В отсутствии реальных механизмов обеспечения государственного единства все больше полномочий переходило к региональным руководителям и все меньше полномочий оставалось в центре. В 1992–1993 гг. удалось стабилизировать ситуацию и приостановить процесс распада при помощи Федеративного договора и Конституции Российской Федерации. В 1994– 1996 гг. происходит формирование демократической модели федеративных отношений в стране: деволюционного федерализма. Расцвет этих отношений приходится на 1997–1999 гг. В 2000–2004 гг. происходит переход от деволюционного федерализма к федерализму интеграционного типа, характеризуемому последовательной концентрацией власти в центре и сужением автономии регионов.

Как видно из этой схемы, избежав угрозы государственного распада, Российская Федерация оказалась перед угрозой трансформации федерализма в унитаризм с элементами федерализма, и возникновение этой угрозы связано с тем, что, несмотря на все усилия по реформированию федеративных отношений, построить действующую модель федерализма не удалось. Причины Н. М. Добрынин усматривает в историческом наследии предшествующих периодов в развитии российского государства, которое не удалось преодолеть в процессе формирования федеративных отношений в 90-е гг. ХХ в.

К числу этих негативных последствий он относит наличие нацио- нально-территориальных образований в составе государства, которые обусловливают несимметричность федерации и разностатусность образующих ее единиц; произвольность существующих границ между регионами и самого набора этих регионов, которые формировались в рамках советского государства независимо от реальной экономической целесообразности; а также рассогласованность экономического и территориального объединения хозяйственных единиц; отсутствие четкого разграничения полномочий субъектов, защищенности этих полномочий; наличие полномочий, относящихся к совместному ведению, статус которых не закреплен конституционно; отсутствие однозначного законодательного определения статуса субъекта федерации и т. д. Это позволяет автору прямо заявить о новом целеполагании в деле реформирования федерализма: «Цель нового федерализма, как было заявлено выше,— создание политической инфраструктуры для эффективного эко-

334

номического развития». Само по себе это достаточно перспективное и многообещающее заявление.

Системная специфика территориальной организации ставит отечественное государство перед альтернативой построения реального федерализма как основания демократических отношений в многонациональном, масштабном по размеру государстве или воссоздания неустойчивой модели государственного управления традиционного для России образца, непрерывно балансирующей между угрозой распада и силовой централизацией. В этом отношении необходимо преодолеть пережитки прежнего (нефедеративного или псевдофедеративного) состояния отечественной государственности, что должно быть сделано на основании конституционного определения однозначного статуса субъекта федерации, которое, с одной стороны, обеспечит симметричность федерации, а с другой — станет базовым онтологическим основанием системы полномочий региональной власти в их целостности и единстве как проявлении унифицированного статуса региона в конституционноправовом пространстве федерации. Такое обоснование способно обеспечить гарантии не только существования определенных полномочий у региональной власти, но и смысловой согласованности этих полномочий во имя обеспечения целенаправленного и автономного управления регионом. «В целом,— заявляет автор,— данная концепция должна быть направлена на обеспечение роста финансовой самодостаточности регионов».

Исходя из подобного видения желательной организации федеративных отношений в Российской Федерации, Н. М. Добрынин анализирует последние инициативы центральной власти по реформированию отечественного федерализма. В целом положительно оценивая стремление федерального центра к построению единого правового пространства и упорядочению отношений между регионами и центром, автор, тем не менее, всерьез обеспокоен некоторыми негативными последствиями, которые могут возникнуть из-за излишней централизации власти и концентрации ее у общефедеральных органов.

По мнению автора, конкретные шаги федерального центра по выстраиванию властной вертикали при всей необходимости осуществления некоторых действий, нацеленных на унификацию правового пространства (создание федеральных округов, изменение числа субъектов, усиление ответственности регионального руководства), и воплощение этих действий способны привести к негативным последствиям и нарушить устойчивость системы государственного управления. Федеральные округа создают новый неконституционный уровень государственной власти, который может в перспективе узурпировать как часть региональных полномочий, так и часть полномочий центральной власти. «Простое» стремление к «укрупнению» субъектов приведет к формированию неэффективных, экономически ущербных «монстров», не связанных логикой единства хозяйственной деятельности. Замена всена-

335

родной выборности губернаторов их выбором высшим законодательным органом субъекта по представлению Президента Российской Федерации способна сформировать «безответственную» перед народом и непопулярную в регионах власть, которая будет не в состоянии представлять интересы населения региона на общероссийском уровне и реально управлять процессами в регионе ввиду отсутствия связи с основными экономическими и политическими силами региона. Следствием станет потеря управляемости региона и деструкция реальных механизмов власти. Автор пишет: «Эклектизм российской модели федеративного устройства, ее асимметричность, сложность взаимоотношений между центром федерации и ее субъектами поставили страну перед нелегким выбором: или возвращение к жесткому централизованному унитарному государству, или распад России, или же (и это наиболее предпочтительный вариант) построение новых федеративных отношений, которые смогли бы уравновесить региональный и общегосударственный векторы власти без явных перекосов в ту или иную сторону».

Нельзя не признать, проведенное исследование обладает высокой степенью научной обоснованности, что делает его интересным не только для теоретиков государства и права, но и для практиков, которым предстоит осуществлять дальнейшую модернизацию отечественного федерализма.

336

Библиографический список

Официальные документы, нормативно-правовые акты

1.Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. М.: Юрид. лит., 1997.

2.Федеративный договор от 31 марта 1992 г. // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992.

№67. Ст. 898.

3.Декларация прав народов от 15 окт. 1917 г. // История Советской Конституции в документах 1917–1956 гг. М.: Госюридиздат, 1957. № 14.

4.Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа: Принята 25 янв. 1918 г. на III Всероссийском съезде Советов // История Советской Конституции в документах 1917–1956 гг. М.: Госюридиздат, 1957. № 45.

5.Декларация об образовании СССР: Принята I Съездом Советов

СССР 30 дек. 1922 г. // История Советской Конституции в документах

1917–1956 гг. М.: Госюридиздат, 1957. № 170.

6.Договор об образовании СССР: Принят I Съездом Советов СССР

30 дек. 1922 г. // История Советской Конституции в документах 1917– 1956 гг. М.: Госюридиздат, 1957. № 171.

7.Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик: Принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 окт. 1977 г. М.: Юрид. лит., 1983.

8.Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. М.: Партиздат ЦК ВКП(б), 1936.

9.Основной закон (Конституция) СССР: Утверждена 31 янв. 1924 г. II Съездом Советов СССР. М.: ЦИК СССР, 1924.

10.Декларация «О государственном суверенитете РСФСР» от 12 июня 1990 г. // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1990. № 2.

11.Федеральный конституционный закон от 21 июня 1995 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1994. № 9. Ст. 372.

12.Федеральный конституционный закон от 23 окт. 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 1.

13.Федеральный конституционный закон от 17 дек. 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» // Рос. газета. 2001. 20 дек.

337

14.Гражданский кодекс Российской Федерации от 22 дек. 1995 г. //

СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410.

15.Уголовный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 1996. № 25.

Ст. 2954.

16.Федеральный закон от 14 апр. 1995 г. «Об общественных объе-

динениях» // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.

17.Федеральный закон от 16 июня 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» // Рос. газета. 1995. 21 июля.

18.Федеральный закон от 28 авг. 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Рос. газета. 1995. 1 сент.

19.Федеральный закон от 4 авг. 2000 г. № 107-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3330.

20.Федеральный закон от 6 окт. 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Рос. газе-

та. 2003. 6 окт.

21.Федеральный закон от 22 янв. 1996 г. № 13-ФЗ «Об особой экономической зоне в Калининградской области» // Рос. газета. 1996. 31 янв.

22.Федеральный закон от 22 мая 1996 г. «О национально-культур- ной автономии» // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2965.

23.Федеральный закон от 5 сент. 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Рос. газета. 1997. 25 сент.

24.Федеральный закон от 17 дек. 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» // Рос. газета. 1998. 24 дек.

25.Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах

ипорядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» // Рос. газета. 1999. 30 июня.

26.Федеральный закон от 18 июля 1999 г. № 183-ФЗ «Об экспортном контроле» // СЗ РФ. 1999. № 30. Ст. 3774.

27.Федеральный закон от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов» // Рос. газета. 1999. 19 окт.

28.Федеральный закон от 17 дек. 1999 г. № 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации» // Рос. газета. 1999. 21 дек.

29.Федеральный закон от 29 июля 2000 г. № 106-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных

338

органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» //

СЗ РФ. 2000. № 31. Ст. 3205.

30.Федеральный закон от 4 авг. 2000 г. № 107-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» // Рос. газета. 2000. 8 авг.

31.Федеральный закон от 5 авг. 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Рос. газета. 2000. 8 авг.

32.Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» // http://www.legislature.ru.

33.Федеральный закон от 11 дек. 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”» // Рос. газета. 2004. 15 дек.

34.Федеральный закон от 4 апр. 2005 г. «Об Общественной палате Российской Федерации» // Рос. газета. 2005. 4 апр.

35.Закон Российской Советской Федеративной Социалистической Республики о гражданстве РСФСР от 28 нояб. 1991 г. № 1948-I // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 6. С. 307–320.

36.Закон Российской Федерации от 17 июня 1992 г. «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 28. Ст. 1618.

37.Закон Российской Федерации от 15 апр. 1993 г. № 4803-I «О статусе столицы Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 19. С. 1147–1152.

38.Постановление VI Съезда народных депутатов от 10 апр. 1992 г. // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 67.

39.Постановление Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 10 февр. 1992 г. № 2327-I «О Чукотском автономном округе» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 32. Ст. 1883.

40.Постановление Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 30 марта 1992 г. № 2327-I «Об упорядочении пользования земельными участками, занятыми под родовые, общинные и семейные

339

угодья малочисленных народов Севера» // Кряжков В. А. Статус малочисленных народов России: (Правовые акты и документы). М.: Юрид.

лит., 1994.

41.Указ Президента Российской Федерации от 22 апр. 1992 г. «О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера» // Кряжков В. А. Статус малочисленных народов России: (Правовые акты и документы). М.:

Юрид. лит., 1994.

42.Указ Президента Российской Федерации «О мерах по реализации Закона РФ “О реабилитации репрессированных народов” в отношении казачества» // Ведомости. 1992. № 25. Ст. 1429.

43.Указ Президента Российской Федерации «О государственной поддержке казачества» // Ведомости. 1993. № 12. Ст. 993.

44.Указ Президента Российской Федерации от 7 марта 1994 г. № 456 «Об Управлении Администрации Президента Российской Федерации по работе с территориями» // Рос. газета. 1994. 16 марта.

45.Указ Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. № 370 «Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1058.

46.Указ Президента Российской Федерации от 16 марта 1996 г. № 384 «Об Управлении Администрации Президента Российской Федерации по координации деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1067.

47.Указ Президента Российской Федерации от 13 авг. 1996 г. № 1163 «О Территориальном управлении Президента Российской Федерации» //

СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4072.

48.Указ Президента Российской Федерации от 2 окт. 1996 г. № 1412 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 41. Ст. 4689.

49.Указ Президента Российской Федерации от 25 нояб. 1996 г. № 1593 «О внесении изменений в Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 12 марта

1996 г. № 370» // СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5534.

340