1dobrynin_n_m_rossiyskiy_federalizm_stanovlenie_sovremennoe_s

ствующих секторов экономики. Функции органа, непосредственно обеспечивающего управление государственной собственностью, предлагается передать новому центральному органу, который создается путем объединения Мингосимущества РФ, Российского фонда государствен-

ного имущества и Федерального управления по делам несостоятельности102.

3.Профессором Российской академии государственной службы П. Д. Половинкиным высказывается идея о целесообразности формирования Федерального совета управления государственной собственностью при Правительстве Российской Федерации и соответствующих региональных советах. Председателем Федерального совета целесообразно назначать одного из вице-премьеров Правительства Российской Федерации. В состав совета следует включить представителей отраслевых министерств, министра государственного имущества, представителей региональных советов государственных предприятий и их объединений, Союза промышленников и предпринимателей и др. Федеральный совет призван выполнять ключевые стратегические и оперативные функции (принципиального характера) управления государственной собственностью Российской Федерации в целом. Особую роль необходимо отвести функции координации между федеральными орга-

нами управления (по горизонтали), а также между соответствующими региональными органами управления (по вертикали)103.

Сложно сказать, какая из названных точек зрения является наиболее практичной и в большей степени соответствует потребностям эффективного управления государственной собственностью, однако какая бы из них ни возобладала, несомненно, в процессе ее реализации потребуется учесть следующие обстоятельства:

•недостаточность собственных доходных источников, которые определены региональным и/или муниципальным органам и учреждениям для финансового обеспечения полномочий данного уровня власти и управления;

•необходимость в ряде случаев выполнения обязанностей и осуществления переданных полномочий, принадлежащих к сфере компетенции иного уровня управления, какого-либо имущества;

•потребности оперативного распоряжения и пользования объектами собственности, в чьей бы собственности они ни находились.

Основу продолжающейся и по сию пору работы по разграничению собственности на государственную федеральную и субъектов федерации, муниципальную собственность составляют Конституция Российской Федерации и постановление Верховного Совета Российской Федерации № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в

102Концепция управления федеральной собственностью // Вопр. экономики. 1993. № 10.

103Половинкин П. Д., Савченко А. В. Основы управления государственной собственностью в России: Проблемы теории и практики. М., 2000. С. 177–184.

311

Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» от 27 декабря 1991 г. с изменениями и дополнениями104. Постановление Верховного Совета регламентирует организационные основы самого процесса разграничения собственности и конкретизирует объектный состав того имущества, которое подлежит передаче тому или иному уровню управления. Конституция определяет сферу компетенции всех трех уровней власти и управления, в силу чего задает основной критерий разграничения государственной и муниципальной собственности на различное имущество, который предполагает, что при разграничении государственной собственности на имущество по трем видам учитывается принцип обеспечения полномочий, принадлежащих соответствующему уровню власти и управления, материально-техническим ресурсом. В отношении этой категории имущества все совершенно понятно: управлять им должен тот орган власти и управления, для реализации полномочий которого оно необходимо. Если для реализации переданных, делегированных полномочий требуется какое-либо имущество, которое находится в собственности передавшего полномочия, то оно должно быть передано вместе с полномочиями для материально-технического их обеспечения, в противном случае само делегирование прав и обязанностей теряет смысл.

Однако, помимо технического аспекта, связанного с текущим обеспечением функционирования системы управления, существует проблема управления иным государственным и муниципальным имуществом, которое не относится к техническим средствам реализации государственных полномочий и полномочий органов местного самоуправления. К проблеме управления этим имуществом (организационная структура и определение субъектов управления данным имуществом, распределение доходов от его использования и т. п.) следует подойти с позиции реализации принципов оперативности и эффективности управления. Причем под эффективностью управления в данном случае понимается не только операционная эффективность и доходность объектов собственности, но и тот эффект, который возможно получить от использования данных объектов собственности для выполнения мероприятий, связанных с реализацией программ социально-экономического развития.

Не последнюю роль в обеспечении оперативности и эффективности управления государственным имуществом играет организационная структура механизма управления имуществом. Согласно сложившейся на сегодняшний момент ситуации, в сфере управления федеральным имуществом имеет место двойная подчиненность региональных комитетов

104 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. № 1.

Ст. 89.

312

по управлению государственным имуществом. С одной стороны, они являются учреждениями, ведающими вопросами управления государственным имуществом субъекта федерации, подразделениями органа исполнительной власти субъекта, с другой — выполняют функции территориального органа федерального Мингосимущества. Это порождает двойственность статуса таких органов. Как следствие, в рамках самого комитета по управлению государственным имуществом либо приходится определять, чьи же решения имеют наибольший приоритет — руководителей органов власти субъекта федерации или Мингосимущества,— либо создается теневая структура по управлению именно федеральной собственностью (например, в Тюменском областном департаменте имущественных отношений часть сотрудников относится к федеральным служащим, ставки которых финансируются из федерального бюджета), что может вызывать рассогласованность и дублирование функций по управлению всей государственной собственностью на территории региона.

Помимо этого, и в сфере отношений собственности нашла проявление очевидная тенденция к укреплению федеральной вертикали власти. В частности, предполагается масштабный пересмотр соглашений с регионами, по которым территориальным органам власти передано право на управление федеральным имуществом и где падают доходы от использования (аренды и др.) государственной собственности (не менее 25 % субъектов РФ в 2001 г.). В тех регионах, где политика комитетов по управлению государственным имуществом, имеющих соответствующие права, не удовлетворяет правительство, их полномочия будут передаваться специальным территориальным органам. Последние (созданы в Москве, Воронеже и Иркутске) должны управляться непосредственно из федерального центра105.

Таким образом, пока речь идет об административной реформе, формальные цели которой — увеличение бюджетных доходов и попытка введения четких критериев разграничения федеральной и региональной (муниципальной) собственности. Вызывает сомнение, что такие меры будут способствовать ясности, оперативности, согласованности и эффективности управления государственной собственностью. Необходимо, видимо, и законодательное решение этой проблемы.

Представляется, что с точки зрения повышения оперативности и эффективности более рациональным решением было бы передать объекты федеральной собственности (кроме тех из них, которые необходимы для материально-технического обеспечения деятельности подразделений федеральных структур, функционирующих на территории субъекта), находящиеся на территории субъектов, в управление соответствующим органам власти этих субъектов федерации, а не делегировать полномочия территориального агентства по управлению феде-

105 Реформа управления государственной собственностью: Некоторые общие про-

блемы и возможные новации 2001 года // http://www.iet.ru/trend/03-01/9.htm.

313

ральным государственным имуществом отдельным их подразделениям. Данная передача объектов собственности в управление должна быть оформлена соответствующим договором, согласно которому определяются права и обязанности сторон в отношении друг друга, а также объем тех правомочий собственника в отношении передаваемых объектов собственности, которые согласно договору будет осуществлять субъект федерации.

Совершенно очевидно, что федеральные органы управления должны выполнять стратегические функции по воспроизводству и эффективному использованию государственной собственности в целом, определять основы политики управления государственной собственностью, разрабатывать концепцию, содержащую основные подходы к управлению государственным имуществом.

Субъекты Российской Федерации выполняют определенные функции управления федеральной собственностью посредством делегирования им соответствующих полномочий. Важно четко определить эти функции, объективные критерии и принципы делегирования полномочий, формы участия субъектов в управлении федеральной собственностью, которые должны быть формализованы законодательно, а затем и зафиксированы в упомянутых выше договорах. Аналогичный подход применим и в отношении передачи федеральной собственности или собственности субъектов федерации в управление муниципалитетам в целях повышения оперативности и эффективности управления.

Таким образом, функция регулирования и выработки общих основ политики в предметной сфере, к которой относятся такие объекты (а именно — порядок их обращения, владения, распоряжения и использования), остается в компетенции Российской Федерации, собственно владение, распоряжение и пользование переданными объектами в объеме определяемых договором полномочий — за субъектами федерации (в целях оперативного управления ресурсами).

Для реализации программ социально-экономического развития также может потребоваться передача объектов собственности, необходимых для материального обеспечения, тем уровням управления, структурам, которые эти программы реализуют. Сообразно этому, имеет смысл передавать те или иные объекты собственности именно тому уровню управления, находясь в распоряжении которого они дадут наибольший полезный эффект для социально-экономического развития общества.

314

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Одной из важнейших задач, стоящих перед юридической наукой, является развитие и совершенствование правовой формы общественных отношений с целью повышения их эффективности. Применительно к федеративным отношениям данная проблема в современный период приобретает особую значимость и актуальность.

Федеративное устройство государства закреплено конституционно в самых общих чертах, и уже более десяти лет страна находится в состоянии реформирования, в том числе и государственного. Одна из целей названного реформирования — конкретизация конституционной модели федерализма. Автор отчетливо представляет, что основная работа еще впереди. В государстве по-прежнему не сформировалась эффективная модель федерализма, не реализован на практике конституционный принцип равенства субъектов федерации.

Нерешенные проблемы федеративного устройства государства приобретают затяжной характер, что, несомненно, требует выяснения причин сложившейся ситуации. Поиск путей устранения негативных явлений в сфере федеративных отношений — одна из основных задач науки конституционного права. Конечно, такое разноплановое и многомерное исследование призваны проводить представители различных отраслей знания — историки и экономисты, философы, социологи и этнографы, однако специалистам-государствоведам принадлежит особая роль. Именно юридическая наука чаще всего сталкивается с противоречиями общественных отношений, парадоксами государственной власти, проблемами совершенствования законодательства и функционирования государственных институтов.

Автор полагает, что, не разобравшись в особенностях и тонкостях становления, развития и изменения российского федерализма, трудно будет сделать правильные выводы и внести разумные предложения по дальнейшему укреплению государственности, совершенствованию федеративных отношений, четкому оформлению статуса каждого субъекта федерации как самостоятельной, но неотъемлемой составной части российского государства.

Развитие федерализма в Российской Федерации является приоритетной задачей в сфере современной отечественной политики и практики, в деле организации эффективно функционирующей государственной власти. Это вытекает из многонационального и многоконфессионального характера России как государства, на протяжении многих веков сталки-

315

вавшегося с угрозой своей целостности и сепаратизмом отдельных регионов.

Ситуация в федеративных и межнациональных отношениях в России к началу 90-х гг. XX столетия стала критической. Эклектизм российской модели федеративного устройства, ее асимметричность, сложность взаимоотношений между центром федерации и ее субъектами поставили страну перед нелегким выбором: или возвращение к жесткому централизованному унитарному государству, или распад России, или же (и

это наиболее предпочтительный вариант) построение новых федеративных отношений, которые смогли бы уравновесить региональный и общегосударственный векторы власти без явных перекосов в ту или иную сторону.

Новый этап развития федеративных отношений, наступивший с принятием федеральных законов № 159-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и в федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”» от 11 дек. 2004 г. и № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» от 4 апр. 2005 г., делает поиск новых оптимальных путей развития российской государственности особенно актуальным.

Важнейшая особенность федерализма, федеративных отношений как объекта научного исследования заключается в комплексном многоуровневом, междисциплинарном характере исследуемых явлений. По убеждению автора федерализм как научную категорию нельзя однозначно причислить к какой-то одной конкретной области знания; она является объектом исследования целого ряда научных дисциплин: прежде всего, юриспруденции, а также философии, политологии, социологии, теории права, теории систем, теории управления, менеджмента, экономической теории, теории государственного регулирования экономики, регионоведения. Системное, всеобъемлющее и всеохватывающее исследование и построение целостной модели федерализма, выработка теоретико-правовых моделей совершенствования государственных и общественных институтов и повышения эффективности государственного управления должны включать достижения всех этих дисциплин.

При этом автор не сомневается в необходимости и безусловной полезности технократического подхода и подчеркивает приверженность математическим методам и точным расчетам.

Формирование эффективно функционирующего федерализма в нашей стране — это проблема преодоления исторически унаследованной специфики государственного устройства, во многом не отвечающей требованиям современной политической, социальной, экономической ситуации в России.

316

Тезис о необходимости изменения сложившихся в 1990-е гг. отношений между центром и субъектами федерации ни у кого не вызывает сомнения. Существующая система формировалась в сложных политических обстоятельствах начала 1990-х гг., когда главной целью российского федерализма было сохранение и выживание федерации. Этой же задаче подчинялись основные нормативные правовые акты, предопределившие дальнейшее развитие федеративных отношений, и прежде всего договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации и Конституция Российской Федерации 1993 г.

Федерацию удалось сохранить, но жизнь ставит перед нами новые задачи, которые требуют иных инструментов и методов решения. Проблемы управляемости социального и экономического развития, вопросы разграничения полномочий между центром и субъектами федерации с неизбежностью ставят на повестку дня задачу формирования современной, более эффективной системы федеративных отношений, одного из главных составляющих элементов нового российского федера-

лизма.

Устойчивого, сбалансированного движения российского общества можно добиться путем разумного распределения власти между структурными единицами федеративного государства. Переход от абст-

рактной теоретической конструкции к реализации такого распределения требует, во-первых, выработки соответствующего подхода к установлению баланса властных полномочий; во-вторых, определения целесообразности того или иного перераспределения властных полномочий.

Одним из наиболее часто обсуждаемых в последнее время вопросов, связанных с особенностями России как федеративного государства, является, несомненно, ее субъектный состав, в том числе и чрезмерная численность субъектов Российской Федерации, и спорный характер национально-территориального подхода к образованию субъектов федерации, и их явное экономическое и политическое неравноправие и неравновесность.

Асимметрия федеративных отношений в Российской Федерации во многом обусловлена исторически. Ключевой, оказывающей влияние и по сей день, тенденцией развития российской государственности была «декоративная», иллюзорная функция федерализма в унитарной, по существу, государственно-правовой системе СССР, где РСФСР представляла собой федералистский правовой каркас с унитарным наполнением. Это привело к созданию в Российской Федерации фантомного федерализма — модели государственного устройства, в которой правовая конструкция не совпадает с политическими, управленческими и экономическими реалиями.

Основная причина неэффективности федерации заключается в том, что созданная в РСФСР федеративная структура фактически не

317

предназначалась для работы в условиях федерализма, будучи структурой унитарного государства. В 1990-е гг. тенденции фантомного федерализма нашли свое воплощение в своеобразной «маятниковой» конструкции взаимоотношений по линии «центр — регионы», с ее колебаниями политики федерального центра от предоставления субъектам чрезмерно обширных полномочий до широкомасштабного наступления на права регионов,— политики, ставшей результатом заложенных в Конституции 1993 г. правовых коллизий и неопределенности многих аспектов федеративных отношений.

Таким образом, на повестке дня стоит вопрос о разработке системной концепции нового федерализма, предусматривающей формирование механизмов, позволяющих преодолеть исторически сложившуюся асимметрию и диспропорции в государственном устройстве Российской Федерации.

С этой целью предстоит научно обосновать и практически реализовать идею формирования новых по своему существу субъектов Российской Федерации (регионов нового типа). Они могут быть созданы путем укрупнения либо изменения статуса существующих субъектов федерации.

Субъекты федерации как регионы нового типа должны формироваться с учетом экономических, демографических, социальных, инфраструктурных и геополитических факторов. Территорию, численность населения, социально-экономическое положение, транспортные потоки следует учитывать в процессе укрупнения современных субъектов фе-

дерации в первую очередь. Критерий экономической целесообразности станет решающим для достижения целей нового федерализма.

Конструировать правовую модель нового российского федерализма и двигаться к ней без анализа и применения названных факторов невозможно.

Естественно, что укрупнение субъектов не должно приводить к экономическому ослаблению входящих в их состав территорий, поэтому политический процесс должен сопровождаться комплексным, взвешенным экономическим планированием дальнейшего развития нового региона.

Устойчивой, сбалансированной, гармонично развивающейся федерации не может быть без обеспечения полного реального равноправия всех субъектов. Назрела острая необходимость в конституционно-пра- вовом закреплении единого статуса субъекта федерации.

Пришло время подумать о новом подходе к государственному устройству России — о формировании субъектов федерации не по национальному признаку, а прежде всего на экономической основе. Но, несомненно, отход от национального принципа федеративного устройства должен осуществляться поэтапно и без малейшего ущемления национальных чувств любого народа, любой нации. На это обстоятельство в монографическом исследовании автором сделан особый акцент.

Развитие нового федерализма, формирование регионов нового типа необходимо осуществлять на основе нового законодательства.

318

Реформа, как представляется, должна начаться с принятия пакета рамочных федеральных конституционных законов, унифицирующих статус субъектов федерации и по единой для всех модели фиксирующих разделение прав и полномочий между федеральным центром и регионом, порядок их взаимного делегирования. Последовательность и этапы перехода к целостной модели государственного устройства следует тщательно регламентировать на законодательном уровне.

Новая модель федерализма, федеративных отношений, государственного устройства вполне логично потребует обязательной разработки и внедрения новой теории государственного управления на основе совершенно иных концептуальных подходов, организационных механизмов и с обязательным применением критериев оценки эффек-

тивности. Новая модель управления в России должна быть единообразной для законодательной и исполнительной власти, как на уровне федерации, так и на уровне субъектов, и выстраиваться в соответствии с принятыми государственными стандартами и нормами. Общая принципиальная основа будет дополняться особенностями организации федеральной и региональной власти. Формирование региональных органов власти должно происходить на основе единых принципов при соблюдении легитимности и равного представительства.

Преобразование федерации, построение нового российского федерализма является исторической миссией современного поколения российских политиков. Более десяти лет назад нам довелось пережить распад Советского Союза, и мы не должны допустить повторения этого в России. Ключевой задачей строительства российской государственности является формирование такой модели федеративных отношений, которая обеспечит устойчивость федерации, целостность и сохранность государства перед лицом любых испытаний. В этой связи исследование динамики федеративных отношений в России, комплексный, непредвзятый анализ изменений, происходящих во всех сферах жизни федеративного государства, представляются как нельзя более актуальными.

319

Послесловие

С. Д. Валентей

руководитель Центра социально-экономических проблем федерализма Института экономики РАН, главный редактор журнала «Федерализм», доктор экономических наук, профессор

Федерация возникает в случае признания данной формы государства выгодной для общества, т. е. отвечающей его социально-экономи- ческим, этнополитическим, оборонным и прочим интересам. Поэтому важнейшей предпосылкой процесса федерализации является достижение всей системой общественных отношений определенного качества, в том числе в социально-экономической, этнополитической, нормативноправовой и других сферах. Отсюда следует, что, хотя внешне возникновение федерации вызвано принятием соответствующей конституции и иных законодательных актов, в исторической ретроспективе здесь присутствует иная причинно-следственная связь. Ее содержание в том, что вначале вызревают социально-экономические, политические и прочие предпосылки образования федеративного государства, затем формируется соответствующий интерес населения и только потом право фиксирует факт создания основ федеративных отношений.

Если же придерживаться точки зрения, согласно которой возникновение федеративного государства главным образом связано с выработкой и конституционным закреплением нормативно-правовых инструментов и институтов регулирования федеративных отношений, то логичнее будет признать, что определяющим мотивом выбора федеративной формы государственности выступает не интерес общества (граждан), а обосновывающие политический интерес изыскания юристов.

К сегодняшнему моменту перечень монографий, посвященных проблематике федерализма и федеративных отношений, довольно обширен. Наибольшее количество их написано юристами, и в этом нет ничего удивительного: с начала 1990-х гг. в руководстве страны активно обсуждались компетенционные вопросы, вопросы распределения полномочий и ответственности между субъектами федерации и федеральным центром. И именно в сфере должного урегулирования правовых аспектов российского федерализма многие авторы видят решение большинства его проблем.

Наряду с сугубо юридическим взглядом на развитие федерализма в России, появляются исследования, посвященные и другим сторонам

320