1dobrynin_n_m_rossiyskiy_federalizm_stanovlenie_sovremennoe_s

тром и субъектами. Вместе с тем, с нашей точки зрения, решение проблемы должно быть более радикальным, нацеленным на образование субъектов федерации, которые действительно могли бы быть самостоятельны в решении отнесенных к их ведению вопросов, последовательно реализуя, таким образом, принцип оптимизации управления путем децентрализации, приближения управляющего к объекту управления, разделения и распределения функций в целях облегчения управленческого труда и конкретизации ответственности.

Районирование — механизм повышения эффективности государственного управления за счет децентрализации и распределения полно-

мочий. Однако субъекты, не располагающие достаточной ресурсной базой, не смогут обеспечить эффективного государственного управ-

ления на своей территории49, осуществления полномочий, принадлежащих или делегированных им. И речь идет не только о природно-ре- сурсных возможностях, но и о географических, социальных, организационных предпосылках эффективного управления. Поэтому немаловаж-

ным при районировании территории страны является вопрос о соци- ально-экономической структуре выделяемого, образуемого региона (ресурсной обеспеченности управления в его рамках) и его размере.

Таким образом, получается, что для территориального подразделения страны на субъекты или/и регионы необходимы:

•наличие критерия, на основе которого происходит деление территории страны, причем этот критерий должен быть универсальным (т. е. всеобщим — субъекты или регионы не должны выделяться на основе различных критериальных признаков, подчеркивающих их особенность

всоставе страны или в отношениях с центральной властью) и эффективным (т. е. способствовать росту коэффициента эффективности — такой спецификации регионов, при которой эффективность государственного управления вследствие децентрализации возрастала бы, а не снижалась или оставалась прежней);

•определение оптимального количества и пространственной конфигурации таких территориальных образований на основе избранного критерия;

•установление единой системы и алгоритма государственного (в том числе и регионального) управления, разработка взаимоотношений между региональными образованиями, а также между ними и центром в процессе государственного управления.

Вполне приемлемым вариантом дальнейшего продвижения России по пути создания стабильного и эффективного федеративного государства, с нашей точки зрения, могла бы стать оптимизация субъ-

49 Некоторые авторы подчеркивают, что только экономически самодостаточные территориальные образования могут выступать в качестве полноценного субъекта федерации, иные территориальные образования могут рассчитывать лишь на статус территориальной автономии (Валентей С. Три вызова России // Федерализм. 2000. № 4. С. 27).

211

ектного состава федерации, в частности, за счет укрупнения ряда субъектов федерации, объединения нескольких существующих субъ-

ектов. Возможна первоначальная интеграция субъектов в рамках укрупненных социально-экономических регионов, некоторые функции управления текущим функционированием и развитием которых будут выполнять объединенные управленческие учреждения и органы, впоследствии — преобразование их в единые субъекты федерации. Подобные мысли высказывались и ранее. Оживление связано с наметившимися в последнее время тенденциями к продолжению реформ федерализма в России, но на более рациональной и упорядоченной основе. Поэтому возрождаются проекты, связанные с изменением территориального устройства страны50.

Возвращаясь к возникшей еще в начале создания советской системы управления идее о формулировании такого критерия районирования, который сочетал бы в себе все существенные факторы социальноэкономического и административного характера51, можно выделить три основные группы факторов, обычно лежащих в основе формирования региональной структуры страны (или в основе группировки территорий по социально-экономическим регионам):

1)экономические (развитость материальной и организационной инфраструктуры, обеспечивающей взаимодействие предприятий и организаций, находящихся на территории образований, увязанных в один регион; развитость и отраслевой состав предприятий и организаций; рациональная специализация хозяйства в системе общественно-терри- ториального разделения труда, межотраслевые связи в рамках производственного цикла основных отраслей на территории формируемого региона; традиционные экономические связи административно-террито- риальных образований; планируемые мероприятия по развитию экономики; бюджетная обеспеченность (по доходам) административно-терри- ториальных образований; наличие и доступность обеспечивающих развитие региона ресурсов и т. д.);

2)социально-политические (состояние социальной инфраструктуры, социальной защиты, здравоохранения, образования и т. д.; демографические факторы; социальная структура и степень социального расслоения населения административно-территориальных образований, входящих в регион; степень межсубъектной социальной дифференциации; средняя бюджетная обеспеченность социальных расходов субъектов и т. д.);

50Лагутенко Б. Россия нуждается в административно-территориальной реформе // Федерализм. 2001. № 1. С. 111–126; Сергеев Ю. Вместо 89 регионов — 28 губерний? // Комсомольская правда. 2002. 16 нояб.; Владимир Жириновский: «Я болею за Родину» (интервью с В. В. Жириновским) // Аргументы и факты. 2003. № 33 (1190).

51Районирование СССР: Сб. материалов по районированию с 1917 по 1925 гг. / Под ред. К. Д. Егорова. М., 1926. С. 10, 12–13, 15–17; Алампиев П. М. Экономическое районирование… С. 107.

212

3) организационно-управленческие (система и структура органов государственной власти; система местного самоуправления; уровень развития и структура систем связи и коммуникации; административнотерриториальное устройство; целесообразность и четкость распределения компетенции между различными уровнями власти; оптимизация числа объектов, управляемых из одного центра; наделение органов власти и управления необходимыми ресурсами; географические факторы (размер территории, плотность населения, взаимное расположение и количество административно-территориальных образований в составе региона и т. д.), система функционального регулирования, охраны и т. д.).

Для того чтобы разработать систему политико-административного, социально-экономического районирования территории страны, первоначально необходимо сформулировать описательную модель единицы этой пространственно-территориальной структуры, которая обобщала бы все наиболее существенные с точки зрения критериев районирования признаки региона.

В нашем случае описательная модель должна обобщать практически все сферы жизни региона, поскольку государственное управление достаточно широко по своей природе. Данная модель будет представлять собой схему, включающую в себя подсистемы, являющиеся жизненно важными для нормального функционирования и развития общества, и, в силу этого, служащую областью непосредственной деятельности государственных органов и учреждений, а также отражающую отношения между этими подсистемами.

Опираясь на вышеприведенную классификацию, каждая социальнотерриториальная общность, регион могут быть представлены как единое целое, состоящее из совокупности функциональных подсистем и связей между ними (рис. 3).

Линии на данной схеме показывают, скорее, не отношения между подсистемами, а их группировку. Все подсистемы линиями замкнуты в контуры. Внешний, «рамочный» контур составляют управленческие и охранные подсистемы. В первый внутренний контур входят подсисте-

мы экономической сферы и материального обеспечения общественных нужд, во второй — подсистемы обеспечения общественной культуры и обеспечения социальной стабильности. Некоторые подсисте-

мы входят в состав двух или более контуров. Наконец, центральный элемент системы — демографическая подсистема, описывающая как население в целом, так и отдельных его представителей или их совокупности во всем многообразии признаков и характеристик.

Взяв эту схему в качестве отправной точки и учитывая, что в основе региональной группировки должен лежать комплексный подход, можно ввести понятие базового критерия, который будет сводить к общему знаменателю всю совокупность факторов. Данный критерий можно определить на основе представленной выше схемы. Его комплексный характер будет выражаться в принадлежности к той сфере общественной

213

Рис. 3. Схема социально-территориальной общности

жизни, которая находится в тесном контакте со всеми тремя группами подсистем.

Следует обратить внимание на подсистему распределения общественных доходов. Один из наиболее значимых механизмов распределения общественных доходов — государственный бюджет. Таким образом, ба-

зовым критерием может стать бюджетная обеспеченность региона.

Пересмотр и реформирование системы социально-экономического районирования страны позволит сформировать с учетом существующих социальных и экономических реалий регионы, которые смогут организовать, укрепить и расширить свою налогооблагаемую базу, способствовать оживлению производства во всех сферах при достаточности обеспечения необходимого минимума социальных расходов. Положение об укреплении и развитии налогооблагаемой базы региона должно стать сутью проводимой каждым субъектом федерации политики. При этом опора на собственные источники развития действительно станет стратегией экономической политики субъектов федерации.

Приоритеты в сфере социального развития региона — достижение, поддержание достойного уровня жизни населения и повышение его с течением времени. Сущность экономической политики в этом случае заключается в увеличении налогооблагаемой базы региона для повышения его бюджетно-финансовой обеспеченности, что, в свою очередь, обусловливает достижение поставленной социальной цели.

Увеличению налогооблагаемой базы должно способствовать объединение субъектов в рамках новых регионов. Это положит на-

214

чало формированию финансово самостоятельных субъектов федерации, не зависящих в исполнении своих полномочий от федеральных дотаций и субсидий.

Центральным пунктом создания новой схемы социально-экономи- ческого районирования страны, на основе которой можно сформировать новый субъектный каркас федерации, является бюджетная обеспечен-

ность функций управления в регионе. В свою очередь, исходя из ос-

новного критерия эффективности функционирования системы государ-

ственного управления, наиболее важным и значимым с точки зрения реализации текущих мер по обеспечению социальной стабильности следует считать финансирование реализации минимальных социальных стандартов.

Помимо показателей собственно бюджетной обеспеченности для разработки необходимо учитывать сформировавшиеся (формирующиеся, а также перспективные) социально-экономические связи граничащих друг с другом субъектов, взаимосвязанность их народнохозяйственных систем, существующие транспортные коммуникации и потребности в развитии их социально-территориальных общностей. Исследование должно базироваться на методологии кластерного анализа52, а выявленные региональные кластеры — стать точками роста экономики региона и источником его конкурентных преимуществ, позволяющим в итоге увеличить налогооблагаемую базу.

Основной исходный пункт приведенной схемы — разработка мини-

мального стандарта обеспеченности человека необходимыми социальными услугами, предоставляемыми ему «бесплатно», т. е.

за счет бюджета. В связи с данной задачей возникает потребность разработки системы показателей с целью корректного сравнения ситуации, складывающейся в этой сфере в различных субъектах федерации.

5.1.3. Примерная методика оценки бюджетной обеспеченности предоставления

населению субъекта федерации социальных услуг, финансируемых за счет бюджета субъекта федерации

Сегодня уже существует целый ряд моделей, предложений и методик, касающихся анализа социально-экономической и бюджетной ситуации в регионе, уровня межсубъектной дифференциации, начиная с официально утвержденных и заканчивая авторскими. Например, нуждаемость региона в дополнительных бюджетных средствах, выделяемых из ФФПР, определяется на основе расчета индекса налогового потенциала субъекта53, валовых налоговых ресурсов (ВНР) субъекта

52См., напр., работы автора подхода М. Портера: Портер М. Конкуренция. М., 2001.

53Показатель используется только для определения сумм ФФПР, подлежащих распределению в пользу того или иного региона, рассчитывается с 2000 г.

215

Российской Федерации54. Следует оговориться, что методики расчета индекса налогового потенциала, разрабатываемые и утверждаемые Министерством финансов России, вызывают у специалистов ряд нареканий (например, относящихся к использованию в расчете индекса показателя ВРП)55. Хотя в качестве значимого момента в развитии современной методики определения средств федеральной финансовой поддержки, подлежащих перечислению в региональные бюджеты, способствующего повышению объективности показателей-критериев выделения средств, называют как раз переход от показателей бюджетной статистики к показателям, характеризующим экономику, население, географию территорий56 (и в частности — ВРП, точнее, сумм добавленной стоимости в региональной экономике). Аналогично методика расчета индекса бюджетных расходов (ИБР), фигурирующего в методиках распределения средств ФФПР (например, в 1999, 2000 гг. и позже), по мнению специалистов, также нуждается в доработке и коррекции57.

Помимо этого, разработка показателей для оценки бюджетной обеспеченности минимальных социальных стандартов ведется и в регионах58. Специалистами разработаны и различные другие показатели; методики и модели концентрируются в основном на вопросах, связанных с оценкой объемов доходных поступлений, распределением бюджетных доходов между бюджетами различных уровней, бюджетной задолженностью59. Представляется уместным и необходимым изложить

54Утвержденные методики распределения средств Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и проекты можно найти на сайте Министерства финан-

сов России http://www.minfin.ru, а также на сайте http://www.budgetrf.ru.

55См., напр.: Хурсевич С., Дмитришина Е. Перспективы стимулирования субъектов Российской Федерации к достижению бюджетной самодостаточности // Федерализм. 1999. № 2. С. 243–254; Сабуров Е., Тимошенко Н., Чернявский А. Бюджетный федера-

лизм и межбюджетные отношения // Вопр. экономики. 2000. № 1. С. 56–70; Ковалева Г. А., Пешина Э. В. Стратегия преобразований и регулирования межбюджетных отношений в России // Федерализм. 2001. № 4 (24). С. 119–140; Андреев А. Современные проблемы взаимоотношений бюджетов в Российской Федерации // Федерализм. 2001. № 1. С. 43– 66; Бухвальд Е., Игудин А. Межбюджетные отношения… С. 143–162. С 2002 г. произошли некоторые незначительные изменения, касающиеся расчета итоговых объемов средств ФФПР, выделяемых субъекту федерации; они поставлены в определенную зависимость от объемов средств, уже полученных регионом из ФФПР в прошлом году.

56Улюкаев А. В. Проблемы государственной бюджетной политики: Науч.-практ. по-

собие. М., 2004. С. 78.

57См.: Хурсевич С., Дмитришина Е. Перспективы… С. 244–247.

58См., напр.: Мулукаев А., Позднякова Т., Осипов В. Разработка социальных стан-

дартов Республики Северная Осетия — Алания // http://www.viuonline.ru/science/publ/bulletin7/page10.html; Ковалева Г. А., Пешина Э. В. Применение социальных норм и нормативов в Свердловской области // Рос. эконом. журн. 1999. № 7. С. 35–43.

59Бухвальд Е., Игудин А. Финансовые взаимоотношения федерального центра и регионов // Федерализм. 2002. № 2. С. 163–194; Кадочников П., Луговой О. Моделирование динамики налоговых поступлений, оценка налогового потенциала территорий // http:// www.iet.ru/archiv/zip/6a.zip.

216

наш подход к оцениванию финансовой обеспеченности социальных услуг, предоставляемых за счет средств бюджета субъекта федерации.

Анализ бюджетной обеспеченности минимальных социальных стандартов и сравнение субъектов федерации по уровню бюджетной обеспеченности целесообразно проводить, во-первых, с установленным нормативом финансирования, во-вторых, со средним значением показателя по субъектам федерации (в целях сопоставления с нормативом).

Система натуральных нормативов может быть сформирована на основе системы показателей государственной статистики (при необходимости дополненной). Норматив потребности в социальных услугах того или иного рода, финансируемых за счет бюджета субъекта федерации, представляет собой некоторое усредненное значение характеризующего данную потребность60 показателя (совокупности показателей) в расчете на одного человека, исходя из общего среднегодового количества постоянного населения (для будущего года — прогнозируемого), или в расчете на одного представителя целевой группы населения, которая является адресатом (потребителем) описываемой показателем услуги. Его (норматив) можно приблизительно определить исходя из общероссийского норматива, скорректированного на величинупоправочного коэффициента, учитывающего величины показателей, которые могут влиять на значение показателя потребления данной услуги в регионе, потребность в данной услуге на территории (хотя такой способ расчета ставит определение значения показателя в зависимость от субъективных представлений автора методики о факторах, влияющих на изучаемую величину).

Затем рассчитывается собственно финансовая потребность в бюджетной обеспеченности оказания данной услуги, также в виде общероссийского и регионального нормативов. Она представляет собой оценку стоимости оказания услуги, исчисленной на основе натурального норматива и обычных расходов на ее обеспечение (последние могут быть определены на основе себестоимости услуги). Величину регионального норматива можно приблизительно установить исходя из общероссийского норматива, скорректированного на величину поправочного коэффициента, учитывающего величину официального прожиточного минимума на территории, средний уровень заработной платы (общий и в сфере оказания услуги), общий средний уровень цен, средний уровень цен в данной сфере, дополнительные показатели, влияющие на цену услуги. Однако наилучшим вариантом, который необходимо реализовать в будущем, является непосредственный расчет таких нормативов для каждого региона.

60 Аналогично тому, например, как в Великобритании определяют величину необходимого объема финансовых средств муниципалитетов (см.: Марку Ж. Нет единых стандартов местного самоуправления // Россия: Власть на местах. 2001. № 2 (68). С. 51–57), в основу определения объема финансирования минимальных социальных стандартов должна быть заложена не затратность услуги, а величина потребности в ней.

217

Определив нормативную потребность финансирования минимального социального стандарта, следует сопоставить ее с цифрами бюджетной обеспеченности, рассчитанными на основе текущих бюджетных показателей территории.

Помимо расчета целевого норматива бюджетной обеспеченности, можно пойти по пути выяснения ее средних показателей и определения «нормальных» границ для исследуемой совокупности территориальных образований, с последующим сопоставлением данных по отдельным субъектам со средними значениями в стране. Сюда же относится конструирование некоторых интегрированных показателей бюджетной обеспеченности, на основе которых можно делать обоснованные выводы о бюджетной гарантированности минимальных социальных стандартов и проводить межсубъектные сравнения.

Очевидной слабостью такого подхода является то, что он позволяет учесть текущую ситуацию в сфере бюджетной обеспеченности населения социальными услугами, но оставляет открытым вопрос о потребностях в них, по умолчанию полагая, что средние и интегрированные показатели представляют собой выражение обоснованных практикой управления нормативов.

Первая группа показателей — собственно нормативов бюджетной обеспеченности — может быть только результатом длительного исследования, затрагивающего все сферы государственного управления и требующего беспристрастного и скрупулезного анализа значительного объема материала, крайне добросовестного подхода. Расчет их — дело совместной, хорошо скоординированной работы всех учреждений государственного и муниципального управления. Подобные работы уже проводятся в ряде субъектов федерации. Например, в Республике Карелия в марте 2000 г. был принят республиканский закон о минимальных социальных стандартах61; в приложении к нему даны нормативные значения показателей, контрольных цифр при проектировании бюджета, на основе которых определяются финансовые нормативы бюджетной обеспеченности населения социальными услугами. Работы по установлению нормативов финансирования социальных услуг проводились в Свердловской области62, принят закон «О нормативах минимальной бюджетной обеспеченности Пермской области» (от 25 августа 2000 г. № 1092-160)63. Но, несмотря на явную и острую необходи-

61Закон Республики Карелия «О государственных минимальных социальных стандартах, социальных и финансовых нормативах Республики Карелия» от 31 марта 2000 г.

№404-ЗРК (текст можно найти по адресу: http://www.gov.karelia.ru/gov/Karelia/_/629/24.html).

62Однако попытка в 1998–1999 гг. ввести во внутриобластных межбюджетных отношениях финансовые нормативы бюджетных расходов закончилась судебным разбирательством (Отечественная экономика: Проблемы, пути возрождения (материалы IV Рос. эконом. форума, проведенного Национальным экономическим советом в г. Екатеринбург) //

Рос. эконом. журн. 1999. № 5–6. С. 3–37).

63Христенко В. Б. Межбюджетные отношения… С. 127–128.

218

мость в установлении стандартов оказания социальных услуг и определении нормативов расходов для бюджетов, связанных с их удовлетворением, законодательно этот вопрос урегулирован слабо, в федеральных законах содержатся только отсылочные нормы, адресующие к не принятому до сих пор закону о минимальных социальных стандартах64.

Вторая группа показателей также способна вполне адекватно охарактеризовать текущую бюджетную обеспеченность социальных стандартов населению субъекта, но гораздо более проста для расчета. Однако она требует выдвижения ряда гипотез о реальной ситуации и соотношении характеризующих ее показателей, предъявляя определенные требования к собственно составу этих показателей, которые должны полностью соответствовать выдвигаемым гипотезам, поэтому нельзя ограничиться расчетом только показателей второй группы. Этот путь требует построения логически обоснованной и практически проверяемой модели, позволяющей с помощью учтенных в ней зависимостей и используемых ею данных давать достаточно достоверные заключения о складывающейся ситуации, обоснованную оценку состояния обеспеченности бюджетом субъекта на его территории минимально приемлемых стандартов оказания социальных услуг.

В табл. 10 приведены бюджетные показатели, на основе которых может быть проведено сравнение субъектов по обеспеченности средствами государственного бюджета на их территории минимальных социальных норм (формулы расчета не приводятся ввиду их очевидности). Указанный перечень является исходной точкой и подлежит детализации, расширению и дополнению.

Относительно того, что понимается под социальными услугами, необходимо сделать пояснение. В качестве собственно социальных услуг, приемлемый уровень которых гарантируется государством, при определении цифр их общей бюджетной обеспеченности подразумеваются: образование, здравоохранение, физическая культура и спорт, охрана окружающей природной среды и контроль загрязнений, культура, социальная защита, жилищно-коммунальная сфера, правоохранительная деятельность, преодоление неблагоприятных стихийных и техногенных явлений чрезвычайного или катастрофического характера, транспортное обслуживание населения, благоустройство территорий.

Помимо этого, в табл. 10 присутствует показатель, описывающий обеспеченность населения субъекта услугами непосредственно в сфере социального обеспечения и социальной защиты, под которыми понима-

64 Проект федерального закона «О минимальных государственных социальных стандартах» № 209727-3 (текст законопроекта можно найти на сайте http://www.legislature. ru). При этом данный законопроект нуждается в серьезной доработке. В том виде, в каком он был принят, он не решает проблемы установления стандартов социальных услуг, финансируемых за счет бюджетных средств.

219

Т а б л и ц а 1 0

Показатели бюджетной обеспеченности населения субъекта федерации