1dobrynin_n_m_rossiyskiy_federalizm_stanovlenie_sovremennoe_s

зования новые и соответственно трудно собираемые налоги (к примеру, введение акцизов на бензин, которые должны взиматься с автозаправочных станций). На местах порой не хватает средств на первоочередные расходы — зарплату бюджетникам, оплату повышенных тарифов на тепло- и электроэнергию.

Политика централизации всех доходов в Москве приводит к тому, что оставшиеся субъекты РФ — доноры искусственно превращаются в дотационные территории и наряду с остальными вынуждены просить у федерального центра финансовую помощь. Практика подтверждает парадоксальный вывод: в России, как ни странно, выгодно быть бедным регионом. Все это не стимулирует руководство дотационных территорий привлекать инвестиции, способствовать росту экономики.

Принятые в 2003 г. законы о разграничении полномочий между центром и регионами и реформе местного самоуправления ставят на первый взгляд благие цели — субъекты РФ и муниципальные образования должны иметь четкий перечень своих полномочий и собственные доходные источники для их исполнения. Однако известно лишь одно: на места передается основная масса базовых и затратных полномочий государства, что увеличивает нагрузку на бюджеты. За счет чего будет пополняться доходная составляющая регионального и местного бюджетов, остается проблемой, так как по-прежнему отсутствует приемлемая рабочая модель межбюджетных отношений на всех уровнях власти.

По словам Д. Н. Козака, самым сложным оказалось найти (придумать) справедливый механизм финансирования местной власти, поскольку для этого нужно подыскать налог, который можно собирать «в любой деревне, независимо от того, находится она на Крайнем Севере,

втайге или Подмосковье».

Вданном случае мы убеждены в том, что даже тщательно просчитанное перераспределение налогов не позволит освободить «богатые» субъекты РФ от помощи «бедным». Предполагается, что новая процедура выравнивания будет прописана в Бюджетном кодексе. Напомним, что согласно официальным данным сейчас в России 18 регионов являются донорами, а 71 живет на дотации. Реформаторы надеются, что в недалеком будущем примерно треть территорий получит возможность отказаться от трансфертов из центра. В предложенной арифметике есть одно существенное «но». Новая схема не дает увеличения консолидированного федерального бюджета. Просто около 30 субъектов РФ станут чуть богаче только за счет того, что «богатые» регионы станут беднее.

В-шестых, и на этот факт следует обратить особое внимание, при-

нятый Государственной Думой РФ 4 июля 2003 г. федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» фактически открыл дорогу двойным стандартам в федеративном устройстве страны.

91

Данный закон серьезно ущемляет права 9 из 89 полноправных по Конституции субъектов федерации, а именно — автономных округов. Базовые полномочия жизнеобеспечения этих территорий — финансовые, экономические и социальные — передаются, если иного не предусмотрено федеральным законом или договором между автономией и «материнской» территорией, в управление областей и края. Так как появление подобного договора может (при скрытом нежелании его подписывать со стороны области или края) затянуться на годы, автономные округа вполне могут лишиться экономической, а значит, и политической самостоятельности. Таким образом, оставаясь юридически равноценными членами федерации, автономии фактически становятся бесправными придатками получивших более высокий статус области или края.

Принятие подобного закона открывает прямую дорогу для принудительного укрупнения субъектов РФ. Изменение административных границ перестает иметь принципиальное значение, если у региона не остается реальных ресурсов и прав на исполнение полномочий. Сам же автономный округ превращается в некую промежуточную инстанцию между субъектом федерации и субъектом муниципального управления.

Гораздо более правильным с точки зрения конституционных и правовых норм представляется поэтапное добровольное, экономически целесообразное слияние субъектов федерации. При этом главной целью объединения регионов должно быть, безусловно, построение более эффективной системы менеджмента территории, ведущее к усилению ее экономических позиций и повышению уровня жизни населения.

Субъекты РФ требуют к себе грамотного и индивидуального подхода, и в интересах государства в целом такой подход обеспечить. Нарушить ситуацию стабильности в той же Тюменской области, которая формирует львиную долю российского бюджета, очень несложно, а результаты этих действий негативно проявятся во всех регионах страны, и больше всего — в дотационных, о защите интересов населения которых постоянно говорят в своих публичных выступлениях авторы закона.

Логика законодательных действий рабочей группы Д. Н. Козака позволяет предположить стремление влиять на автономные округа, на территории которых расположены стратегические запасы природных ресурсов, независимо от желания населения, без проведения предусмотренных Конституцией и законами РФ референдумов. Согласно ст. 266 данного закона автономии ставятся в полную зависимость от политической воли областей или края и федерального центра. Оставаясь формально равноправными субъектами федерации в списке регионов в ст. 65 Конституции РФ, автономные округа в принудительном порядке лишаются многих конституционных прав.

Подобный подход к «сортировке» территорий противоречит не только Конституции РФ, но и принципиальным заявлениям Президента РФ, являющегося гарантом законности в стране. Буквально накануне принятия Государственной Думой РФ законопроекта об организации

92

деятельности региональной власти Президент России В. В. Путин выступил перед Советом законодателей Российской Федерации и заявил,

что «не допустит выхолащивания прав регионов». Заместитель главы президентской администрации Д. Н. Козак обещал депутатам, со своей стороны, максимально внимательно отнестись к поправкам, подготовленным ко второму чтению законопроекта.

Результаты совещания руководителей субъектов Российской Федерации, входящих в Уральский федеральный округ, которое провел 6 марта 2003 г. в г. Тюмени Президент РФ В. В. Путин, и последовавшей за этим 25 марта 2003 г. встречи губернатора Ханты-Мансийского автономного округа А. В. Филипенко с Президентом России давали основания полагать, что конституционно-правовой статус автономий будет сохранен, но дальнейшее развитие событий показало, к сожалению, обратное. Закон был принят без учета огромного количества предложенных поправок. У регионов был отнят шанс защитить свои права в рамках конституционного поля.

Вполне вероятно, что мы становимся свидетелями незаметного для общества, «ползучего» наступления на основы конституционного устройства России.

3.3. Положение автономных округов в «сложноустроенных» субъектах Российской Федерации

Одним из самых сложных вопросов государственного устройства Российской Федерации является вопрос, касающийся статуса автономных округов.

Проблема статуса автономных округов сложна, прежде всего, своей двойственностью: во-первых, некоторые специалисты считают, что автономные округа, за счет формы национального самоопределения их титульных этносов, превратились из административной автономии в субъекты федерации; во-вторых, все автономные округа, кроме Чукотского, входят в состав края (областей), т. е. сложилась парадоксальная ситуация, так называемая «сложноустроенность» («сложнопостроенность», «сложносоставность», «сложносочиненность»…), когда один равноправный субъект федерации находится в составе другого.

Такая ситуация, естественно, породила не только правовую, но и множество других коллизий. Попытки разрешения возникающих спорных моментов предпринимаются как на региональном, так и на федеральном уровне.

При этом, на наш взгляд, императивом должно являться понимание «сложноустроенности» как конституционной реальности, т. е. объективной данности, нуждающейся в нормативном регулировании.

«Сложноустроенный» субъект Российской Федерации представляет собой государственно-территориальное образование, включающее, наряду с административно-территориальными единицами и муниципаль-

93

ными образованиями, другое государственно-территориальное образование, являющееся субъектом Российской Федерации. Данное отношение порождает между ними особую государственно-правовую связь, основывающуюся на признании территории и населения входящего субъекта федерации частью территории и населения «сложноустроенного» субъекта федерации, на наличии взаимных обязанностей, а также конституционно установленных форм нормативно-правового регулирования взаимодействия между ними. Это положение соответствует фактическому состоянию федеративного устройства Российской Федерации, поскольку, как отмечалось выше, в состав одного края (Красноярский) и шести областей (Архангельская, Пермская, Тюменская, Иркутская, Читинская, Камчатская) входят девять автономных округов.

К признакам, характеризующим «сложноустроенные» субъекты федерации, следует отнести10:

Первый. Вхождение в их состав другого субъекта федерации,

причем это вхождение должно носить реальный характер, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта федерации.

Второй. Особая государственно-правовая связь с входящим в их состав субъектом федерации, в данном случае автономным округом. Автономный округ, оставаясь субъектом федерации (причем, в соответствии с ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, равноправным субъектом федерации), сохраняет в полном объеме свои статусные признаки.

Эта особая государственно-правовая связь предполагает, что область и входящий в нее автономный округ обязаны в интересах населения поддерживать сложившиеся территориальные, экономические, политические, социальные, этнические и иные отношения посредством различных форм взаимодействия, включая перераспределение предметов ведения и полномочий, их делегирование, совместное осуществление, а также обязанность области и автономного округа в ее составе не допускать односторонних, не согласованных друг с другом действий в сфере общих интересов области и автономного округа.

Третий. Закрепление в Конституции Российской Федерации (ч. 4 ст. 66) нормативно-правовых форм регулирования отношений в сложноустроенных субъектах федерации: федеральный закон и договор между органами государственной власти самих субъектов федерации.

Законодатель конкретизировал роль договора между органами государственной власти субъектов федерации на примере края, области и автономного округа, входящего в их состав, указав в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации, что на основе Конституции Российской Федерации и в рамках действующего законодательст-

10 См.: Чеботарев Г. Н. Правовой статус «сложноустроенного» субъекта РФ — Тюменской области. Тюмень, 1995.

94

ва автономный округ, край, область могут с помощью договора конкретизировать условия и порядок формирования органов государственной власти, вправе передать осуществление части своих полномочий на добровольной основе путем договора.

Федеральному закону отведена роль гаранта прав и интересов в отсутствии согласия сторон.

Конституционно-правовой статус «сложноустроенного» субъекта федерации имеет определенные особенности, отличающие его от других государственно-территориальных образований России — краев, областей, республик, городов федерального значения:

Первое. Часть территории «сложноустроенного» субъекта фе-

дерации, как и других субъектов федерации, составляют муниципаль-

ные образования и административно-территориальные единицы, а

также могут быть и закрытые административно-территориальные обра-

зования. Другую часть территории составляют, в отличие от иных субъектов федерации, территории входящего государственнотерриториального образования, являющегося субъектом федерации.

Более того, эта территория представляет собой особую часть территории «сложноустроенного» субъекта федерации, поскольку она — не административно-территориальная единица, а равноправный субъект федерации, непосредственно входящий в состав Российской Федерации и опосредованно — в состав другого субъекта федерации.

Территория, например, Тюменской области представляет собой совокупность территорий муниципальных образований, административнотерриториальных единиц и входящих в ее состав субъектов федерации — Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов.

Второе. Состав населения «сложноустроенного» субъекта федерации также имеет особенности, отличающие его от других субъектов федерации, так как население входящего субъекта федерации признается составной частью населения края, области. Это значит, что насе-

ление «сложноустроенного» субъекта составляет население муниципальных образований, административно-территориальных единиц и входящего субъекта федерации, но входящий субъект при этом не утрачивает данный элемент своего статуса — население.

Поскольку население субъекта федерации — автономного округа является частью населения «сложноустроенного» субъекта федерации — края, области, в состав которых входит автономный округ,— это население имеет право участвовать в выборах (формировании) органов государственной власти этого «сложноустроенного» субъекта федерации, избираться в эти органы власти, участвовать в референдуме.

Таким образом, население автономного округа принимает участие в выборах органов государственной власти двух субъектов Российской Федерации (что, по нашему мнению, является очевидным правовым нонсенсом), обладающих равным объемом предметов ведения и пол-

95

номочий, равноправных между собой в отношениях с органами государственной власти РФ.

Третье. Обязательным элементом статуса субъекта федерации является наличие собственных предметов ведения и полномочий, по которым они обладают всей полнотой государственной власти, а также совместных с Российской Федерацией полномочий (ст. 73 и 72 Конституции РФ).

Компетенция органов государственной власти «сложноустроенного» субъекта образуется:

•из собственных предметов ведения и полномочий (на основании ст. 73 Конституции РФ);

•совместных с Российской Федерацией полномочий и предметов ведения (в соответствии со ст. 72);

•предметов ведения и полномочий, делегированных входящим субъектом (на основе договора, соглашения или закона входящего субъекта федерации);

•совместных с входящим субъектом предметов ведения и полномочий (на основе уставов этих субъектов, договоров между ними);

•совместных предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъекта федерации, переданных «сложноустроенному» субъекту федерации для реализации на территории входящего субъекта

федерации федеральным законом или договором между самими субъектами11.

Четвертое. Субъекты федерации самостоятельно устанавливают систему своих органов государственной власти в соответствии с Конституцией России и федеральным законом, определяющим общие принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти.

Положения ч. 2 ст. 11 Конституции Российской Федерации предоставляют «сложноустроенному» субъекту федерации (край, область с входящим в их состав автономным округом) право «формировать свои законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти путем их избрания всем населением края, области, включая население автономных округов, что создает правовые предпосылки для перераспределения полномочий по согласованию между органами власти края, области и автономного округа»12.

Сложившийся статус автономных округов — это закономерный результат общего повышения статуса субъектов советской национально-

11Добрынин Н. М. Правовое регулирование отношений в «сложноустроенных» субъектах РФ // Особенности проведения конституционно-правовой реформы в Арктических регионах РФ: Сб. науч. ст. Салехард, 1998.

12Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области» // Рос. газета. 1997. 22 июля.

96

территориальной автономии, впрочем, как и административно-террито- риальных образований.

Это подтверждается всей логикой развития федеративной системы России:

Первое. Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. определяли, что автономный округ находится в составе края или области РСФСР.

Второе. Закон РСФСР «Об автономных округах РСФСР» от 20 ноября 1980 г. в ч. 3 ст. 1 в императивном порядке конкретно определял, какой автономный округ находится в составе той или иной области или края.

Третье. Уже в 1990 г. в ст. 9 Декларации о государственном суверенитете РСФСР подтверждалась «необходимость существенного расширения прав автономных республик, автономных областей, автономных округов, равно как краев и областей РСФСР».

Четвертое. Руководители автономных округов активно включились в процессы повышения статусности, и их представители на II Съезде народных депутатов РСФСР выступили с требованием признать статус субъектов РСФСР за всеми автономными округами.

Пятое. Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» от 15 декабря 1990 г. в ст. 83 устанавливал, что «автономные округа находятся в составе РСФСР и могут входить в край или область», а также что могут быть приняты «именные» законы о каждом автономном округе. Статья 84 закрепляла право органов государственной власти и управления автономных округов напрямую вступать в сношения с органами государственной власти и управления РСФСР. Данный закон кардинально изменил ситуацию.

Норма о вхождении автономных округов в состав края или области из императивной превратилась в диспозитивную, теперь автономные округа могли находиться в составе РСФСР непосредственно или в составе края (области) опосредованно.

Вкупе с расширением полномочий органов власти автономных округов, данная диспозитивная норма указывает на существенное повышение статуса автономных округов, что и должны были закрепить «именные» законы, с учетом индивидуальной специфики округов, однако ни один такой закон принят не был.

Шестое. Вместо этого федеральный законодатель предпринял форсированное «общее» повышение статуса автономных округов через принятие множества отраслевых законов.

Седьмое. Требования руководителей автономных округов были учтены при заключении 31 марта 1992 г. Федеративного договора, положения которого радикально обновили Раздел III Конституции РСФСР от 1978 г. о национально-государственном устройстве, будучи инкорпорированы законом Российской Федерации «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» от 21 апреля 1992 г.

97

В соответствии с внесенными изменениями автономные округа из административно-территориальных единиц превращались в полноценные субъекты Российской Федерации.

Это их новое качество подтверждалось следующими положениями измененной Конституции:

1)в соответствии со ст. 70 автономные округа имели свою собственную территорию, которая провозглашалась частью единой территории Российской Федерации;

2)подтверждалась диспозитивность вхождения автономных округов в состав края или области (ст. 71, 83);

3)в соответствии с ранее внесенными изменениями органы власти автономных округов могли вступать в сношения с федеральными органами власти непосредственно (ст. 84);

4)был очерчен круг совместных полномочий федеральных и окружных органов власти, а также сфера их собственной компетенции

(ст. 84-1, 84-2);

5)автономным округам гарантировалось представительство в федеральных органах государственной власти (ч. 3 ст. 73);

6)в соответствии с ч. 2 ст. 83 подтверждалось право автономных округов на «именные» законы.

Восьмое. Однако в ч. 2 ст. II Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации указывалось, что «органы государственной власти автономных округов в составе Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции в соответствии с Основами законодательства, кодексами, законами Российской Федерации, договорами с краем, областями, в которые входят автономные округа». Косвенно признается, что автономные округа остаются в составе края, областей, хотя отношения между ними строятся уже на договорной основе. Подобная формулировка могла означать компромисс между новой моделью федеративного устройства России и наследием РСФСР.

Девятое. Признавая равноправие автономных округов, федеральные власти стремились не допустить полного выхода автономных округов из состава края и областей. Ими осознавалась реальная возможность требования автономными округами суверенитета, статуса республик, дальнейшего расширения полномочий, т. е. всего того, чего уже добились почти все бывшие автономные области. В то же время в центре, видимо, полагали, что выход автономных округов из состава края и областей может окончательно расстроить и без того неустойчивую федеративную систему России, поэтому попытка замораживания статуса автономных округов на нынешнем уровне — это естественная рефлексия федеральных властей. Единственный и последний случай выхода автономного округа из состава области, на примере Чукотского авто-

98

номного округа, лишь подтверждает то, что федеральные власти вряд ли допустят распад «сложноустроенных» субъектов Российской Федерации.

Десятое. На естественно возникающий вопрос о сущности «нахождения» автономного округа в составе области (края), а также о соотношении их статусов был дан ответ в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 мая 1993 г. по делу о проверке конституционности закона Российской Федерации от 17 июня 1992 г. «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации».

Основываясь на диспозитивности конституционной нормы о вхождении автономного округа в состав области (края), Конституционный Суд Российской Федерации констатировал два положения:

Во-первых. Нахождение автономного округа в составе края или области, равно как и выход, не влияют на его конституционно-правовой статус, а также на национально-государственное устройство и состав Российской Федерации.

Во-вторых. Нахождение автономного округа в составе края или области не означает поглощения его территории, являющейся составной частью территории Российской Федерации.

Данное толкование можно считать весьма и весьма неполным, так как единственно четким было утверждение о том, что автономные округа имеют свою собственную территорию и статус автономных округов, входящих в состав области (края) и входящих непосредственно в состав Российской Федерации, принципиально между собой не разнится.

Конституционный Суд так и не ответил на следующие принципиальные вопросы:

Во-первых. Что означает конкретно «вхождение» автономного округа в состав края (области)?

Во-вторых. Как соотносятся между собой территории этих субъектов Российской Федерации? Как соотносятся между собой полномочия органов государственной власти этих субъектов Российской Федерации на территории автономных округов? Каков принцип их формирования?

Следует отметить, что Основные положения «О выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа», утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. № 1765, предписывали проводить выборы в представительные органы государственной власти «сложноустроенного» субъекта Российской Федерации на всей его территории, включая и территорию соответствующего автономного округа.

Одиннадцатое. Конституция Российской Федерации 1993 г. наделила автономные округа всеми юридическими признаками субъектов Российской Федерации. Они имеют свою территорию, органы государственной власти, свою нормативно-правовую систему во главе с уставом, собственную компетенцию, право на участие в реализации совме-

99

стных полномочий с Российской Федерацией, представительство в федеральных органах власти.

•Статья 65 Конституции Российской Федерации при определении субъектного состава Российской Федерации дает простой перечень автономных округов без всякого упоминания о вхождении их в ту или иную область (край).

•В ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации упоминается (именно лишь упоминается) об автономных округах, входящих в состав области (края).

•Все это дает право говорить о сохранении диспозитивности нормы о вхождении автономных округов в область (край), тем более что как равноправные субъекты Российской Федерации автономные округа вправе самостоятельно определять свое положение.

•Диспозитивность вхождения автономных округов по Конституции Российской Федерации 1993 г. дает повод для двоякого толкования:

Первое. После принятия Конституции автономные округа как равноправные субъекты Российской Федерации в юридическом смысле оказались вне края, областей и были поставлены перед необходимостью выразить свою позицию: либо они входят в область, край, либо соглашаются с новым конституционным статусом.

Второе толкование (его можно отнести к общераспространенному): пока автономный округ не заявляет иного, он, как и ранее, считается входящим в состав края, области.

К сожалению, на сегодняшний день есть все основания утверждать, что практика пошла по второму пути.

•В соответствии с ч. 2 ст. 66 Конституции Российской Федерации статус автономных округов определяется самой Конституцией и уставом автономного округа.

•В ч. 3 указанной статьи подтверждается прежнее право автономных округов на «именные» законы, которые, скорее всего, должны выполнять определенные гарантийные функции, а также регулировать специфические, присущие конкретномуавтономномуокругуособенности.

•Часть 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации предполагает два способа регулирования отношений края (области) с входящими в их состав автономными округами:

первый — через специальный федеральный закон; второй — через заключение договоров между органами власти

указанных субъектов Российской Федерации.

Следует заметить, что два указанных способа никоим образом не противоречат один другому, а скорее дополняют друг друга.

К сожалению, Конституция Российской Федерации 1993 г. не устранила правовые коллизии, возникающие из самого факта существования «сложноустроенных» субъектов Российской Федерации, хотя такой субъектный симбиоз не может не порождать условия для многих юридических

100