Ридер КВ часть 2 / ПОЛИТСОЦИОЛОГИЯ / Вебер / Управление -ОЗ

Управление — это не закон сохранения энергии

Специалисты по «новому управлению» зачастую исходят из нижеследующего

убеждения: если государство не способно далее контролировать экономическую

и социальную жизнь теми методами, которыми оно пользовалось в прошлом, это

означает, что государство утрачивает свое значение и ему на смену должны прийти новые действующие лица. Иными словами, саму по себе идею руководства никто не отменяет, но предлагается взгляд, аналогичный закону сохранения энергии: если у кого-то прибавилось сил или власти, то у другого, соответственно,

убавилось. Однако не лучше ли взглянуть шире и попытаться осознать управление как процесс, предполагающий сотрудничество и взаимодействие, — так, что

возросшее влияние одной группы его участников или одного органа управления

на самом деле может способствовать более эффективному осуществлению своих

функций другими участниками?

С моей точки зрения, это косвенное и, вероятно, невольное позитивное воздействие и возникает в том случае, когда в определенных сферах мы наблюдаем

рост количества сетевых структур и использование этих структур государством.

Привычные командные методы и способы контроля, действующие сверху вниз,

могут не работать там, где наличествуют мощные и разветвленные общественнополитические сети. Но управление все равно осуществляется, причем осуществляется посредством все того же государства. Многие политические объединения

действуют в рамках, установленных для них государством: решения, которые они

принимают, должны соответствовать определенным параметрам, иначе государство может существенно сузить эти рамки. Эти новые источники управления возникают не сами по себе, как грибы после дождя; они, скорее, плод более изощренного стратегического планирования, необходимого в пору всеобщего скепсиса по отношению к государственным структурам, утратившим вес в общественном мнении. Если только у государства появляется возможность прибегнуть к помощи и авторитету частных организаций, оно обязательно попытается

ими воспользоваться, но при этом будет на самом деле стараться упрочить свое

собственное влияние и авторитет.

Весьма важно осознавать те дополнительные возможности, которые открывает для национальных правительств существование альтернативных источников

власти, что, впрочем, не отменяет и потенциальной конкуренции между ними.

Так, некоторые европейские правительства смогли использовать систему норм

и стандартов, полученную ими извне, после подписания Маастрихтских соглашений, для того чтобы решить собственные социально-экономические задачи

(прежде всего, касавшиеся снижения государственного дефицита), которые, пожалуй, было невозможно решить исключительно за счет внутренних средств

(особенно если учесть интересы общественно-политических сетей). Схожим

образом, международные институты служат сдерживанию потенциальных конкурентов; ведь большинство подписываемых соглашений по сути представляют

собой способы регулирования рынка, а отнюдь не программы развития неограниченно свободной торговли[11]. Такие «мягкие» геополитические механизмы

(Mann 1997) следует воспринимать не как способы ограничения государственного контроля, а напротив, его усиления: не случайно подобные договоры заключают именно государства, а не полностью независимые от них структуры. В том же

контексте можно рассматривать и различные пути укрепления внутреннего законодательства за счет внешних источников: такими источниками являются политические институты, вроде европейского TREVI (Funk 1997).

Управление — это процесс адаптации

Я полагаю, что преуменьшение управленческой роли традиционного государства

вытекает из статичного представления о правительстве и его способностях вырабатывать политику, адекватную поставленным целям. Так называемая «аутопойетическая школа» (in ‘t Veld, Schaap 1991; Bekke, Kickert, Kooiman 1995)[12] полагает, что присущее всякому обществу стремление к самоорганизации побуждает

частные структуры (и лица) к противодействию попыткам государства как-то регулировать их поведение. Далее в своих рассуждениях исследователи не идут —

между тем, если заглянуть поглубже, мы обнаружим примеры, показывающие,

что правительство в свою очередь старается приспособиться к изменениям в общественной среде, чтобы и впредь успешно выполнять возложенные на него

функции. Оно изыскивает для этого любые способы — как неформальные, так

и требующие определенного формального закрепления. Возможно, вначале правительству требуется больше времени, чтобы приспособиться к новой среде,

но множество фактов свидетельствует о том, что оно не менее способно к самообучению и адаптации, чем другие общественные институты.

Как только что было сказано, этот процесс может побуждать государство

к поиску новых институциональных форм. В настоящее время в большинстве

развитых стран проводятся реформы, которые можно интерпретировать как

стремление государства соответствовать изменениям, происходящим в общественной и экономической жизни (Peters, Savoie 1996; Peters 1996). Многие примеры, которые обычно приводят в качестве доказательств «конца государства»,

на самом деле говорят лишь о стараниях правительства адаптироваться к новой

среде, дабы сохранить рычаги эффективного управления. Все более активное

включение в политический процесс различных коммерческих и некоммерческих

организаций вовсе не обязательно должно означать, что правительство снимает

с себя ответственность; просто оно обнаружило новые, менее затратные и более

эффективные, способы достижения своих целей. Поскольку в обществе подобные организации часто пользуются бoльшим авторитетом, чем «забюрократизированные» государственные структуры, в итоге может оказаться, что степень управляемости не понизится, а напротив, повысится. Кроме того, как справедливо

указывает Дж. Уилсон (Wilson 1997), стремление некоторых государств уйти от

неокорпоративных моделей управления может повысить их готовность к самостоятельным и независимым действиям.

Наглядным примером способности правительств к адаптации могут служить изменения в налоговой политике. Критики традиционного государства

с позиций «глобализации» во многом исходят из убеждения, что развитие мировых валютных рынков и рынков капитала делает для правительств невозможным, или по меньшей мере весьма затруднительным, формировать доходную часть своего бюджета прежними методами. Вероятно, так оно и есть, но

похоже, что эти самые правительства быстро нашли новые способы пополнения казны. Действительно: на протяжении последних десяти лет уровень корпоративного налогообложения снижался; ведь корпорации теперь не знают

границ, и чрезвычайно сложно привязать получаемые ими доходы к какомуто определенному месту[13]. Однако потери компенсировались за счет увеличения других статей государственных доходов. Из материалов Организации по

экономическому сотрудничеству и развитию (OECD 1996) следует, что слегка

возросли налоги на доходы физических лиц, но особенно увеличились потребительские налоги и налоги на социальное страхование, особенно в той части, которая выплачивается работодателем и становится новой формой корпоративного налога.

Специалисты по административному регулированию тоже приводят данные,

свидетельствующие, что государственные органы стараются приспосабливаться

к стремительно меняющимся политическим и экономическим реалиям (Wood,

Waterman 1994). Компании, естественно, и в дальнейшем будут уклоняться от государственного контроля, но, повторю, этим дело не кончается: регулирующие организации оказываются вполне способными найти новые способы достижения своих

целей. Одним из таких инструментов может стать передача контролирующих функций самим предприятиям — разумеется, с тем условием, что надзирающие инстанции могут лишить компанию этого права в случае злоупотреблений. Скажу еще раз:

правительства умеют учиться не хуже, чем члены общественно-политических сетей

или частные фирмы, работающие на мировых рынках.

Управление — это многогранная деятельность

До сих пор в наших рассуждениях управление представало неким единым и неделимым процессом. Однако если вспомнить, что политическую деятельность ныне

принято описывать как последовательность определенных стадий (Jones 1984;

Ham, Hill 1993), то становится очевидным, что успешное управление предполагает

прохождение ступеней той же лестницы. Большинство критиков традиционных

концепций управления сосредоточиваются прежде всего на этапе реализации политики, отчасти затрагивая и этап формирования программы действий. Так, поборники глобализации в основном разбирают огрехи управления на стадии его

осуществления: по их мнению, правительство способно выработать экономическую политику, но не в силах добиться ее эффективной реализации, поскольку игроки на мировом рынке вполне могут противодействовать практическому применению предложенных правительством правил. Но с подобными неудачами можно

столкнуться и проводя традиционную внутреннюю политику, а значит неумение

адекватно руководить в рамках отдельной страны мало чем отличается от аналогичных ситуаций, возникающих в условиях глобализации (см. Gray 1998).

Пойдем далее: в пределах собственной страны правительство может варьировать свое влияние на происходящее в различных сферах национальной экономики.

Например, рост мощных валютных рынков накладывает существенные ограничения на способность государства воздействовать на экономику традиционными

средствами денежного регулирования. Но достаточно хотя бы бегло просмотреть

«Файнэншл Таймс» или любую другую экономическую газету, и мы обнаружим,

что некоторые рычаги все же остаются[14]. В частности, пути преодоления недавнего экономического кризиса в Японии были найдены в основном за счет внутренних ресурсов, а не благодаря усилиям, предпринятым на международном рынке

(правда, первичный толчок был получен извне). Политика государства оказывается вполне успешной и в других сферах экономического регулирования, хотя на это

приверженцы глобализации возразят, что активность правительства все равно ограничивается мировыми рынками: чрезмерное регулирование приводит к оттоку

международного капитала.

От конечной стадии процесса управления перейдем к его началу — этапу формирования программы действий. Здесь на первый план выходят общественно-политические сети — конечно, если допустить, что они окажутся в состоянии умерить

противоречия между своими членами. Подобные организации действительно могут выступить в роли «поставщиков идей» для правительственных программ или,

по крайней мере, помочь наметить круг насущных вопросов и определить их суть.

Но даже и в этом случае не исключены разногласия относительно предполагаемой

политики и сложности с выработкой единой системы требований к государству.

Приверженцы теории сетей, как кажется, склонны закрывать глаза на эти проблемы, но в реальной политике они могут возникать сплошь и рядом.

Следует также отдавать себе отчет в том, что формы управления в разных политических сферах различны. Внимательный читатель уже мог заметить, что большинство аргументов «глобалистов» так или иначе связано с экономической политикой (Strange 1196; Savoie 1996). Разумеется, экономика — вещь чрезвычайно

важная, особенно если правительство хочет усидеть на своем месте (Fiorina 1991),

но все же это не единственная его забота. Что же до остальных направлений деятельности государства, то там привычным механизмам управления еще есть где

поработать (а быть может, и в экономике тоже). Конечно, теперь в политике практически нет областей, совершенно независимых от внешнего влияния, но все же

в некоторых из них правительство (в традиционном его понимании) сохраняет

за собой гораздо больше контролирующих рычагов. Скажем, влияние мирового

рынка должно, вообще говоря, приводить к выравниванию внутреннего социального обеспечения, уровня пенсий и пособий и т. п., но есть данные, показывающие, что на деле расхождения в этой области сохраняются, а то и усиливаются

(см. Esping-Andersen 1996; Adema 1997). С другой стороны, многие глобальные политические проблемы могут решаться только благодаря последовательным усилиям национальных правительств или действиям еще более мощных надгосударственных международных органов. Такова, например, проблема истощения

природных ресурсов: решить ее можно только с помощью жестких законодательных мер, и вряд ли стоит надеяться, что она будет становиться менее острой по мере того, как ее насущность будет осознавать все более широкий круг лиц (Ostrom,

Gardner, Walker 1994)[15].

Схожим образом, когда мы рассуждаем о роли социально-политических

сетей, следует также учитывать различный характер и масштабы управления

в разных политических сферах. В некоторых областях (прежде всего в тех, что

связаны с промышленным производством) сетевые структуры могут быть

очень влиятельными (Wilks, Wright 1987), на другие это влияние может распространяться в меньшей степени. Повторю: это не означает, что политика, проводимая в той или иной области, может в принципе не интересовать действующие в ней сетевые организации. Вопрос лишь в том, насколько эти

относительно аморфные структуры оказываются способными определять политические предпочтения государства. Некоторые приверженцы теории сетей

доходят в своих рассуждениях до того, что представляют правительство совершенно инертным, готовым (или даже обязанным) соглашаться со всеми действиями сетевых организаций, даже если эти действия прямо противоречат его

нуждам. Конечно, из исследований, посвященных реализации политических

решений, видно, что правительство порой не может полностью контролировать подобные ситуации, сообразуясь исключительно с собственными представлениями. Но правительства отнюдь не так пассивны, как хотелось бы тем,

кто стремится сделать общественно-политические сети безраздельными властителями политического процесса. Какими бы ни были практические трудности, в большинстве случаев правительство не опускает руки и старается изобрести новые формы проведения своей политики или предложить новые

программы, которые легче реализовать[16].

Наконец, дискуссия о (предполагаемом) упадке традиционных форм

управления, похоже, относится прежде всего к вестминстерской системе, а не

к другим типам политической организации государства. По моему мнению,

это связано с историей политического и административного функционирования системы централизованного контроля, основанной на вертикальной

подотчетности, и принципом работы «сверху вниз». Так, например, в трудах

Ричарда Роуза (Rose 1974) и других ученых, пишущих о правительстве, формируемом по партийному принципу, подчеркивается, что победившая на выборах

партия может использовать свое пребывание у власти для того, чтобы реализовать свои установки практически во всех сферах политики. Однако при других

формах государственного устройства — даже в федеральном государстве, устроенном по вестминстерской системе, и/или при многопартийной системе —

изначально существует гораздо меньше иллюзий относительно способности

центральной власти контролировать все и вся. Соответственно, и угроза изгнания из централизованного рая в таком случае не выглядит столь ужасающей

(Ware 1966). Схожим образом, участники политических игр, характерных для

систем, которые предполагают создание коалиционных правительств, использование корпоративистских механизмов и/или опираются на принцип федерализма, уже давно привыкли приходить к компромиссам на основе политического торга. Соответственно, новые подходы к управлению вряд ли покажутся

им столь уж новаторскими — по крайней мере, в том, что касается взаимодействия правительства с окружающей его внешней политической средой (Laver,

Schofield 1990).

Управление предполагает ответственность перед обществом

Мое последнее соображение относительно управления состоит в том, что оно

должно предусматривать определенные механизмы общественного надзора

(Jorgensen 1997), — разумеется, если рассчитывать на то, что принимаемые решения

должны обладать некоей легитимностью. Это фундаментальное требование к любой форме политической деятельности должно заставить как следует задуматься

приверженцев теории «управления без правительства» (см. Rhodes 1997: 55–59). Устранение правительства из политической жизни — по крайней мере, в той форме,

какая предлагается в некоторых исследованиях, — означало бы устранение скольконибудь реальной возможности общественного контроля. Пусть в результате управление и станет более эффективным, пусть даже какая-то часть общества и останется довольной его результатами, но все равно в таком случае не останется никаких

ясных критериев ответственности. Недаром даже в рассуждениях о том, что в мире

политики и управления произошли поистине тектонические сдвиги, постоянно

проскальзывают нотки обеспокоенности тем, что этому новому миру по-прежнему

чрезвычайно недостает сколько-нибудь четких правил игры.

Если согласиться с тем, что критерий ответственности принципиален для любого политического процесса, то оказывается, что управление без правительства,

являющегося одной из его главных фигур (если не самой главной), в лучшем случае приведет к совершенно безответственному руководству государственным сектором экономики. В худшем же случае мы столкнемся с полной неконтролируемостью государственной политики; а ведь именно идея постоянного повышения

общественного контроля составляет одно из направлений современного административного реформирования. Пренебрежение нормами ответственности и прозрачности вообще ставит под сомнение подобный способ управления. Из работ,

анализирующих изменения, которые происходят сегодня в государственных структурах, явствует, что одна из множества претензий, предъявляемых к прежнему

стилю руководства, связана с невозможностью для граждан воздействовать на

процесс принятия государственных решений, а то и просто понимать эти решения

(Pierre, Peters 1997). Обычно именно это имеют в виду, когда говорят о недостаточной прозрачности государства. Новая модель управления государственным сектором, пожалуй, делает этот процесс еще более замутненным и открывающим еще

более широкие возможности для коррупции, чем методы старой бюрократии.

Одним из выходов из возникающего тупика может стать выстраивание управленческих структур, способных заместить прежние способы государственного

вмешательства новыми формами общественного контроля. Так, например, принято осуждать стремление политических партий влиять на распределение государственных должностей: дескать, в итоге мы просто получаем систему отношений «патрон — клиент». Однако, возможно, этот механизм приходит на смену

другим, более привычным методам общественного надзора за управлением. Если

на самом деле все большее распространение получают нетрадиционные формы

государственной службы, если в некоторых сферах государственной политики

все более активно привлекаются к руководству общественно-политические сети,

то нам приходится менять и наши представления о средствах контроля и отчетности, допустимых в условиях демократии. Возможен, впрочем, и другой вариант, который мне кажется даже более вероятным: со временем выяснится, что

старая система административного контроля обладала многими преимуществами, которыми не грех воспользоваться и сейчас.

Вместо заключения

Мой главный вывод: государство не умерло, оно остается вполне жизнеспособным и важным элементом — и реальной системы управления, и научных рассуждений об управлении. Безусловно, как я уже говорил, наши представления о роли государства существенно изменились, так же как отчасти изменились

и способы функционирования самого государства. Однако, анализируя процесс

управления, все равно вначале стоит разобраться, чего же пытается добиться государство, и только потом пускаться в выяснение того, что не получилось и в чем

причина отклонений от намеченного плана. Специалисты, изучающие практическую реализацию политических решений, убеждают нас в том, что многочисленные отклонения возникают всегда, но это вовсе не означает, что государство

утратило свою мощь, просто оно далеко от совершенства.

Главным недостатком дискуссии о роли государства оказывается то, что часто она превращается в спор по принципу: «или — или». Гораздо более конструктивной кажется попытка выстроить более целостную и нюансированную картину, определив роль каждого из участников политического процесса в управлении

обществом. В этот процесс вносят существенный вклад и общественно-политические сети, и мировой рынок, и надгосударственные и местные органы управления. Я постарался показать, что управление могут осуществлять и национальные

правительства, но вовсе не настаиваю, что они единственный значимый игрок

на этой сцене. Необходимо учесть все вышеперечисленные составляющие и выстроить на этой основе более полную и всеобъемлющую концепцию управления,

которая позволит дать системный анализ процессов, протекающих в современном обществе и экономике.

№ 6 (21) 2004→

Функционирование экономики во времени

Напечатать

Дуглас Норт

[*]

Нобелевская лекция (9 декабря 1993 года)

I

Экономическая история изучает функционирование экономических систем во времени. Исследования в этой области не только позволяют по-новому взглянуть на экономику прошлого, но и способствуют развитию экономической теории, предоставляя ей аналитическую схему, с помощью которой можно лучше понять экономическую эволюцию. Идеальным инструментом такого анализа была бы теория экономической динамики, сопоставимая по точности с теорией общего равновесия. Не обладая подобной теорией, мы можем лишь описывать отличительные черты экономических систем прошлого, исследовать, как они функционируют в разные эпохи, изучать их методом сравнительной статики, но мы никогда по-настоящему не поймем, как эволюционируют экономические системы.

Теория экономической динамики необходима также для исследования экономического развития. Нетрудно понять, почему наука о развитии сама не развивалась в течение целого полувека после Второй мировой войны. Дело в том, что неоклассическая теория по своей сути — неподходящий инструмент для анализа и разработки стратегий экономического развития. Она изучает функционирование рынков, а не их развитие. Можно ли разработать экономическую стратегию, не понимая, как развивается экономика? Сами методы, которыми пользовались ученые-неоклассики, задавали предмет исследования и препятствовали такому развитию. Эта теория уже в своей изначальной форме, математически строгой и элегантной, моделировала статичный мир, свободный от трения. Когда она обращалась к экономической истории или проблемам развития, в центре ее внимания всегда оказывались либо научно-технический прогресс, либо, позднее, инвестиции в человеческий капитал. При этом никто не принимал во внимание существование институтов, которые, задавая систему стимулов, определяют тем самым объем вложений, направляемых обществом в обе эти сферы. Анализируя функционирование экономики во времени, неоклассическая теория исходила из двух ошибочных предпосылок, согласно которым ни институты, ни сам фактор времени не имеют никакого значения.

Тема этой лекции — институты и время. Здесь не может быть представлена теория экономической динамики, сравнимая с теорией общего равновесия[1]. Такой теории у нас нет. Я лишь попытаюсь набросать аналитическую схему, которая поможет нам лучше понять, как экономика эволюционировала в прошлом, и вчерне намечу основные пути решения всегда актуальной для нас задачи: повышения эффективности экономических систем. Эта аналитическая схема представляет собой модификацию неоклассической теории. Она сохраняет фундаментальное положение об ограниченности ресурсов (scarcity) и вытекающей из этого неизбежности конкуренции, а также использует аналитический инструментарий микроэкономической теории. Вместе с тем в ней подвергается пересмотру постулат о рациональности поведения экономических агентов и вводится в рассмотрение параметр времени.

Институты задают структуру стимулов, действующих в обществе, поэтому политические и экономические институты определяют собой характер функционирования экономики. Время же, применительно к развитию экономики и общества, — это особое измерение, процесс человеческого познания, обусловливающий эволюцию институтов. Мировосприятие отдельных людей, групп и сообществ, обусловливающее их выбор, является итогом такого познания, протекающего во времени. Речь при этом идет не о жизни одного человека, поколения или общества, а о длительном процессе накопления опыта, передаваемого из поколения в поколение через культуру и воплощаемого в отдельных индивидуумах, группах и обществах.

В двух следующих частях этой лекции подводятся некоторые итоги исследований, проведенных как мною, так и другими учеными, и касающихся природы институтов и их влияния на функционирование экономики (II), а также характера возможных институциональных изменений (III)[2]. В четвертом разделе описывается когнитологический подход к процессу человеческого познания, в пятом — институционально-когнитивистский метод применяется к экономической истории. В разделе VI делаются некоторые выводы относительно нашего понимания прошлого, и в заключительном, VII разделе речь идет о перспективах экономического развития, имеющихся в настоящее время.

II

Институты — это ограничения, структурирующие человеческие взаимоотношения и создаваемые самими людьми. Среди них можно выделить формальные ограничения (правила, законы, конституции), неформальные ограничения (нормы поведения, условности, внутренние принципы), а также механизмы, позволяющие контролировать их соблюдение. В совокупности они задают систему стимулов, действующих в обществе и, следовательно, в экономике. Институты и уровень технологического развития определяют трансакционные и трансформационные издержки, из которых складываются издержки производства. Принципиальную связь, существующую между институтами, трансакционными издержками и неоклассической теорией, в 1960 году выявил Рональд Коуз. Эффективные рынки неоклассической теории могут существовать лишь тогда, когда трансакции для экономических агентов бесплатны. Только при условии, что взаимодействие между ними протекает без каких бы то ни было издержек, они будут достигать решений, максимизирующих совокупный доход независимо от институциональных условий. Когда трансакции требуют издержек, приходится принимать в расчет институты. Но трансакции всегда требуют издержек. Уоллис и Норт[3] показали, что в 1970 году на долю трансакционного сектора экономики приходилось 45% ВНП США. В реальном мире эффективные рынки формируются в тех случаях, когда конкуренция сильна настолько, что благодаря рыночному арбитражу и эффективным механизмам обратной связи происходит приближение к «условиям Коуза», т. е. к нулевым трансакционным издержкам, так что участники рынка могут получить прибыль в размере, определяемом согласно неоклассической теории.