Ридер КВ часть 2 / ПОЛИТСОЦИОЛОГИЯ / Вебер / Управление -ОЗ
.docуправления в работе Р. Роудса (Rhodes 1997: 15), предполагающее, что государство потеряло способность управлять и что ныне источником управления становятся саморегулирующиеся сети различных организаций. Схожее утверждение
содержится и в другом исследовании (Kooiman 1993a: 6, см. также 1998), где доказывается, что в современную эпоху управление приобрело межорганизационный характер и что его лучше всего характеризуют понятия «совместного менеджмента, совместного руководства и совместного администрирования»,
подразумевающие различные формы взаимодействия в целях поддержания порядка внутри сложных, разнообразных и зачастую весьма разобщенных политических структур, ассоциирующихся с традиционными методами управления.
В другой своей работе тот же автор дает следующее определение управления:
Модель или структура, возникающая в общественно-политическом устройстве как
«общий» результат или следствие перекрещивающихся усилий всех действующих лиц,
вовлеченных в общественно-политический процесс. Эту модель нельзя сводить к одному
источнику или к деятельности каких-либо групп (Kooiman 1993b: 258).
В своем разборе понятия «управление» я буду отталкиваться от этимологического значения самого этого слова. При таком подходе «управление» (governance)
предполагает «вождение» (steering), иными словами, использование определенного механизма(ов) для того, чтобы направить общество по нужной дороге.
Отсюда следует, что обществу для успешного преодоления трудностей, с которыми оно сталкивается на своем пути, необходим некий общий направляющий
центр. Повторю еще раз, что эта идея вовсе не отменяет обоснованности различных попыток децентрализовать определенные сферы жизнедеятельности общества (Crozier, Troza 1992) или внедрить некоторые формы общественного самоуправления (Greer 1994; Hogwood 1994). Я хотел бы всего лишь показать, что все эти
усилия не могут полностью отменить «направляющую» роль государства и его
правительства. Некоторые голландские исследователи (Kickert 1997; Bovens 1990)
попытались продемонстрировать, что государственное управление становится
все более «дистанционным». Пусть так, но оно при этом все равно остается управлением, если правительство сохраняет за собой способность руководить, направлять, влиять на происходящее в экономике и обществе, вовсе не обязательно
полностью их контролируя (см. также Lundquist 1987).
В политологии такой «государственнический» подход существует уже много
лет. Разумеется, в эпоху расцвета традиционной государственности подобный
взгляд на управление казался абсолютно естественным и неизбежным. Не так
давно о государстве «вспомнили» и современные ученые (Evans, Rueschmeyer,
Skocpol 1985; Nordlinger 1981; Peters 1997), утверждая, что правительство необходимо именно для того, чтобы предлагать обществу определенное направление
движения. В исследованиях такого рода может покоробить лишь чересчур сильный акцент на принципе единоначалия; более того, встречались рассуждения
о том, что эффективное государство должно быть независимо от различных общественных сил включая, по-видимому, и пресловутые «сети» общественных
и частных организаций, поскольку они могут попытаться поставить государство
под свой контроль. В том же ключе выдержана и работа Дрора (Dror 1986), где
автор, размышляя о принятии политических решений в критических и неблагоприятных ситуациях, вводит понятие «центрального управленческого разума»
и настаивает на том, что успех правительства определяется его способностью
осуществлять централизованное руководство. Ричард Роуз (Rose 1978) тоже подчеркивал эту направляющую роль, говоря о влиянии государства на выбор обществом пути развития[2]. Все эти ученые признавали, что исследователю стоит понимать под управлением централизованное целеполагание, если он не хочет
свести описание данного процесса к простой констатации фактов.
Можно возразить: хорошо, идея «направляющей роли» могла быть продуктивной в прошлом, но сохраняет ли она свою значимость для исследования современного общества? Некоторые критики традиционного подхода к проблемам
управления тоже пользуются схожей терминологией, но она получает совершенно иное наполнение (Kickert 1997; Reichard 1997). Представление о направляющей силе приобретает в их работах слишком общий характер и уже не подразумевает правительство, находящееся в центре выработки управленческих решений.
От того, как мы понимаем направляющую роль, зависит решение множества
конкретных вопросов. Однако вопросы эти не удастся решить, если не попытаться обнаружить непосредственные проявления того, как осуществляется подобное
руководство, и просто сбросить эту идею со счетов как пережиток прошлого.
Если функции государства изменились столь решительным образом, как об этом
принято говорить, то политические последствия можно с бoльшим успехом предсказывать, принимая за точку отсчета не государство, а какой-либо альтернативный источник управления (или несколько таких источников). Как утверждал
один из главных апологетов идеи «нового управления» Роудс (по крайней мере,
в той части своих исследований, которая касалась реализации управленческих
решений), утрату государством контроля следует рассматривать скорее как
гипотетическую возможность, а не как данность (см. также Saward 1997).
Я исхожу из того, что в настоящее время последовательная политика и централизованное руководство куда более важны для управления (если для него вообще что-нибудь важно), чем в сравнительно недавнем прошлом (Peters 1997). Тому есть несколько причин. Прежде всего, из-за ограниченности ресурсов
государства главной задачей любого современного правительства становится выработка приоритетов (Peters, Savoie 1996). Эта нехватка ресурсов в какой-то мере
обусловлена скептическим отношением общества к государству и, как следствие,
нежеланием платить больше налогов (Nye, Zelikow, King 1997). Любая непоследовательность в руководстве (которая так мила некоторым передовым специалистам по управлению) способна такой скепсис только усугубить[3]. Наконец, возросшая значимость мировых рынков делает особенно важным проведение
последовательной политики в государственном секторе экономики. Международная конкуренция заставляет правительственные структуры, которые в иной
ситуации взаимодействовали бы друг с другом лишь от случая к случаю, вырабатывать согласованную программу действий. Если мировые рынки столь существенны для страны, ее руководство должно постараться представить набор взаимосвязанных предложений в этой области.
Как я уже говорил, мне представляется наилучшим с логической точки зрения
тот способ рассуждения, который признает государство по-прежнему значимым,
если не ведущим, игроком на управленческом поле, по крайней мере в сфере целеполагания. Такой подход хорош хотя бы тем, что позволяет выстроить гораздо
более упорядоченную прогностическую систему, чем та, которую могут предложить поборники альтернативных концепций управления. Те из них, кто считают
источником управления надгосударственные образования, еще способны высказать сколько-нибудь обоснованные прогнозы, но всем иным подходам недостает
четко заданного направления анализа, а только в этом случае исследователь оказывается в силах обрисовать возможные варианты дальнейшего развития. Разумеется, «государственники» зачастую сильно преувеличивают способность государства единолично осуществлять процесс управления, но все равно проще исходить
из более жесткого правила и обнаруживать возможные исключения, нежели заявить, что правил нет вообще, а потом пытаться вычленить из этого хаоса некую
модель. Концепция «рассредоточенного управления» (Pacquet 1993) не оставляет
почти никакого пространства для конкретных суждений о том, как осуществляется и насколько успешным оказывается сам процесс управления.
Принять за точку отсчета привычные представления об управлении кажется
особенно полезным, если учесть, что авторы большинства альтернативных политологических концепций оказываются неспособными к четкому прогнозированию.
Так, например, некоторые приверженцы идей глобализации (Schmidt 1998; Berger,
Dore 1996), похоже, склоняются к теории конвергенции: глобальные факторы настолько сужают поле возможных действий для правительств, что последние начинают тяготеть к некоему политическому и институциональному изоморфизму, ибо для
них это единственный способ хоть как-то сопротивляться внешнему давлению[4].
В других рассуждениях о воздействии глобализации этот процесс оказывается не
предвестником заката традиционного государства, а толчком к его преображению,
результатом которого могут стать, напротив, значительные расхождения в устройстве и политике различных государств, т. е. дивергенция (Ostry 1997; Schmidt 1998).
Впрочем, реальные факты говорят не в пользу представлений о конвергенции, особенно в том, что касается областей, в принципе наиболее чутко реагирующих
на воздействие глобальной экономики — например, сферы налогообложения
(Hallerberg, Basinger 1998)[5].
С другой стороны, ученые, делающие акцент на роли разнообразных «сетей»,
не в силах предложить сколь-либо надежных критериев вычленения наиболее вероятного политического сценария развития из набора существующих
(Peters 1998; ср., однако, Daugbjerg, Marsh 1998). Судя по некоторым данным, в одних и тех же условиях процесс возникновения подобных сетей может протекать
по-разному и приводить к совершенно разным последствиям (Daugbjerg, 1998).
Если же у схожих организаций не существует единой модели принятия решений,
то оценить успешность управления становится чрезвычайно трудно, если не невозможно. В итоге возникает реальная опасность вырождения самого понятия управления, превращения его в бессмысленную тавтологию: что-то произошло и теперь этим чем-то надо управлять. Вновь бросается в глаза параллелизм с различными эволюционными политологическими теориями или идеями руководства
«снизу вверх» (Linders, Peters 1998).
Несколько тезисов относительно управления
В дальнейшем я выскажу ряд соображений, или гипотез, касательно управления.
Часть из них призвана доказать, что эффективность управления зависит от выполнения определенных условий. Для каждого случая я буду разбирать, насколько может соответствовать этим условиям каждый из пяти игроков или групп
игроков на политической сцене, а именно: мировой рынок, надгосударственные
и международные организации, местные органы управления, общественные
и частные сетевые структуры и, разумеется, государство. Другая часть моих соображений имеет целью продемонстрировать, что современные рассуждения
об упадке «традиционного управления» исходят из неких презумпций, которые
мне кажутся ложными, а потому сама дискуссия приобретает до некоторой степени искаженные формы.
Могут возразить, что я направляю наш спор в искусственное русло и веду
себя не совсем корректно, во всяком случае по отношению к некоторым из моих оппонентов. В частности, ученые, полагающие, что государство утратило
способность управлять, далеко не всегда придают мировому рынку статус нового источника управления (Strange 1996; Carnoy 1993; Rosenau, Czempiel 1992).
Большинство приверженцев этой позиции просто утверждают, что управление
в традиционном смысле этого слова более невозможно и что государство уже не
в силах управлять. Ожидать же от такого аморфного образования, как мировой
рынок, способности управлять — означает предъявлять к нему совершенно непомерные требования. Интересно, однако, что в некоторых исследованиях этого рода эффективная управленческая роль приписывается органам местного управления, — наиболее ярко она проявляется в привлечении ими иностранных
инвестиций в свои регионы или даже города. В то же время утверждается, что
центральное правительство на это не способно. Какими бы аргументами это ни
обосновывалось — размерами, сложностью структуры, легитимностью или степенью последовательности в принятии политических решений, — предполагается, что во взаимодействии с мировыми рынками правительственные структуры одного уровня оказываются в состоянии управлять, а структуры другого
уровня — нет.
Но я постараюсь, чтобы подобные сомнения в эффективности традиционного управления не сошли моим оппонентам с рук так уж легко. Как кажется,
они исходят из внутреннего убеждения в том, что мировой рынок на самом деле способен формировать новую систему ценностей (в соответствии с известным определением политики и управления, которое дал Д. Истон*) и, стало
быть, проводить более или менее сбалансированную политику (Ohmae 1995;
Rosecrance 1997). Этот вывод подтверждается и тем, что свое скептическое отношение к традиционному управлению они очень часто подкрепляют рассуждениями о влиянии международных структур не только на экономическую,
но и на иные сферы, стремясь тем самым окончательно развенчать национальное государство (Crane 1993; Rittberger 1993). Выходит, речь не просто о том, что
привычные понятия не работают: критики утверждают, что на смену им пришли новые. Но если таков истинный смысл подобных построений, то мы вправе применить к рынкам и международным структурам те же критерии оценки,
с помощью которых ставится под сомнение управленческий потенциал государства. Этими критериями являются способность контролировать и способность осуществлять последовательную политику.
Спор об управлении внеисторичен
Для современных авторов, пишущих об управлении, характерна убежденность
в том, что золотой век государства окончился в недавнем прошлом. Именно тогда
государству принадлежала ведущая роль, его контролю над экономикой и обществом по сути ничто не угрожало. Творцы подобной картины в лучшем случае преувеличивают мощь государства в прошлом, а в худшем — руководствуются ложным
представлением о некоторых важнейших аспектах управления в этот период. Так,
хотя деятельность сетевых структур и стоящих за ними групп влияния в государственном секторе и проявилась со всей очевидностью в последнее время, эти структуры уже не одно десятилетие играли существенную роль в политическом устройстве большинства демократических стран. Более того, учитывая множество
соперничающих интересов и трудности, возникающие при выработке сбалансированной политики, можно показать, что в наше время такие сети скорее свидетельствуют о снижении, а не о росте реального влияния на государство со стороны различных групп[6]. В самом деле, прежняя система взаимодействия лицом к лицу
в привычном для Соединенных Штатов «железном треугольнике» или в рамках
схожих моделей, существовавших и в других странах, похоже, давала обществу
больше власти, чем его нынешние отношения с государством, которые можно описать как барахтанье в «огромных расплывающихся шестиугольниках».
Точно так же в исследованиях современного состояния общества выглядит явно преувеличенной степень воздействия глобальных факторов на государственный сектор экономики. Прежде всего заметим, что доля международной торговли
в валовом национальном продукте только-только начинает приближаться к уровню, зафиксированному накануне Первой мировой войны (Hirst, Thompson 1996).
Конечно, приток капитала в международную экономику существенно возрос
(Turner 1991; Strange 1996), но из этого вовсе не следует, что раньше страны варились исключительно в собственном соку. Международный рынок существует
очень давно и если чем-то отличался раньше, то разве что меньшей контролируемостью: ведь тогда не было регулирующих организаций вроде Международного
валютного фонда, Всемирной торговой организации или ГАТТ. Более того,
многое указывает на то, что корпорации по-прежнему осознают свою национальную принадлежность (Hirst, Thompson 1996, Soskice 1998) и не ведут себя исключительно как игроки мирового масштаба; так что их способность (или даже стремление) избегать государственного контроля кажется чрезмерно преувеличенной.
Наконец, если немножко отступить в глубь времен, мы обнаружим там такие
организации, как голландская Ост-Индская компания, или ее британская тезка,
или компания Гудзонова залива: государственный контроль за ними был куда менее жестким, чем тот, с которым могут сталкиваться современные многонациональные гиганты (Sen 1998). Действительно: если представить себе тогдашние проблемы с коммуникацией, в ту эпоху правительство могло толком ничего и не знать
о деятельности этих организаций — что уж тут говорить о контроле. Да и впоследствии многие добывающие компании представляли собой государство в государстве, особенно когда они занимались своим бизнесом за рубежом. Короче говоря,
большие корпорации всегда пользовались определенной независимостью и всегда
стремились поучаствовать в «решении вопросов», не относящихся, строго говоря,
к сфере их деловой или национальной компетенции. В этом нет ничего нового.
С другой стороны, власть, которой обладают в современном мире надгосударственные образования — прежде всего Европейский союз, — похоже, действительно, беспрецедентна (Sbragia 1997; Kohler-Koch 1996)[7]. Кроме того, ныне существует множество международных организаций и менее структурированных международных объединений[8], которые могут ущемить независимость отдельных государств и ограничить их способность управления в определенных областях, прежде считавшихся сферой исключительно внутренней политики. Тем не менее
в большинстве своем, как я постараюсь продемонстрировать ниже, эти объединения возникают на межгосударственном уровне и вовсе не призваны обрекать государства-участники на бессильное прозябание, — напротив, они помогают им
направить в нужное русло развитие собственного общества и своей экономики.
Кстати, в одном из вариантов теории интеграции (Moravcsik 1991; впрочем,
см. Garrett, Tsebelis 1996) со ссылкой на опыт ЕС основной акцент сделан именно
на межправительственных механизмах этого процесса, а не на идее создания
принципиально нового политического единства[9].
Управление — это целеполагание
Одной из важнейших составляющих управления является постановка целей, или
выработка приоритетов. Старое изречение «управлять значит выбирать» сохраняет свою актуальность и указывает на то, что управление в принципе начинается с решения этой задачи. И если понимать управление как выбор приоритетов
и выработку последовательной и сбалансированной политики, трудно спорить
с тем, что его источником скорее всего может стать единая организация и единое
правительство. С этим постоянно сталкиваются правительства отдельных государств: скажем, при формировании бюджета все более важным оказывается определение приоритетных направлений, и решения в этой сфере — несмотря на
постоянные призывы к максимально децентрализованному руководству (а может
быть, как раз благодаря этим призывам), — принимаются на все более высоком
уровне: центральных министерств или даже высших должностных лиц исполнительной власти[10].
Если взглянуть на предлагаемый список новых «претендентов» на власть,
становится понятно, что мировой рынок, сетевые структуры и местные органы
управления едва ли могут осуществлять целенаправленное руководство. Подобные организации, пожалуй, могут проводить в жизнь ту или иную политику
и даже задавать направление собственных действий, но неспособны определять
более широкую перспективу. Правительствам тоже весьма трудно осуществлять
сколь-либо последовательную программу действий: ведь внутри каждого правительства сосуществует множество политических сил и одновременно прослеживается тенденция раскладывать различные составляющие политической деятельности по отдельным «корзинкам». Но все же именно правительство
остается, может быть, единственным институтом, способным придавать публичной политике столь необходимую для нее упорядоченность. Как справедливо показано в работе Херста и Томпсона (Hirst, Thompson 1996: 184–185), государственное руководство призвано «сплетать воедино» многочисленные нити
управления, интегрируя в единое целое все, что происходит в разных политических сферах.
Вполне может случиться, что государство окажется неспособным реализовать
те приоритеты, которые само выбрало. Этому могут воспрепятствовать и социально-политические сети, и местные органы управления, да и тот же рынок
в конце концов. На это охотно обращали внимание те, кто изучал практическую
реализацию государственной политики начиная с пионерской работы Прессмана и Вилдавского (Pressman, Wildavsky 1974). Позже в том же ключе был выдержан анализ «структур внедрения» (Hjern, Porter 1980) и особенностей реализации
политических решений в рамках теории «сетей» (см. Hanf, Toonen 1985, а также
Marsh, Rhodes 1992), также уделявший особое внимание трудностям, возникающим при проведении в жизнь государственных предпочтений. Но мы опять-таки
должны осознавать, что эти проблемы существовали с самого начала и внутри
«государственнической» концепции выбора приоритетов: ведь она не отменяет
того факта, что принятые в центре решения все равно надо проводить в жизнь.
Эта концепция управления, односторонне направленного сверху вниз, может показаться чрезмерно жесткой: возможно, создание большего числа механизмов,
работающих в обратном направлении, снизу вверх, и приведет к лучшей координации действий, но такая координация скорее пригодна для сферы услуг,
предоставляемых определенному клиенту, и имеет мало общего с выработкой
и осуществлением всеобъемлющих политических решений.
Управление — это разрешение конфликтных ситуаций
Развивая высказанные выше соображения об управлении как выборе приоритетов, я хотел бы показать, что управление предполагает также способность управляющей структуры успешно разрешать конфликты. В большинстве важных
сфер политики сталкиваются разнообразные, а зачастую и диаметрально противоположные интересы различных участников политического процесса. Значит, должны существовать механизмы выработки авторитетных решений (кто
выиграл, а кто проиграл) или поиска компромисса, устраивающего всех заинтересованных игроков. Опять-таки оказывается, что все альтернативные источники управления малопригодны для разрешения подобных противоречий,
и даже если с их помощью удается эти противоречия устранять, то очень часто
для полноценного урегулирования все равно необходима освящающая мощь
государства. Государству в этом процессе может недоставать умения «всех примирить, все сгладить» (чем так хороши на первый взгляд разнообразные сети),
но зато решения, которые оно находит, по большей части оказываются конструктивными.
Эта явная неспособность к снятию противоречий особенно очевидна в случае сетей и аналогичных политологических и управленческих моделей
(Dowding 1995). Все они основаны по преимуществу на принципе консенсуса
и исходят из того, что все члены «сети» имеют схожие представления и об основных проблемах, с которыми они столкнутся в своей деятельности, и о методах их
решения. Если заглянуть еще глубже, то выходит, что все участники должны разделять некие общие политические установки. Фактически в некоторых концепциях развития сетевых структур прослеживается стремление снять потенциальные противоречия путем предоставления участникам этих сетей права самим решать, кто находится внутри, а кто вне их системы. Тенденция сглаживать острые углы видна и в рассуждениях о политических союзах или «экспертных сообществах» (Haas 1992; Adler, Haas 1992), которые на международном уровне играют примерно такую же роль, как «сети» внутри отдельной страны. В рамках
данных структур, помимо принципиальных политических разногласий, могут
возникать и чисто внешние расхождения, обусловленные национальными особенностями ведения политики, не говоря уже просто о национальных интересах.
Все это заставляет усомниться в достижимости политики консенсуса.
Предполагаемое для подобных структур единство исходных установок подразумевает, что не должно быть разногласий относительно целей и приоритетов,
которыми они должны руководствоваться в своей деятельности. Но такого благолепного согласия обычно не удается достичь: даже если участники и способны
определить приемлемый для всех общий «абрис» проводимой политики, они
вполне могут не договориться, а то и рассориться друг с другом по поводу конкретных шагов, которые им следует предпринять. Схожие конфликты относительно целей и средств, очевидно, возникают и внутри местных органов управления. Теоретические построения в этой области слишком часто ориентированы на
опыт гораздо более централизованных систем, вроде Соединенного Королевства,
а ведь в нем именно зависимость местных властей от центра и позволяет гасить
возникающие конфликты (Rhodes 1988). Во многих сферах интересы различных
местных группировок могут войти в противоречие друг с другом; всеобщая
гармония тоже достигается редко, а значит для устранения проблем потребуются
недюжинные способности к политическому торгу.
Впрочем, создатели одной из версий теории общественно-политических сетей не только допускают наличие конфликтов, но и, как кажется, упиваются возможностью их возникновения. Речь идет о так называемой концепции «идеологических коалиций» (Sabatier, Jenkins-Smith 1995). Она представляет куда более
реалистичную картину, учитывающую политические расхождения между участниками «сети» и при этом предлагающую механизм снятия этих расхождений.
Таким механизмом становится самообучение, или самонастройка. Если общественно-политические сети или цепочки местных органов управления способны
осуществлять управление на территории своих стран, как о том заявляют защитники этих альтернативных источников власти, тогда их следует наделить способностью к разрешению конфликтов, неизбежно возникающих в ходе осуществления ими своей политики.
Еще более насущной эта задача является для надгосударственных и международных органов управления, представляющих собой куда более жесткие структуры по сравнению с социальными сетями или политическими объединениями.
С этой точки зрения показательно, что концепция Евросоюза в одном из ее крайних проявлений представляет это объединение как некое протогосударство, постепенно приобретающее все больше характеристик, свойственных традиционному государству как таковому (Sbragia 1997). В нем предусмотрены правила
голосования, позволяющие если не устранять конфликты, то по крайней мере
определять источники напряжения и откладывать окончательное решение проблемы до тех пор, пока не наступит подходящий момент или не будет выработана
наименее конфликтная процедура принятия решения. В рамках подобных надгосударственных образований всегда существует несколько альтернативных структур или несколько методов урегулирования конфликтных ситуаций посредством
прямых контактов стран-участниц. Короче говоря, эти надгосударственные органы более походят на традиционное правительство, чем на свободные объединения, которыми по сути являются общественно-политические сети.