2.2 Отличительные черты конституционной ответственности

Особенности конституционно-правовой ответственности и соответственно ее обособление как самостоятельного вида юридической ответственности объясняются предметом и методом конституционно-правового регулирования общественных отношений; функциями, которые выполняет конституционное право в общей системе права; спецификой статуса субъектов конституционно-правовых отношений; особенностями юридической природы неправомерного поведения в конституционно-правовой сфере; характером конституционных предписаний, на базе которых возникает ответственность; особой процедурой ее реализации.

Функциями, вытекающими из природы конституционно-правовой ответственности, являются:

1. восстановительная (коррекция поведения субъектов конституционных правоотношений);

2. карательная (в отношении субъектов, допустивших недолжное поведение в сфере конституционно-правовых отношений);

3. стимулирующая (организационная, т.е. побуждающая участников конституционно-правовых отношений к должному поведению);

4. предупредительно-воспитательная (превентивная, т.е. способствующая предотвращению возможных конституционных деликтов).⁷

В структуру конституционно-правовой ответственности входят: субъект (кто отвечает), основание (за что отвечает), меры ответственности (конституционно-правовые санкции).⁸ Если отсутствует хотя бы один из указанных элементов, то конституционно-правовая ответственность не может считаться установленной.

Применение конституционно-правовой ответственности в ряде случаев исключает необходимость использования какой-либо иной ответственности. Наиболее сложно ограничить конституционно-правовую ответственность от иных виной юридической ответственности в публично-правовой сфере – административной и уголовной ответственности.

Субъектами конституционно-правовой ответственности выступают как индивиды, так и коллективные образования. К субъектам общественных отношений, регулированных конституционным правом, относятся:

1. народ Российской Федерации, составляющие его нации и народности. Согласно ст.3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Правосубъектность народа как участника конституционных правоотношений определяется его полновластием, которое основывается на особом юридическом механизме, включающем целый ряд конституционных прав и свобод. Наиболее распространенным является осуществление народом своих властных полномочий через органы государственной власти и местного самоуправления, однако в ряде случаев многонациональный народ Российской Федерации непосредственно становится участником конституционных правоотношений. Высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы. В качестве самостоятельных субъектов конституционных отношений могут рассматриваться и отдельные нации и народности: в рамках отношений с их участием реализуются право народов на самоопределение (ст.5 Конституции РФ)⁹, право народов на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (ст. 69 Конституции РФ), права коренных малочисленных народов (ст.69 Конституции РФ).¹⁰ Многонациональный народ, а также составляющие его нации и народности могут выступать субъектом только конституционных правоотношений и не участвуют в правах связях, возникающих при реализации норм иных отраслей права;

2. граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства. Правовой статус человека (физического лица) в качестве участника конституционных правоотношений определяется прежде всего принадлежностью его к гражданству Российской Федерации. Если граждане Российской Федерации обладают всеми правами и свободами в полном объеме, то правосубъектность иностранцев ограничена. Так, иностранные граждане лица без гражданства не обладают политическими правами и свободами (например, правом на участие в референдуме, правом избирать и быть избранными), ограничено их участие в экономической деятельности на территории Российской Федерации, они не несут воинскую обязанность и т.д. Критерием участия граждан в конституционных правоотношениях является также возраст. В полном объеме гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять свои права и обязанности с 18 лет (ст. 60 Конституция РФ).¹¹ Так, именно достижение совершеннолетия является для осуществления права на участие в референдуме, избирательных правах, права быть учредителем общественного объединения, права быть членом политической партии. С учетом характера и значения отдельных видов правоотношений участие в них гражданина может быть дополнительно ограничено с помощью возрастного критерия. Так, депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года, (ст.97 Конституции РФ).¹² Президентом РФ - гражданин Российской Федерации, которому исполнилось 35 лет (ст. 81 Конституции РФ).¹³Судьей Конституционного Суда Российской Федерации может быть назначен гражданин Российской Федерации, достигший ко дню назначения возраста не менее 40 лет, при этом предельный возраст пребывания к должности судьи Конституционного Суда Российской Федерации – 70 лет.¹⁴ Конституцией (уставом) или законом субъекта Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации права быть избранным в орган государственной власти или местного самоуправления, связанные с достижением гражданином определенного возраста , причем устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может превышать 21 года, а установление максимального возраста не допускается. Нормы конституционного права связывают невозможность участие гражданина в определенных конституционных правоотношениях и с другими обстоятельствами: лишение дееспособности, содержание в местах лишения свободы по приговору суда, приобретение иностранного гражданства или вида на жительство в иностранном государстве и др.;

3. Российская Федерация. Конституционно-правовые отношения с участием Российской Федерации направлены на обеспечение народного суверенитета, реализацию прав и свобод человека и гражданина. В соответствии со ст. 71 Конституции РФ Российская Федерация является субъектом отношений, возникающих в рамках защиты прав и свобод человека и гражданина, управления федеральной государственной собственностью, обеспечения обороны и безопасности и др. В то же время во взаимоотношениях с народом, который является единственным источником власти, и, следовательно, во всех взаимоотношениях с обществом государство “выступает преимущественно правообязанным субъектом, подконтрольным обществу, народу, человеку и гражданину, призванным выполнять свое назначение в строгом соответствии с Конституцией”;

4. Субъекты Российской Федерации. В состав Российской Федерации входят ее субъекты: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Статус субъектов РФ как участников конституционно-правовых отношений определяется Конституцией РФ, а также конституцией (уставом) соответствующего субъекта РФ. Субъекты РФ равноправны во взаимоотношениях с Российской Федерацией, которые строятся на принципах государственной целостности, на единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. Субъекты РФ осуществляют государственную власть вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного поведения: управляют государственной собственностью субъекта РФ, участвуют во внешнеэкономических связях, определяют свое административно-территориальное устройство, принимают и исполняют бюджет и т.д.;

5. органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. Участие органов государственной власти и местного самоуправления в конституционных правоотношениях определяется их компетенцией: возможностью осуществлять публичные полномочия по определенным законом предметам ведения. Деятельность данных субъектов конституционных правоотношений подчинена общесоциальным интересам и потребностям и в конечном счете является важнейшим проявлением власти народа. Права и обязанности органов государственной власти и местного самоуправления осуществляются ими не произвольно, а лишь в строгом соответствии с теми целями и задачами, а также в пределах тех полномочий, которые подписаны законом. Ненадлежащее выполнение полномочий, выражающееся в нарушении прав и свобод человека и гражданина, издании противоречащих закону правовых актов, влечет за собой применение к органам и должностным лицам мер юридической (в том числе конституционно-правовой) ответственности;

6. должностные лица, депутаты законодательных (представительных) органов. Правосубъектность лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, определяется в рамках компетенции соответствующего органа. Деятельность данных субъектов опосредует полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, в связи с чем законы и иные нормативные правовые акты возлагают на них определенные права и обязанности, обеспечивают необходимые гарантии;

7. общественные и религиозные объединения, группы и собрания граждан. В значительной мере реализация прав и свобод граждан осуществляется ими не индивидуально, а в составе относительно устойчивых коллективов. Совместное, коллективное осуществление действий, направленных на удовлетворение потребностей граждан, обусловило создание и развитие правовых основ организации и функционирования общественных и религиозных объединений. Закон определяет организационно-правовые формы объединений, устанавливает из права и обязанности. Особое значение, связанное с их местом в политической системе общества, приобретают политические партии. В ряде случаев участникам конституционно-правовых отношений становятся коллективы граждан, существование которых носит краткосрочный характер и подчинено выполнению конкретной задачи.¹⁵

В качестве критерия классификации субъектов конституционно-правовых отношений обычно используется общепринятый критерий деления субъектов на индивидуальные (граждане РФ, иностранные граждане, депутаты, должностные лица) и коллективные (органы государственной власти и др.)

Существует также другое мнение о субъектах конституционной ответственности. Так, М.В. Баглай, считает что граждане не являются субъектами конституционной ответственности, ответственность по другим отраслям права (уголовному, административному, гражданскому).

Так, например, защита Отечества является конституционным долгом и обязанностью гражданина РФ, но за уклонение от этой обязанности лицо несет административную или уголовную ответственность; каждый по Конституции обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, но за нарушение этой нормы лицо отвечает по гражданскому, уголовному и административному законодательству. Во всех приведенных случаях ответственность носит не конституционно-правовой характер, хотя она наступает также за нарушение норм конституционного права.

По мнению М.В. Баглая конституционной ответственности подлежат должностные лица. Ответственность должна распространяться на должностных лиц и органы не только низшего и среднего звена, но и самого высшего. Президент РФ, например, несмотря на то что он пользуется высшей легитимностью, ибо напрямую избирается народом, несет ответственность перед Конституционным Судом, который вправе отменить его нормативные акты, если они противоречат Конституции, а также перед Федеральным Собранием, которое вправе отрешить его от должности согласно процедуре, предусмотренной ст. 93 Конституции РФ. Федеральными законами установлена ответственность представительных органов и глав администраций субъектов РФ и местного самоуправления за принятие нормативных правовых актов, которые признаны судами противоречащими Конституции РФ. Законами также предусмотрена возможность применения в определенной процедуре мер воздействия вплоть до роспуска представительных органов и отрешения от должности высших должностных лиц субъектов РФ и глав администраций местного самоуправления. ¹⁶

Меры конституционно-правовой ответственности применяются инстанциями ответственности в отношении не подчиненных и не подотчетных им субъектов. Меры конституционно-правовой ответственности различны в зависимости от субъектов ответственности, но все они вносят определенное изменение в конституционно-правовой статус субъекта ответственности:

1)возмещение вреда, причиненного действиями органов государственной власти или их должностных лиц (субъект этой меры ответственности - государство);

2) отрешение от должности Президента РФ, досрочное освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, других высших должностных лиц, отзыв депутатов представительных органов субъектов Федерации и органов местного самоуправления, а также глав субъектов Федерации и глав местного самоуправления, принудительное досрочное расформирование избирательных комиссий (субъекты - государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица);

3) отмена регистрации кандидатов на выборные должности в органах государственной власти и местного самоуправления (субъекты - участники избирательного процесса);

4) приостановление и принудительная ликвидация общественных объединений, ликвидация и запрет деятельности религиозных объединений (субъекты - общественные и религиозные объединения);

5) отмена решения о приеме в гражданство Российской Федерации (субъекты - граждане).

Основание конституционно-правовой ответственности служит одним из существенных отличительных признаков этого вида ответственности и во многом определяет характеристику конституционно-правовой ответственности в целом. Основанием конституционно-правовой ответственности может являться не только не соответствующее нормам конституционного права поведение, но и наступление иных обстоятельств, прямо предусмотренных конституционно-правовыми нормами.

Фактическим основанием конституционно-правовой ответственности является конституционный деликт, который имеет место тогда, когда в фактическом поведении субъектов конституционно-правовых отношений есть негативное отклонение от требований диспозиции нормы конституционного права. Конституционный деликт – это деяние (действие или бездействие) субъекта конституционно-правовых отношений, не соответствующее должному поведению, предусмотренному нормами конституционного права, и влекущее за собой применение установленных мер конституционно-правовой ответственности.¹⁷

Ряд конституционных деликтов имеет сложный правовой характер. Конституционно-правовые нормы могут связывать основание конституционно-правовой ответственности с правонарушениями в других отраслях права. В ряде случаев предусматривается возможность возникновения конституционно-деликтных отношений в связи с нарушением уголовно-правовых норм. В этой ситуации нарушения, которые допускаются виновными лицами, являются одновременно нарушением норм и конституционного и уголовного права и поэтому влекут за собой конституционно-правовые и уголовно-правовые последствия. Только при наличии конституционного деликта субъект, его совершивший, может быть привлечен к конституционно-правовой ответственности.

В конституционном праве ответственность в некоторых случаях может наступать и при отсутствии не соответствующего конституционно-правовым нормам деяния со стороны субъекта, на которого она возлагается, в том числе возможна конституционно-правовая ответственность одних субъектов за деяния других, существование которой прямо признал Конституционный Суд Российской Федерации.

Субъективным основанием конституционно-правовой ответственности может быть не только вина, но и осознанное субъектом представление о возможных отрицательных конституционно-правовых последствиях риска собственных неправомерных действий. Например, конституционно-правовая ответственность Президента России за деятельность Правительства РФ предопределяется ролью главы государства в определении персонального состава Правительства, в том числе в выборе кандидатуры и назначении на должность Председателя Правительства.

Одна из основных целей применения мер конституционно-правовой ответственности – защита о посягательств на конституционный строй, права и свободы. Эта цель может быть достигнута лишь при условии установления соответствующей инстанцией действительных обстоятельств дела, прав и обязанностей субъектов, т.е. истины. Необходимость установления истины для принятия решения о применении мер ставит вопрос о разработке теории доказательств по конституционным деликтам.

В Российской Федерации единого порядка применения конституционно-правовой ответственности пока не существует и предусмотреть такой порядок невозможно из-за разнообразия мер, оснований и субъектов ответственности. Общими чертами реализации конституционно-правовой ответственности являются:

1. Предоставление гарантий защиты прав субъекта конституционного деликта, привлекаемого к конституционно-правовой ответственности. Субъекту может быть позволено давать устные или направить письменные объяснения по поводу предполагаемых оснований применения к нему мер конституционно-правовой ответственности;

2. Сроки, в течение которых в отношении субъекта конституционного деликта можно применить конституционно-правовые санкции. Как правило, они не устанавливаются.

3. Запрещение субъекту, против которого возбуждена процедура привлечения к конституционно-правовой ответственности, исполнять свои обязанности, пока эта процедура не завершится;

4. Непредоставление субъектам конституционного деликта права обжалования решений юрисдикционного органа о привлечении их к конституционно-правовой ответственности. Если же такое право предоставляется, то порядок обжалования может быть как судебным, так и внесудебным;

5. Прекращение субъектом своего конституционно-правового статуса, наличие которого является одним из признаков состава конституционного деликта. Как правило, это делает невозможным привлечение к конституционно-правовой ответственности. Само нарушение порядка применения конституционно-правовой ответственности может оцениваться как конституционный деликт.¹⁸

Инстанцией конституционно-правовой ответственности является субъект конституционно-правовых отношений, который вправе участвовать в решении вопроса о применении (неприменении) конституционно-правовых санкций к совершившим конституционные деликты. Конституционно-правовая ответственность, как правило, осуществляется не одной, а целым рядом инстанций ответственности, каждая из которых обладает конкретными правами (полномочиями) в данной сфере. Инстанция конституционно-правовой ответственности должна соответствовать основанию ответственности. Так, привлекать к ответственности за нарушение конституции и законов должны только такие инстанции, которые способны дать соответствующую юридическую оценку указанным действиям. Реагировать на такие нарушения – их права и обязанность.

В качестве инстанций конституционной ответственности могут выступать: органы, специально созданные для привлечения к конституционно-правовой ответственности; конституционный суд, суды общей юрисдикции; парламент, парламентские комиссии; глава государства; глава и члены правительства, министерства, другие органы исполнительной власти; органы и должностные лица прокуратуры; главы субъектов федерации; органы местного самоуправления; избирательные комиссии; общественные объединения и граждане. При этом участвовать в осуществлении конституционно-правовой ответственности может сразу несколько инстанций.

Для гарантии независимой деятельности отдельных субъектов конституционно-правовых отношений, в обеспечении им условий выполнять те или иные конституционные обязанности устанавливается иммунитет. Иммунитет – это все закрепленные конституционно-правовыми нормами привилегии, которые связаны с освобождением конкретных субъектов от определенных обязанностей и любых видов ответственности.¹⁹ Он состоит из ограничения ответственности и из неприкосновенности. Конституционно-деликтным иммунитетом наделяется широкий круг субъектов конституционно-правовых отношений (главы государств, парламентарии, судьи, члены правительства и др.). В этом случае иммунитет не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер.

В Российской Федерации нормы о конституционно-правовой ответственности целого ряда субъектов конституционно-правовых отношений нуждаются в дальнейшем совершенствовании в целях более эффективного обеспечения конституционного строя.