3 курс ФИН ПРАВО / ПРБП Учеб. пос

Проект бюджета составляется на основе прогноза социально- экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств7. Формирование проекта бюджета осуществляется на основе

действующих и принимаемых обязательств.

Действующие обязательства – это обязательства публично-

правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установ- ленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный законом, иным правовым актом по- рядок определения (расчета, индексации), действующие на момент состав-

ления проекта бюджета.

Принимаемые обязательства – обязательства, в отношении кото- рых на стадии составления проекта бюджета в установленном порядке принято решение о финансировании за счет бюджета принимаемых обяза- тельств и которым планируется присвоить статус расходных обязательств путем принятия необходимых нормативных правовых актов, заключения договоров (соглашений).

Составление проектов соответствующих бюджетов осуществляется Правительством РФ, высшими органами исполнительной (исполнительно- распорядительной власти) субъектов РФ и муниципальных образований, а также Министерством финансов РФ и финансовыми органами (министер- ствами или комитетами финансов) субъектов РФ и муниципальных обра- зований.

Стадия составления проекта бюджета должна не только создавать надежные предпосылки для стабильного исполнения бюджета строго в со- ответствии с требованиями целевого использования бюджетных средств, но также обеспечивать результативность расходования бюджетных средств и прозрачность для общества бюджетной деятельности публично- правового образования.

Правительством РФ в рамках Концепции реформирования бюджет-

ного процесса в 2004-2006 годах была заявлена необходимость перехода к модели бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Регу-

лирование составления проекта бюджета на основе новых подходов полу- чило закрепление в Бюджетном кодексе РФ и целой серии законов (реше- ний) и подзаконных правовых актов федерального, регионального и муни- ципального уровней.

7 Расходные обязательства – обусловленные законом, иным нормативным право- вым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования или действующего от его имени бюджетного учреждения) предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права сред- ства из соответствующего бюджета.

11

БОР на уровне составления проекта бюджета заключается в органи- зации планирования результатов деятельности, а также распределения объемов бюджетных ассигнований с учетом ожидаемых и фактических ре- зультатов.

На региональном и муниципальном уровне, с целью повышения пуб- личности составления проекта бюджета, предусматривается проведение публичных слушаний проектов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований.

Раздел 6. Стадия рассмотрения и утверждения проекта бюджета

После составления проект бюджета вноситься на рассмотрение и ут- верждение в соответствующий законодательный (представительный) орган власти. Важно отметить, что применяется так называемый принцип «лест- ницы», бюджеты разных уровней бюджетной системы утверждаются по- следовательно «по ступеням».

Вотношении проектов федерального закона о федеральном бюджете

ипроектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюд- жетных фондов не позднее 26 августа. Одновременно проект закона на-

правляется Президенту РФ.

В отношении проектов законов о бюджете субъекта РФ проекта за-

кона о бюджете территориального государственного внебюджетного фон- да не позднее 15 октября.

В отношении решений о проекте местного бюджета не позднее 15

ноября.

Точная дата начала рассмотрения определяется законом о бюджет- ном процессе субъекта РФ и соответствующим подзаконным актом муни-

ципального образования.

Утверждение бюджета – это осуществляемая строго в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, а также принятыми в соответствии с ним за- конами субъектов РФ и решениями представительных органов муници- пальных образований деятельность законодательного органа государст- венной власти, представительного органа муниципального образования по приданию законной силы подготовленному исполнительными органами государственной власти, местной администрацией проекту бюджета.

Одновременно с проектом закона (решения) о бюджете в законода- тельный (представительный) орган представляются: основные направле- ния бюджетной и налоговой политики; предварительные итоги социально- экономического развития соответствующей территории за истекший пери- од текущего финансового года и ожидаемые итоги социально- экономического развития соответствующей территории за текущий финан- совый год; прогноз социально-экономического развития соответствующей территории; прогноз основных характеристик (общий объем доходов, об-

12

щий объем расходов, дефицита (профицита) бюджета) консолидированно- го бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год и плановый период либо проект среднесрочного финансового плана; поясни- тельная записка к проекту бюджета; методики (проекты методик) и расче- ты распределения межбюджетных трансфертов; верхний предел государ- ственного (муниципального) долга на конец очередного финансового года (на конец очередного финансового года и конец каждого года планового периода); проект программы государственных (муниципальных) внутрен- них заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период); проект программы государственных внешних за- имствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период); проекты программ государственных (муниципальных) гарантий на очередной финансовый год (очередной финансовый год и пла- новый период); оценка ожидаемого исполнения бюджета на текущий фи- нансовый год; проекты законов о бюджетах государственных внебюджет- ных фондов; предложенные законодательными (представительными) орга- нами, органами судебной системы, органами государственного (муници- пального) финансового контроля, созданными законодательными (пред- ставительными) органами, проекты бюджетных смет указанных органов, представляемые в случае возникновения разногласий с финансовым орга- ном в отношении указанных бюджетных смет.

Рассмотрение и утверждение проекта бюджета можно разделить на два этапа.

Первый этап – это рассмотрение и утверждение проекта бюджета за- конодательным (представительным) органом власти. Проект закона о фе-

деральном бюджете Государственная дума рассматривает его в трех чте-

ниях8.

В ходе первого чтения (течение 30 дней со дня его внесения проекта

закона о бюджете) Государственная Дума рассматривает концепцию бюд-

жета и основные характеристики проекта бюджета, к ним относятся:

-прогнозируемый общий объем доходов с выделением прогнозируе- мого объема нефтегазовых доходов федерального бюджета;

-приложение, устанавливающее нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ;

-общий объем расходов;

-объем нефтегазового трансферта в очередном финансовом году и плановом периоде;

-верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга

РФ;

-нормативная величина Резервного фонда;

8 Бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований рассматриваются законода- тельными (представительными) органами в двух чтениях.

13

- дефицит (профицит) федерального бюджета.

При утверждении основных характеристик федерального бюджета также учитывается объем валового внутреннего продукта (ВВП) и уровень инфляции (потребительских цен).

По результатам рассмотрения проекта бюджета Государственная Дума должна принять или отклонить данный проект. В случае отклонения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете Го- сударственная Дума может: 1) передать указанный проект в согласитель- ную комиссию, состоящую из представителей Государственной Думы, представителей Совета Федерации и представителей Правительства РФ, для разработки согласованного варианта основных характеристик феде- рального бюджета с предложениями и рекомендациями, изложенными в заключениях комитетов, ответственных за рассмотрение предмета первого чтения, и заключении комитета Совета Федерации, ответственного за рас- смотрение бюджета; 2) вернуть указанный законопроект в Правительство РФ на доработку; 3) поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

При утверждении в первом чтении основных характеристик феде- рального бюджета Государственная Дума не имеет права увеличивать до- ходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутству- ет положительное заключение Правительства РФ.

При утверждении проекта бюджета в первом чтении Государствен- ная Дума рассматривает законопроект во втором чтении в течение 35 дней со дня его принятия в первом чтении.

Во втором чтении происходит рассмотрение и утверждение прило- жений к бюджету и программ, а именно перечень главных администрато- ров доходов бюджета; перечень главных администраторов источников фи- нансирования дефицита; бюджетные ассигнования по разделам, подразде- лам, целевым статьям и видам расходов; распределение между субъектами РФ межбюджетных трансфертов; программу предоставления государст- венных финансовых и государственных экспортных кредитов; программу государственных внутренних заимствований РФ; программу государст- венных внешних заимствований РФ; программу государственных гарантий РФ в российских рублях; программу государственных гарантий РФ в ино- странной валюте; бюджетных ассигнований, направленных на финансовое

обеспечение долгосрочных (федеральных) целевых программ, а также не- посредственно текстовые статьи проекта федерального закона о феде-

ральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

В третьем чтении (в течение 15 дней со дня принятия его во втором чтении) утверждаются бюджет в целом, а именно ведомственная струк-

тура расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и ве- домственная структура расходов федерального бюджета на первый и вто- рой годы планового периода.

14

Принятый Государственной Думой федеральный закон о федераль- ном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федера-

ции, который в свою очередь голосует за одобрение бюджета в целом.

Секретные статьи федерального бюджета9 рассматриваются на закрытом заседании палат Федерального Собрания РФ. Материалы к сек-

ретным статьям федерального бюджета рассматриваются исключительно председателями палат Федерального Собрания РФ и специальными комис- сиями палат.

Второй этап утверждения бюджета – это подписание и обнародова- ние бюджета. Федеральный бюджет подписывает и обнародует Президент РФ, бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований, соответствен- но главы субъектов РФ и главы муниципальных образований.

Раздел 7. Стадия исполнения бюджета

Третьей стадием бюджетного процесса является исполнение бюд- жета. Исполнение бюджета в РФ начинается 1 января и заканчивается 31 декабря10 текущего финансового года.

В настоящее время в качестве синонима понятию исполнение феде- рального бюджета в РФ употребляется термин «казначейское исполнение

федерального бюджета». Исполнение федерального бюджета относиться централизованному типу исполнения бюджета по признакам наличия

единства кассы и соблюдения режима прозрачности.

Формой реализации принципа единства кассы при исполнении феде-

рального бюджета РФ является внедрение единого счета федерального бюджета11. В этой связи создан единый счет Федерального казначейства (ЕКС12).

9 Принятие специальных секретных программ и включение их в состав тех или иных расходов федерального бюджета осуществляется по представлению Президента РФ.

10За исключением операций, осуществляемых органами Федерального казначейства по распределению поступлений отчетного финансового года между бюджетами бюд- жетной системы РФ и их зачислению в соответствующие бюджеты, которые произво- дятся в первые пять рабочих дней текущего финансового года.

11Единый счет бюджета – счет (совокупность счетов для федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ), открытый (открытых) Феде- ральному казначейству в учреждении Центрального банка РФ отдельно по каждому бюджету бюджетной системы РФ для учета средств бюджета и осуществления опера- ций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета.

12ЕКС – это счет Федерального казначейства, на котором аккумулируются денеж- ные средства федерального бюджета и отражаются операции органов государственной власти РФ в национальной валюте по исполнению федерального бюджета. ЕКС откры- вается в учреждении Банка России.

15

Федеральное казначейство также наделено кассовыми полномочия- ми при исполнении всех бюджетов бюджетной системы РФ. Данные пол- номочия именуются, как «кассовое обслуживание исполнения бюджета»13. Помимо Федерального казначейства кассовыми полномочиями обладают Центральный банк РФ и иные уполномоченные кредитные учреждения, которые ведут (обслуживают) банковские счета Федерального казначейст- ва.

Исполнение бюджетов в РФ организуется соответствующим финан- совым органом (органом управления внебюджетным фондом) на основе

сводной бюджетной росписи и кассового плана.

Сводная бюджетная роспись – это документ, который составляется и ведется финансовым органом (органом управления внебюджетным фон- дом) в целях организации исполнения бюджета по расходам бюджета и ис-

точникам финансирования дефицита бюджета.

Кассовый план – это прогноз кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году.

Бюджет исполняется по трем основным направлениям: по доходам, по расходам, по источникам финансирования дефицита бюджета (приме-

няется только при исполнении бюджетов с дефицитом).

Исполнение бюджета по доходам осуществляется главными адми-

нистраторами (администраторами) доходов бюджета (они обладают рас- пределительными функциями) и Федеральным казначейством (выполняет кассовые функции). Это деятельность по зачислению доходов, распределе- нию их между бюджетами бюджетной системы РФ, возврат и зачет из- лишне уплаченных и излишне взысканных сумм, а также уточнение назна-

чения зачисленных средств.

Исполнение бюджета по расходам состоит из нескольких этапов: 1) этап росписи, когда составляется и уточняется бюджетная рос-

пись, в которой определяются размеры бюджетных ассигнований и лими-

ты бюджетных обязательств на текущий финансовый год; 2) этап принятия обязательств, на котором заключаются государ-

ственные контракты, следовательно, у государства возникают денежные

обязательства гражданско-правового характера.

3) этап уточнения обязательств, когда осуществляется предвари- тельный и текущий контроль по оплате товаров, работ и услуг в пределах

принятых денежных обязательств.

4) кассовый расход – это перечисление с единого счета бюджета

средств в оплату поставленных товаров и выполненных работ и услуг.

Исполнение бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета осуществляется главными администраторами (администратора-

13 Кассовое обслуживание исполнения бюджета – это проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета.

16

ми) источников финансирования дефицита бюджета в соответствии со сводной бюджетной росписью в порядке, установленном финансовым ор- ганом на текущий финансовый год.

Учет операций по исполнению бюджета, осуществляемых участни-

ками бюджетного процесса в рамках их бюджетных полномочий, произво- дится на лицевых счетах, открываемых в Федеральном казначействе или

финансовом органе субъекта РФ (муниципального образования).

Раздел 8. Стадия составления и утверждения отчета об исполнении бюджета

Четвертой, завершающей стадией бюджетного процесса является,

так называемая отчетная стадия бюджетного процесса. Данную стадию можно разделить на три этапа:

1)составление бюджетной отчетности;

2)внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета

3)рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета.

Бюджетная отчетность включает в себя:

отчет об исполнении бюджета содержит данные об исполнении бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита

бюджета; баланс исполнения бюджета содержит данные о нефинансовых и

финансовых активах, обязательствах РФ, субъектов РФ и муниципальных

образований на первый и последний день отчетного периода;

отчет о финансовых результатах деятельности содержит данные

о финансовом результате деятельности в отчетном периоде;

отчет о движении денежных средств отражает операции по счетам

бюджетов; пояснительную записку содержит анализ исполнения бюджета и

бюджетной отчетности, а также сведения о выполнении государственного (муниципального) задания и иных результатах использования бюджетных ассигнований главными распорядителями (распорядителями, получателя-

ми) бюджетных средств в отчетном финансовом году.

Бюджетная отчетность составляется на основе бюджетного учета, который представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении о состоянии финансовых и нефинансовых активов и обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также об опера- циях, изменяющих указанные активы и обязательства. Учет осуществляет- ся методом начислений (поступление средств на лицевые счета) и кассо- вым методом (расходование средств с этих счетов).

17

Отчет об исполнении бюджета составляется «снизу в вверх», а именно главные распорядители, распорядители и получатели средств со- ставляют отчеты об использовании бюджетных и представляют их в фи- нансовый орган, который в свою очередь на основании этих отчетов со- ставляет единый отчет об исполнении бюджета и иную отчетную докумен- тацию. Далее финансовые органы городских и сельских поселений пред- ставляют бюджетную отчетность в финансовый орган муниципального района, который представляет бюджетную отчетность об исполнении кон- солидированного бюджета муниципального района в финансовый орган субъекта РФ. Также в финансовый орган субъекта РФ представляет свою отчетность финансовый орган городского округа либо внутригородской территории города федерального значения.

Финансовый орган субъекта РФ представляет бюджетную отчет- ность об исполнении консолидированного бюджета субъекта РФ и бюдже- тов территориальных государственных внебюджетных фондов в Феде- ральное казначейство, туда же сдают свою отчетность органы управления внебюджетными фондами. Федеральное казначейство в свою очередь представляет отчетность об исполнении консолидированного бюджета РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов в Министерство фи- нансов РФ.

Годовой отчет об исполнении бюджета подлежит внешней про- верке, которую проводит Счетная палата РФ и контрольно-счетные орга- ны субъектов РФ и муниципальных образований14, после чего отчет пере- дается на рассмотрение в законодательный (представительный) орган вла- сти. Внешняя проверка необходима для получения сведений о качестве ис- полнения бюджета, так как депутаты законодательных (представительных) органов власти часто не обладают специальными полномочиями по анали- зу правильности исполнения бюджета.

По результатам внешней проверки контрольный орган готовит за- ключение по отчету об исполнении бюджета, где анализируется достовер-

ность представленных показателей, а также эффективности деятельности органов государственной власти по исполнению соответствующего бюд- жета.

На этом же этапе отчетной стадии бюджетного процесса готовиться проект закона (решения) об исполнении бюджета, который одновременно с отчетом направляется в законодательный (представительный) орган вла- сти.

Рассмотрение отчета законодательным (представительным) органом

– это основной этап отчетной стадии бюджетного процесса, на котором,

14 При отсутствии в муниципальном образовании своего внешнего контрольно- счетного органа внешняя проверка отчета об исполнении его бюджета может прово- диться контрольным органом муниципального района или субъекта РФ, в котором на- ходиться данный муниципалитет.

18

прежде всего, обсуждаются все основные показатели отчета об исполнении бюджета. Эту деятельность можно отнести к последующему контроль со стороны законодательных (представительных) органов власти. Утвержде- ние отчета об исполнении бюджета проходит в одном чтении.

После утверждения отчета законодательный (представительный)

орган власти принимает закон (решение) об исполнении бюджета.

Закон об исполнении бюджета – правовой акт, принимаемый еже- годно законодательным (представительным) органом, имеющий исключи- тельно ретроспективный характер и характеризующий исполнение бюдже- та по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета в отчетном финансовом году15. Данный закон (решение) не должен содер- жать никаких общеобязательных правовых норм, а имеет исключительно политическое значение в системе разделения властей.

Раздел 9. Бюджетный контроль в бюджетном процессе

Понятия и виды бюджетного контроля

Бюджетный контроль является составной частью публичного финан- сового контроля. Согласно мнению А.Н. Козырина, «под финансовым кон- тролем следует понимать осуществляемую с использованием специфиче- ских организационных форм и методов деятельность государственных ор- ганов, а в ряде случаев и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и дос- товерности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления но- вых резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности»16. Во французской литера- туре под бюджетным контролем понимают «контроль за движением бюджетных средств, в основе которого лежит проверка финансовых отче- тов бюджетных учреждений осуществляющих финансовые операции. В результате такого контроля составляется отчет о соблюдении финансового законодательства»17, а в России бюджетный контроль, представляет со-

15Артюхин Р.Е. Правовое регулирование отчетной стадии бюджетного процесса / Под ред. А.Н. Козырина. М.: ЦППИ, 2009. С. 85.

16Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. С. 48.

17Миньо Г. Счетная палата Франции и её взаимодействие с региональными счетны- ми палатами // Отношения между высшими федеральными и местными региональными контрольно-ревизионными органами: материалы международного семинара. М., 1999.

С. 44.

19

бой государственный и муниципальный финансовый контроль за исполне- нием соответствующих бюджетов18.

В Бюджетном кодексе РФ в качестве форм финансового контроля

названы предварительный, текущий и последующий контроль (п.1 ст.265).

Предварительный контроль – осуществляется законодательными (представительными) органами в ходе обсуждения и утверждения проек- тов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по

бюджетно-финансовым вопросам.

Текущий контроль – осуществляется законодательными (предста- вительными) органами в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполне- ния бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законо- дательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и

в связи с депутатскими запросами.

Последующий контроль – осуществляется законодательными (представительными) органами в ходе рассмотрения и утверждения отче- тов об исполнении бюджетов.

Во французской научной литературе ученые выделяют по времени осуществления несколько видов, но не контроля, а проверки («verification»), так есть предварительная («a priori») и последующая («a posteriori») проверки19. По их мнению, финансовый контроль – это регу- лярная деятельность по слежению за публичными денежными средства- ми посредством осуществления предварительных и текущих проверок.

При этом предварительность в целом не связана с этапами бюджетного процесса, как в России, а со временем проведения финансовой операции (до и после неё).

Так как финансовый контроль это не только средство слежения за законностью, но и определенный вид управленческой деятельности. По- этому, более правильно следует говорить о предварительных, текущих и последующих контрольных мероприятиях. Так, ещё в первой четверти XX века советский исследователь Э.Э. Понтович выделяя признак – по момен- ту совершения, предлагал применять его при характеристике ревизии, он разделял: 1) ревизию предварительную – до совершения ревизуемого дей- ствия и 2) ревизию последующую – после совершения действия20.

Полномочия по бюджетному контролю отдельных органов

Счетная палата РФ – осуществляет контрольно-ревизионную, экс- пертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности,

18Бубнова О.Ю. Бюджетный контроль в Российской Федерации: его цели и задачи в условиях социального государства // Государство и право. 2007. № 6. С. 105.

19См.: Barilari A., Bouvier M. La novelle gouvernence financière de I΄Etat. Paris, 2004. P.

103.

20См.: Понтович Э.Э. Финансовый контроль. Л., 1928. С. 19.

20