3 курс ФИН ПРАВО / Лекции (1-4)

ветствии с требованиями целевого использования бюджетных средств, но также обеспечивать результативность расходования бюджетных средств и прозрачность для общества бюджетной деятельности публично-правового образования.

Правительством РФ в рамках Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004-2006 годах была заявлена необходимость перехода к модели

бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Регулирование составления проекта бюджета на основе новых подходов получило закрепление в Бюджетном кодексе РФ и целой серии законов (решений) и подзаконных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней.

БОР на уровне составления проекта бюджета заключается в организации планирования результатов деятельности, а также распределения объемов бюджетных ассигнований с учетом ожидаемых и фактических результатов.

На региональном и муниципальном уровне, с целью повышения публичности составления проекта бюджета, предусматривается проведение публичных слушаний проектов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований.

Стадия рассмотрения и утверждения проекта бюджета

После составления проект бюджета вноситься на рассмотрение и утверждение в соответствующий законодательный (представительный) орган власти. Важно отметить, что применяется так называемый принцип «лестницы», бюджеты разных уровней бюджетной системы утверждаются последовательно «по ступеням».

Вотношении проектов федерального закона о федеральном бюджете и проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов не позднее 26 августа. Одновременно проект закона направляется Президенту РФ.

Вотношении проектов законов о бюджете субъекта РФ проекта закона

обюджете территориального государственного внебюджетного фонда не позднее 15 октября.

Вотношении решений о проекте местного бюджета не позднее 15 но-

ября.

Точная дата начала рассмотрения определяется законом о бюджетном процессе субъекта РФ и соответствующим подзаконным актом муниципального образования.

Утверждение бюджета – это осуществляемая строго в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, а также принятыми в соответствии с ним законами субъектов РФ и решениями представительных органов муниципальных образований деятельность законодательного органа государственной власти, представительного органа муниципального образования по приданию законной силы подготовленному исполнительными органами государственной власти, местной администрацией проекту бюджета.

51

Одновременно с проектом закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган представляются: основные направления бюджетной и налоговой политики; предварительные итоги социальноэкономического развития соответствующей территории за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического развития соответствующей территории за текущий финансовый год; прогноз социально-экономического развития соответствующей территории; прогноз основных характеристик (общий объем доходов, общий объем расходов, дефицита (профицита) бюджета) консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год и плановый период либо проект среднесрочного финансового плана; пояснительная записка к проекту бюджета; методики (проекты методик) и расчеты распределения межбюджетных трансфертов; верхний предел государственного (муниципального) долга на конец очередного финансового года (на конец очередного финансового года и конец каждого года планового периода); проект программы государственных (муниципальных) внутренних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период); проект программы государственных внешних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период); проекты программ государственных (муниципальных) гарантий на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период); оценка ожидаемого исполнения бюджета на текущий финансовый год; проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов; предложенные законодательными (представительными) органами, органами судебной системы, органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными законодательными (представительными) органами, проекты бюджетных смет указанных органов, представляемые в случае возникновения разногласий с финансовым органом в отношении указанных бюджетных смет.

Рассмотрение и утверждение проекта бюджета можно разделить на два этапа.

Первый этап – это рассмотрение и утверждение проекта бюджета законодательным (представительным) органом власти. Проект закона о федеральном бюджете Государственная дума рассматривает его в трех чтениях8.

В ходе первого чтения (течение 30 дней со дня его внесения проекта закона о бюджете) Государственная Дума рассматривает концепцию бюдже-

та и основные характеристики проекта бюджета, к ним относятся:

-прогнозируемый общий объем доходов с выделением прогнозируемого объема нефтегазовых доходов федерального бюджета;

-приложение, устанавливающее нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ;

-общий объем расходов;

-объем нефтегазового трансферта в очередном финансовом году и плановом периоде;

8 Бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований рассматриваются законодательными (представительными) органами в двух чтениях.

52

-верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга РФ;

-нормативная величина Резервного фонда;

-дефицит (профицит) федерального бюджета.

При утверждении основных характеристик федерального бюджета также учитывается объем валового внутреннего продукта (ВВП) и уровень инфляции (потребительских цен).

По результатам рассмотрения проекта бюджета Государственная Дума должна принять или отклонить данный проект. В случае отклонения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете Государственная Дума может: 1) передать указанный проект в согласительную комиссию, состоящую из представителей Государственной Думы, представителей Совета Федерации и представителей Правительства РФ, для разработки согласованного варианта основных характеристик федерального бюджета с предложениями и рекомендациями, изложенными в заключениях комитетов, ответственных за рассмотрение предмета первого чтения, и заключении комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение бюджета; 2) вернуть указанный законопроект в Правительство РФ на доработку; 3) поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

При утверждении в первом чтении основных характеристик федерального бюджета Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства РФ.

При утверждении проекта бюджета в первом чтении Государственная Дума рассматривает законопроект во втором чтении в течение 35 дней со дня его принятия в первом чтении.

Во втором чтении происходит рассмотрение и утверждение приложений к бюджету и программ, а именно перечень главных администраторов доходов бюджета; перечень главных администраторов источников финансирования дефицита; бюджетные ассигнования по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов; распределение между субъектами РФ межбюджетных трансфертов; программу предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов; программу государственных внутренних заимствований РФ; программу государственных внешних заимствований РФ; программу государственных гарантий РФ в российских рублях; программу государственных гарантий РФ в иностранной валюте; бюджетных ассигнований, направленных на финансовое обеспечение долгосрочных (федеральных) целевых программ, а также непосредственно текстовые статьи проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

В третьем чтении (в течение 15 дней со дня принятия его во втором чтении) утверждаются бюджет в целом, а именно ведомственная структура расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и ведомственная структура расходов федерального бюджета на первый и второй годы планового периода.

Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение пяти

53

дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации, который в свою очередь голосует за одобрение бюджета в целом.

Секретные статьи федерального бюджета9 рассматриваются на за-

крытом заседании палат Федерального Собрания РФ. Материалы к секретным статьям федерального бюджета рассматриваются исключительно председателями палат Федерального Собрания РФ и специальными комиссиями палат.

Второй этап утверждения бюджета – это подписание и обнародование бюджета. Федеральный бюджет подписывает и обнародует Президент РФ, бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований, соответственно главы субъектов РФ и главы муниципальных образований.

Стадия исполнения бюджета

Третьей стадием бюджетного процесса является исполнение бюджета. Исполнение бюджета в РФ начинается 1 января и заканчивается 31 декабря10 текущего финансового года.

В настоящее время в качестве синонима понятию исполнение федерального бюджета в РФ употребляется термин «казначейское исполнение федерального бюджета». Исполнение федерального бюджета относиться централизованному типу исполнения бюджета по признакам наличия единства кассы и соблюдения режима прозрачности.

Формой реализации принципа единства кассы при исполнении федерального бюджета РФ является внедрение единого счета федерального бюд-

жета11. В этой связи создан единый счет Федерального казначейства (ЕКС12).

Федеральное казначейство также наделено кассовыми полномочиями при исполнении всех бюджетов бюджетной системы РФ. Данные полномочия именуются, как «кассовое обслуживание исполнения бюджета»13. Помимо Федерального казначейства кассовыми полномочиями обладают Цен-

9Принятие специальных секретных программ и включение их в состав тех или иных расходов федерального бюджета осуществляется по представлению Президента РФ.

10За исключением операций, осуществляемых органами Федерального казначейства по распределению поступлений отчетного финансового года между бюджетами бюджетной системы РФ и их зачислению в соответствующие бюджеты, которые производятся в первые пять рабочих дней текущего финансового года.

11Единый счет бюджета – счет (совокупность счетов для федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ), открытый (открытых) Федеральному казначейству в учреждении Центрального банка РФ отдельно по каждому бюджету бюджетной системы РФ для учета средств бюджета и осуществления операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета.

12ЕКС – это счет Федерального казначейства, на котором аккумулируются денежные средства федерального бюджета и отражаются операции органов государственной власти РФ в национальной валюте по исполнению федерального бюджета. ЕКС открывается в учреждении Банка России.

13Кассовое обслуживание исполнения бюджета – это проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета.

54

тральный банк РФ и иные уполномоченные кредитные учреждения, которые ведут (обслуживают) банковские счета Федерального казначейства.

Исполнение бюджетов в РФ организуется соответствующим финансовым органом (органом управления внебюджетным фондом) на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана.

Сводная бюджетная роспись – это документ, который составляется и ведется финансовым органом (органом управления внебюджетным фондом)

вцелях организации исполнения бюджета по расходам бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета.

Кассовый план – это прогноз кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году.

Бюджет исполняется по трем основным направлениям: по доходам, по расходам, по источникам финансирования дефицита бюджета (применяется только при исполнении бюджетов с дефицитом).

Исполнение бюджета по доходам осуществляется главными администраторами (администраторами) доходов бюджета (они обладают распределительными функциями) и Федеральным казначейством (выполняет кассовые функции). Это деятельность по зачислению доходов, распределению их между бюджетами бюджетной системы РФ, возврат и зачет излишне уплаченных и излишне взысканных сумм, а также уточнение назначения зачисленных средств.

Исполнение бюджета по расходам состоит из нескольких этапов:

1)этап росписи, когда составляется и уточняется бюджетная роспись,

вкоторой определяются размеры бюджетных ассигнований и лимиты бюджетных обязательств на текущий финансовый год;

2)этап принятия обязательств, на котором заключаются государственные контракты, следовательно, у государства возникают денежные обязательства гражданско-правового характера.

3)этап уточнения обязательств, когда осуществляется предварительный и текущий контроль по оплате товаров, работ и услуг в пределах принятых денежных обязательств.

4)кассовый расход – это перечисление с единого счета бюджета средств в оплату поставленных товаров и выполненных работ и услуг.

Исполнение бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета осуществляется главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита бюджета в соответствии со сводной бюджетной росписью в порядке, установленном финансовым органом на текущий финансовый год.

Учет операций по исполнению бюджета, осуществляемых участниками бюджетного процесса в рамках их бюджетных полномочий, производится на лицевых счетах, открываемых в Федеральном казначействе или финансовом органе субъекта РФ (муниципального образования).

55

Стадия составления и утверждения отчета об исполнении бюджета

Четвертой, завершающей стадией бюджетного процесса является, так называемая отчетная стадия бюджетного процесса. Данную стадию можно разделить на три этапа:

1)составление бюджетной отчетности;

2)внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета

3)рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета. Бюджетная отчетность включает в себя:

отчет об исполнении бюджета содержит данные об исполнении

бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета;

баланс исполнения бюджета содержит данные о нефинансовых и финансовых активах, обязательствах РФ, субъектов РФ и муниципальных образований на первый и последний день отчетного периода;

отчет о финансовых результатах деятельности содержит данные о финансовом результате деятельности в отчетном периоде;

отчет о движении денежных средств отражает операции по счетам бюджетов;

пояснительную записку содержит анализ исполнения бюджета и бюджетной отчетности, а также сведения о выполнении государственного (муниципального) задания и иных результатах использования бюджетных ассигнований главными распорядителями (распорядителями, получателями) бюджетных средств в отчетном финансовом году.

Бюджетная отчетность составляется на основе бюджетного учета, который представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении о состоянии финансовых и нефинансовых активов и обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также об операциях, изменяющих указанные активы и обязательства. Учет осуществляется методом начислений (поступление средств на лицевые счета) и кассовым методом (расходование средств с этих счетов).

Отчет об исполнении бюджета составляется «снизу в вверх», а именно главные распорядители, распорядители и получатели средств составляют отчеты об использовании бюджетных и представляют их в финансовый орган, который в свою очередь на основании этих отчетов составляет единый отчет об исполнении бюджета и иную отчетную документацию. Далее финансовые органы городских и сельских поселений представляют бюджетную отчетность в финансовый орган муниципального района, который представляет бюджетную отчетность об исполнении консолидированного бюджета муниципального района в финансовый орган субъекта РФ. Также в финансовый орган субъекта РФ представляет свою отчетность финансовый орган городского округа либо внутригородской территории города федерального значения.

Финансовый орган субъекта РФ представляет бюджетную отчетность об исполнении консолидированного бюджета субъекта РФ и бюджетов тер-

56

риториальных государственных внебюджетных фондов в Федеральное казначейство, туда же сдают свою отчетность органы управления внебюджетными фондами. Федеральное казначейство в свою очередь представляет отчетность об исполнении консолидированного бюджета РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов в Министерство финансов РФ.

Годовой отчет об исполнении бюджета подлежит внешней проверке, которую проводит Счетная палата РФ и контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований14, после чего отчет передается на рассмотрение в законодательный (представительный) орган власти. Внешняя проверка необходима для получения сведений о качестве исполнения бюджета, так как депутаты законодательных (представительных) органов власти часто не обладают специальными полномочиями по анализу правильности исполнения бюджета.

По результатам внешней проверки контрольный орган готовит заключение по отчету об исполнении бюджета, где анализируется достоверность представленных показателей, а также эффективности деятельности органов государственной власти по исполнению соответствующего бюджета.

На этом же этапе отчетной стадии бюджетного процесса готовиться проект закона (решения) об исполнении бюджета, который одновременно с отчетом направляется в законодательный (представительный) орган власти.

Рассмотрение отчета законодательным (представительным) органом – это основной этап отчетной стадии бюджетного процесса, на котором, прежде всего, обсуждаются все основные показатели отчета об исполнении бюджета. Эту деятельность можно отнести к последующему контроль со стороны законодательных (представительных) органов власти. Утверждение отчета об исполнении бюджета проходит в одном чтении.

После утверждения отчета законодательный (представительный) орган власти принимает закон (решение) об исполнении бюджета.

Закон об исполнении бюджета – правовой акт, принимаемый ежегодно законодательным (представительным) органом, имеющий исключительно ретроспективный характер и характеризующий исполнение бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета в отчетном финансовом году15. Данный закон (решение) не должен содержать никаких общеобязательных правовых норм, а имеет исключительно политическое значение в системе разделения властей.

14 При отсутствии в муниципальном образовании своего внешнего контрольносчетного органа внешняя проверка отчета об исполнении его бюджета может проводиться контрольным органом муниципального района или субъекта РФ, в котором находиться данный муниципалитет.

15 Артюхин Р.Е. Правовое регулирование отчетной стадии бюджетного процесса / Под ред. А.Н. Козырина. М.: ЦППИ, 2009. С. 85.

57

Бюджетный контроль в бюджетном процессе

Понятия и виды бюджетного контроля

Бюджетный контроль является составной частью публичного финансового контроля. Согласно мнению А.Н. Козырина, «под финансовым контролем следует понимать осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, а в ряде случаев и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления новых резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности»16. Во французской литературе под бюджетным контролем понимают «контроль за движением бюджетных средств, в основе которого лежит проверка финансовых отчетов бюджетных учреждений осуществляющих финансовые операции. В результате такого контроля составляется отчет о соблюдении финансового законодательства»17, а в России бюджетный контроль, представляет собой государственный и муници-

пальный финансовый контроль за исполнением соответствующих бюджетов18.

В Бюджетном кодексе РФ в качестве форм финансового контроля на-

званы предварительный, текущий и последующий контроль (п.1 ст.265).

Предварительный контроль – осуществляется законодательными (представительными) органами в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюд- жетно-финансовым вопросам.

Текущий контроль – осуществляется законодательными (представительными) органами в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами.

Последующий контроль – осуществляется законодательными (представительными) органами в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Во французской научной литературе ученые выделяют по времени осуществления несколько видов, но не контроля, а проверки («verification»), так есть предварительная («a priori») и последующая («a posteriori») провер-

16Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. С. 48.

17Миньо Г. Счетная палата Франции и еѐ взаимодействие с региональными счетными палатами // Отношения между высшими федеральными и местными региональными кон- трольно-ревизионными органами: материалы международного семинара. М., 1999. С. 44.

18Бубнова О.Ю. Бюджетный контроль в Российской Федерации: его цели и задачи в условиях социального государства // Государство и право. 2007. № 6. С. 105.

58

ки19. По их мнению, финансовый контроль – это регулярная деятельность по слежению за публичными денежными средствами посредством осуществления предварительных и текущих проверок. При этом предварительность в целом не связана с этапами бюджетного процесса, как в России, а со временем проведения финансовой операции (до и после неѐ).

Так как финансовый контроль это не только средство слежения за законностью, но и определенный вид управленческой деятельности. Поэтому,

более правильно следует говорить о предварительных, текущих и последую-

щих контрольных мероприятиях. Так, ещѐ в первой четверти XX века советский исследователь Э.Э. Понтович выделяя признак – по моменту совершения, предлагал применять его при характеристике ревизии, он разделял: 1) ревизию предварительную – до совершения ревизуемого действия и 2) ревизию последующую – после совершения действия20.

Полномочия по бюджетному контролю отдельных органов

Счетная палата РФ – осуществляет контрольно-ревизионную, экс- пертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что предусматривает: организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году; проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов; экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров РФ, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов РФ; анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом; подготовку и представление заключений в Совет Федерации и Государственную Думу по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов в отчетном году; подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти РФ. Схожими полномочиями наделены, в пределах своих компетенций, внешние органы бюджетного контроля субъектов РФ и муниципальных образований.

Федеральное казначейство – осуществляет контроль за: непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств; непревышением бюджетных ассигнований, распределенных главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета между админи-

19См.: Barilari A., Bouvier M. La novelle gouvernence financière de I΄Etat. Paris, 2004. P.

103.

20См.: Понтович Э.Э. Финансовый контроль. Л., 1928. С. 19.

59

страторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над утвержденными им бюджетными ассигнованиями; непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными до них лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями; непревышением кассовых выплат, осуществляемых администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над доведенными до них бюджетными ассигнованиями; соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации РФ, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета; наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих в соответствии с порядком санкционирования расходов, установленным Министерством финансов РФ, возникновение у него денежных обязательств.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора – осуществля-

ет контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; осуществляет контроль и надзор за соблюдением требований бюджетного законодательства России получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций; осуществляет контроль и надзор за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления законодательства России о финансово-бюджетном контроле и надзоре; осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Службы и реализацию возложенных на Службу функций; имеет право проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях-получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий.

главные распорядители бюджетных средств – обеспечивают кон-

троль за соблюдением получателями субвенций, межбюджетных субсидий и иных субсидий, определенных БК РФ, условий, установленных при их предоставлении, а также организует и осуществляет ведомственный финансовый контроль в сфере своей деятельности.

Важно отметить, что органы исполнительной власти (органы местной администрации) вправе создавать подразделения внутреннего финансового

60